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    新時期社?;鹜顿Y管理模式優(yōu)化研究

    2016-09-10 12:11:51胡靜敏
    時代金融 2016年26期
    關鍵詞:社保基金投資管理深化改革

    【摘要】自十八屆三中全會提出全面深化改革以來,我國出臺了一系列社會保障制度相關辦法,為社會保障體系的不斷進步和持續(xù)完善提供了制度保障。但面對人口老齡化現(xiàn)象不斷加劇,社保基金支出規(guī)模日益增加的現(xiàn)狀,目前社會保險基金的保值增值仍未達到預期目標。如何有效地進行社會保險費的足額征收,穩(wěn)健地進行社會保險基金的投資管理成為了亟待解決的問題。本文擬從社會保險基金的征繳歸集、投資渠道、運營管理等方面進行研究,對新時期我國社?;鸬耐顿Y管理提出相關優(yōu)化建議。

    【關鍵詞】社?;?投資管理 深化改革

    十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。2015~2016年,我國相繼出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》、《全國社會保障基金條例》等制度文件,對基本養(yǎng)老保險基金投資的原則、方式、渠道、管理機構、監(jiān)督管理等方面進行了規(guī)定,對全國社會保障基金的資金構成、管理運營、機構職責進行了明確。目前全面深化改革已進入攻堅期,我們應當客觀分析當前社會保險基金運營中的存在問題,并以新的制度辦法為依托,把握時代發(fā)展趨勢,探索優(yōu)化新時期社?;鹜顿Y管理模式。

    一、我國社會保障體系發(fā)展經(jīng)歷的三個階段

    第一階段:從新中國成立到改革開放前,我國社會保障制度與計劃經(jīng)濟體制相適應,制度安排是“國家—單位(集體)保障制”,具有國家負責、單位(集體)包辦,板塊結構、全面保障、封閉運行等特征。

    第二階段:改革開放以來,自20世紀80年代中期開始,我國社會保障制度進入全面改革時期。1986年國務院制定有關待業(yè)保險的法規(guī),1991年頒布《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,1994年選擇江蘇鎮(zhèn)江、江西九江作為醫(yī)療保險改革試點,1995年推動統(tǒng)賬結合模式的職工基本養(yǎng)老保險試點,1999年建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度,2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療,2004年“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”被寫入憲法,2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度,2009年啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點,2010年通過《中華人民共和國社會保險法》。

    第三階段:十八屆三中全會以來,我國社會保障制度進入全面深化改革時期。2013年十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,2015年國務院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》,2016年國務院公布《全國社會保障基金條例》。我國社會保障制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的發(fā)展道路,制度框架初步形成,并日益呈現(xiàn)出“國家—社會保障制”的特征。

    二、現(xiàn)階段社會保險基金管理中存在的問題

    (一)在社?;鹫骼U環(huán)節(jié),各地征收機關與匯繳流程不同,資金歸集效率存在差異

    1999年,國務院通過第259號令發(fā)布了《社會保險費征繳暫行條例》。在該條例中明確規(guī)定:“社會保險費的征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定,可以由稅務機關征收,也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經(jīng)辦機構征收?!币虼四壳安煌貐^(qū)由不同機構進行征收,實際征收效果也各不相同。《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》指出,2014年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中,企業(yè)部門繳費人員占參保職工人數(shù)的比重僅81.19%。從2006年至2014年,在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中企業(yè)部門繳費人數(shù)占參保職工人數(shù)的比例不斷下降,從89.98%下降至81.19%,而且各地繳費率差異也較大。

    從社會保險費的征收流程來看,各省甚至同省各市均未統(tǒng)一,存在四種不同方式。一是社會保險經(jīng)辦機構直接征收,劃入在商業(yè)銀行開設的社保財政專戶,二是稅務機關代收,通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)直接劃入在商業(yè)銀行開設的財政專戶,三是稅務機關代收后先繳入國庫預算內收入科目,再根據(jù)財政部門開出的劃款憑證,將資金劃至在商業(yè)銀行開設的財政專戶,四是稅務機關代收后繳入國庫作為預算外收入資金管理,再根據(jù)財政部門開出的劃款憑證,將資金劃至在商業(yè)銀行開設的財政專戶。以上各種征收模式的不同導致各地社會保險費的資金歸集效率、在途時間各異,其中第三、四種征收模式環(huán)節(jié)多、流程長,間接影響了社保基金后續(xù)的保值增值。

