淡馬錫模式對(duì)我國國企改革的啟示與局限研究

焦歡

【摘要】成立40余年的新加坡淡馬錫國有資本投資公司憑借其政府控股、市場化運(yùn)營的模式極大促進(jìn)了新加坡的經(jīng)濟(jì)繁榮和持續(xù)發(fā)展，其產(chǎn)權(quán)分離、獨(dú)立董事會(huì)制度以及高度專業(yè)化的運(yùn)營方式是我國國資監(jiān)管和國企改革應(yīng)當(dāng)借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)，但是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場化程度等均與新加坡存在差異，應(yīng)當(dāng)辯證地對(duì)待淡馬錫模式，克服其局限性，將我國國情與淡馬錫模式結(jié)合起來走出一條適合中國國有企業(yè)發(fā)展的道路，這是本文旨在探索的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】淡馬錫模式 國企改革 產(chǎn)權(quán)分離

一、研究背景

成立于1974年的淡馬錫是一家新加坡財(cái)政部控股的市場化運(yùn)營投資公司。根據(jù)《淡馬錫年度報(bào)告2016》，自成立以來淡馬錫股東總回報(bào)率為15%，截至2016年3月31日，淡馬錫投資組合凈值為2，420億新元，投資組合中共涉及電信媒體與科技、金融服務(wù)、交通與工業(yè)、消費(fèi)與房地產(chǎn)、生命科學(xué)與農(nóng)業(yè)、能源與資源等六大領(lǐng)域。過去10年間，淡馬錫的投資組合凈值幾乎翻倍，股息收入是利息開支的18倍。淡馬錫是新加坡整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的充分代表。

二、“淡馬錫模式”主要內(nèi)容

淡馬錫模式的精髓在于建構(gòu)由政府、國資運(yùn)作平臺(tái)和企業(yè)組成的三層架構(gòu)，政府在宏觀層面把控企業(yè)戰(zhàn)略方向和重要人事任免，而職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)企業(yè)的微觀運(yùn)行層面。淡馬錫模式的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離。淡馬錫的經(jīng)營模式是完全市場化的，政府授權(quán)國有企業(yè)董事會(huì)依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，對(duì)所屬公司行使出資人職權(quán)，淡馬錫的定位實(shí)現(xiàn)了政企分開。政府在其中的監(jiān)管作用體現(xiàn)在國企資本金變動(dòng)以及董事會(huì)重要成員任免等重大事項(xiàng)上，還有不定時(shí)調(diào)研下屬淡聯(lián)企業(yè)，而對(duì)企業(yè)的經(jīng)營管理以及業(yè)績考評(píng)等日常運(yùn)營可以做到不干預(yù)，使企業(yè)能夠真正地按照市場化原則運(yùn)營和參與競爭。

第二，打破國有產(chǎn)權(quán)在所有領(lǐng)域的控股局面。淡馬錫雖由國家控股，但其根據(jù)市場發(fā)展情況采用積極靈活的投資策略及資本退出機(jī)制。1985年淡馬錫出臺(tái)了一套完整的國企戰(zhàn)略布局調(diào)整計(jì)劃，政府投資公司要退出那些非戰(zhàn)略重要性和無需政府主導(dǎo)的行業(yè)，還要將投入到那些成熟到可以允許私人資本進(jìn)入行業(yè)的資本撤出，用這些資本進(jìn)行海外投資。這種方式巧妙地配置了國有資本和私人資本，并且將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以高價(jià)賣出，做好了國有資產(chǎn)的保值增值。

第三，堅(jiān)持董事會(huì)為核心的治理結(jié)構(gòu)。淡馬錫模式的中樞系統(tǒng)是其獨(dú)立董事會(huì)制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府授權(quán)國企董事會(huì)對(duì)關(guān)系到企業(yè)生存和經(jīng)營發(fā)展的所有重大事項(xiàng)在充分討論的基礎(chǔ)上做出決策，還要承擔(dān)與決策相應(yīng)的責(zé)任，而國有企業(yè)則以董事會(huì)治理為核心，按照市場化原則獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營。政府通過國企董事會(huì)對(duì)其運(yùn)營間接施加影響，這是完全市場化原則的體現(xiàn)。

第四，梳理利益至上的經(jīng)營理念。淡馬錫從成立以來一直以商業(yè)價(jià)值最大化的原則作為商業(yè)決策的基本依據(jù)，按照市場化原則運(yùn)營。作為商業(yè)機(jī)構(gòu)的淡馬錫控股，其經(jīng)營活動(dòng)決策均基于商業(yè)利益作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，以回報(bào)率作為衡量投資的絕對(duì)指標(biāo)。假如某項(xiàng)目需要兼顧國家和社會(huì)利益，政府對(duì)企業(yè)的要求是保持盈虧平衡，并對(duì)此給予補(bǔ)償以確保淡馬錫實(shí)現(xiàn)盈利。