    (二)在社?;鹜顿Y管理環(huán)節(jié),尚未實現(xiàn)全面集中統(tǒng)籌管理,不同險種投資渠道也需繼續(xù)完善

    目前,社?;鸬慕y(tǒng)籌層次較多,如企業(yè)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌主體為省級社保機構,而醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險則由市級或者縣級統(tǒng)籌管理,省、市、縣三級社保機構均有存放、運營、管理社保資金的職能,資金管理較為分散。這種分散管理模式存在兩個弊端,一是增加了管理成本,難以形成規(guī)模效應,未能實現(xiàn)效益最大化,二是各地管理機構水平參差不齊,管理理念各異,導致了各地的社保資金增值效益不同。

    2015年8月,國務院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》,明確了養(yǎng)老保險基金除投資銀行存款、中央票據(jù)、國債、地方債以外,也可以一定比例投資國家重大項目和重點企業(yè)股權、股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品等多種產(chǎn)品。投資管理辦法的出臺為養(yǎng)老保險基金投資渠道的不斷拓寬奠定了制度基礎,但如何確定投資組合的最佳比例,在確保資金安全的前提下實現(xiàn)收益最大化仍是值得深入研究的課題。而且,對養(yǎng)老保險基金以外的醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險基金等如何投資管理,目前尚未有明確的制度辦法予以規(guī)定。

    三、新時期社?;疬\營管理的優(yōu)化建議

    (一)全國統(tǒng)一社?;鹫骼U模式,全面實施稅務部門代收,條件成熟時研究開征社會保障稅

    鑒于目前各地社保費征繳模式不盡相同,在一定程度上影響了社保基金的有效歸集,建議統(tǒng)一由稅務部門代收社會保險費,直接繳入在商業(yè)銀行開設的社保專戶。這種征繳模式有以下優(yōu)點:一是節(jié)約成本,減少了社保機構征繳成本,減輕了財政部門劃款工作量;二是減少環(huán)節(jié),通過精簡社保資金流轉環(huán)節(jié),加快資金運轉速度,提高資金歸集效率,三是便于社保的完整征繳,通過稅務部門代收可以在一定程度上促進社會保險費征繳率的提高,更容易實現(xiàn)社?;饝毡M收,四是提高資金利用率,有利于社?;鸷罄m(xù)投資管理的開展。同時,建議在此基礎上逐步研究開征社會保障稅,提高社保費征繳的法律層次,通過法律約束增強社保征繳的規(guī)范性和統(tǒng)一性,為社保體系提供長期穩(wěn)定的資金來源。

    (二)通過媒體加強社保正面宣傳,增強民眾參保意識,完善落實欠繳懲罰制度,促進社保繳費率的提高

    由于部分媒體對于社保制度建設及投資管理方面的發(fā)展成效宣傳不夠,導致部分單位和個人對于社保未來的支付能力信心不足,不重視社保費用的繳納,影響了社?;鸬耐暾魇铡J聦嵣衔覀儜_理性地看待我國的社保發(fā)展狀況,經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展,我國已建立了普遍養(yǎng)老金制度,全民醫(yī)保的目標基本實現(xiàn),工傷、失業(yè)、生育保險的覆蓋面持續(xù)擴大,保障水平不斷提升。盡管目前局部地區(qū)的個別保險項目存在著收支缺口,社保體系在制度設計、統(tǒng)籌安排及投資管理方面仍存在不少需要改進和完善的地方,但整體社會保險財務狀況良好,全國養(yǎng)老保險基金積累日益增長,社保事業(yè)持續(xù)發(fā)展。因此應加強對社保體系發(fā)展成效的宣傳力度,通過媒體全面、系統(tǒng)地介紹各項社會保險制度及運行情況,提升參保人對社保制度的了解程度,增強對社?;鹞磥硐蚝冒l(fā)展的信心。同時,應繼續(xù)完善社?;鹫骼U的配套制度,健全多繳多得激勵機制,加大對不按規(guī)定繳納社會保險費的用人單位和個人的處罰力度。通過正面引導與違規(guī)處罰雙管齊下,增強參保人的繳費意識,保證社保基金的完整征繳。