三、“淡馬錫模式”的啟示和借鑒

第一，我國應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)真正的政企分離。我國國企改革的核心內(nèi)容就是政企分開，尤其是政資分開。我國應(yīng)當(dāng)提升國有企業(yè)的市場化運(yùn)營水平，將日常的經(jīng)營決策權(quán)放權(quán)至國企，并由其對(duì)相應(yīng)的決策負(fù)責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行其作為出資人的義務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)插手國有企業(yè)的具體決策。在企業(yè)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)摒棄以行政長官的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，而要把國有企業(yè)當(dāng)作公司來實(shí)施經(jīng)營。

第二，國退民進(jìn)要在適當(dāng)領(lǐng)域展開。國家應(yīng)該在戰(zhàn)略意義重大的、關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)強(qiáng)化控股地位，而在非戰(zhàn)略性、市場化程度高的競爭性行業(yè)中，國家應(yīng)該放手由民營資本控股或由國家相對(duì)控股，讓私人資本充分參與競爭。處在競爭性行業(yè)的國企可在行業(yè)發(fā)展初期重點(diǎn)布局和引領(lǐng)該領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，待研發(fā)技術(shù)及市場化程度逐漸成熟以后，國有資本可陸續(xù)退出該領(lǐng)域，讓社會(huì)資本充分進(jìn)入。

第三，堅(jiān)持以董事會(huì)為核心治理國企。我國國企雖然已逐漸建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，但董事會(huì)普遍未發(fā)揮出其應(yīng)有的職能，與經(jīng)營管理層管理的事物具有嚴(yán)重的交叉重疊，應(yīng)當(dāng)使董事會(huì)獨(dú)立于管理層，才能做出真正對(duì)企業(yè)發(fā)展有利的決策。國企改革的方向之一就是建立起權(quán)責(zé)明晰且具有很強(qiáng)獨(dú)立性的董事會(huì)制度，董事會(huì)要求其成員必須具有相應(yīng)的專業(yè)性。

第四，堅(jiān)持專業(yè)化的運(yùn)營方式管理國企。淡馬錫十分善于利用高度專業(yè)化的投資運(yùn)營方式來提升企業(yè)競爭力。淡馬錫優(yōu)先投資的重點(diǎn)項(xiàng)目一般會(huì)圍繞新興地區(qū)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及龍頭企業(yè)來開展。在投資項(xiàng)目決策方面，企業(yè)董事會(huì)以及職業(yè)經(jīng)理人會(huì)對(duì)擬投資項(xiàng)目進(jìn)行多重評(píng)估再做出最后決策。在融資渠道方面，淡馬錫傾向發(fā)行債券而非稀釋股權(quán)來獲得資金。

四、“淡馬錫模式”在中國推廣的局限

淡馬錫歷經(jīng)四十多年的時(shí)間躋身世界一流的投資公司，它為中國國有資本的改革和發(fā)展提供了借鑒樣本。但在中國，國有企業(yè)的改革未必能夠照搬淡馬錫模式。當(dāng)今，若將國資委直接轉(zhuǎn)為企業(yè)與市場化的淡馬錫模式，這樣的轉(zhuǎn)型恐怕存在不少局限性：

首先，國內(nèi)市場化發(fā)展程度不高。淡馬錫投資和管理的企業(yè)多為市場化環(huán)境下成長的企業(yè)，但我國傳統(tǒng)國企市場化程度不足。如今，淡馬錫已從肩負(fù)新加坡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資公司，變身為全球第九的主權(quán)財(cái)富基金，其所管理企業(yè)所在行業(yè)環(huán)境是趨于市場化的。而中國國有企業(yè)并非如此，他們大多是通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而來的，身負(fù)沉重的歷史包袱，政企不分情況明顯。

其次，兩國國企目標(biāo)與定位存在差異。在推動(dòng)發(fā)展和振興民族產(chǎn)業(yè)的過程里，中國社會(huì)主義性質(zhì)、國企的國資屬性與國資委作為政府直屬機(jī)構(gòu)，需全面考慮國有企業(yè)在政治、社會(huì)、文化以及經(jīng)濟(jì)等多方面的功能作用。短時(shí)期內(nèi)，不能如淡馬錫那樣，把追求經(jīng)濟(jì)效益作為僅有的目標(biāo)。國有資本投資公司應(yīng)發(fā)揮其資本在產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、國民經(jīng)濟(jì)安全、企業(yè)做優(yōu)方面的領(lǐng)頭作用，實(shí)現(xiàn)國有資本可進(jìn)退、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場化制度。

最后，兩國治理結(jié)構(gòu)存在差異。國資委由機(jī)關(guān)法人“議決制”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榈R錫的企業(yè)法人治理模式，董事會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，實(shí)行“票決制”很難實(shí)現(xiàn)。新加坡的市場狹小，但資本市場發(fā)展水平高，這位淡馬錫的管理和投資創(chuàng)造了便利條件。在我國，國企體量龐大且成分復(fù)雜，可資本市場卻尚待成熟。所以，中國國企改革牽扯到一整套從中央到地方的國有資產(chǎn)到資本布局調(diào)整，絕非簡單套用淡馬錫模式就可以解決。

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