    (三)加快提高社保基金統(tǒng)籌層次,形成投資規(guī)模效應,促進集中管理和公平分配

    2011年7月1日起施行的《社會保險法》明確規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌,其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌,具體時間、步驟由國務院規(guī)定”,但目前我國社保體系尚未發(fā)展成熟到這一階段。為了提高現(xiàn)階段的社?;鹜顿Y管理效率,《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市養(yǎng)老基金結余額,可按照本辦法規(guī)定,預留一定支付費用后,確定具體投資額度,委托給國務院授權的機構進行投資運營”。在全國統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)之前,該辦法的出臺為各地省級養(yǎng)老基金的保值增值提供了較好的運營渠道,有助于形成投資規(guī)模效應,提高投資收益水平,在一定程度上解決了投資管理能力較弱地區(qū)的社保基金投資問題。但從長遠來看,待條件成熟后仍應繼續(xù)提高社?;鸬慕y(tǒng)籌層次,盡快將社會養(yǎng)老保險基金納入全國統(tǒng)籌,醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險基金納入省級統(tǒng)籌,實現(xiàn)全面深化改革要求中“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的預期目標。

    (四)針對不同類型和項目基金特點,確定投資側重點,合理選擇投資品種

    社會保險按照不同用途分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個險種,按照資金存儲和使用方式分為社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩種。由于資金性質不同,各類險種、各類賬戶的資金運作周期長短不一,收入支出配比要求也不同。在設計具體投資方案時,我們應細化投資資金分類,根據(jù)各類資金的特征確定投資側重點,實現(xiàn)在保障社保基金日常支出的前提下,存量資金收益最大化的目標。以養(yǎng)老保險基金為例,其中的個人賬戶運行周期較長,可優(yōu)先考慮期限長、收益高的中長期投資品種,如國家重大項目和重點企業(yè)股權、股票、基金等項目。養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌賬戶具有現(xiàn)收現(xiàn)付的特征,應優(yōu)先考慮變現(xiàn)能力強、收益穩(wěn)定的短期投資品種,如銀行存款、中央票據(jù)、國債、地方債等項目。

    (五)遵循審慎穩(wěn)健的原則,合理配置投資比例,兼顧社?;鸬陌踩?、流動性和收益性

    《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》已對養(yǎng)老基金的投資比例作出了明確規(guī)定,如投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例,合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。投資國家重大項目和重點企業(yè)股權的比例,合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的20%。對于一年期以下的短期投資規(guī)定合計不得低于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的5%,一年期以上收益穩(wěn)定的存款類、債券類、基金類等投資產(chǎn)品規(guī)定合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的135%。由于我國資本市場發(fā)展尚未成熟,在確定養(yǎng)老基金投資方向時應把握審慎穩(wěn)健的原則,嚴格按照管理辦法要求,控制高風險產(chǎn)品投資比例,在保證資金安全、流動性充足的前提下,合理配置投資比例,并根據(jù)市場狀況及時進行動態(tài)調整,不斷提高養(yǎng)老基金收益水平。同時,醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等其他險種資金也可以參照養(yǎng)老基金的管理模式進行投資管理,促進社保體系的良性持續(xù)發(fā)展。

    (六)適時發(fā)行定向特別國債,增加社?;鹜顿Y渠道,保障社保基金穩(wěn)定收益

    目前銀行存款、債券等安全性高的投資產(chǎn)品收益較低,股票、基金等高風險高收益投資產(chǎn)品受外部環(huán)境、市場因素等多方面影響,在不同時期的收益率起伏較大,未能提供長期穩(wěn)定的投資收益。由于社?;鸬耐顿Y管理關系到國計民生,建議由財政部向社保基金發(fā)行一定規(guī)模的定向特別國債,兼顧社保基金投資的安全性與收益性。以美國為例,其社保基金定向國債的利率最低為4%,有些年份高達6%,為社?;鸬姆€(wěn)定收益提供了可靠的保障。建議我國參照美國模式,面向社保基金發(fā)行此類不在市場上流通的特別國債,票面利率可高于同期銀行存款和普通國債利率,期限可根據(jù)基金支出需要靈活確定。同時,定向特別國債還可用于國家重大項目建設投資,在保證社保基金收益率的同時提高社會綜合效益。

    (七)設定合適的最低收益率,及時動態(tài)調整投資方案,確保社?;鸨V翟鲋的繕隧樌麑崿F(xiàn)

    為了保證參保人的利益,評價社?;鸬耐顿Y效果,不少國家都規(guī)定了社?;鹜顿Y的最低收益率。我們也應借鑒國外的通行做法,根據(jù)銀行存款、國債、地方債、股權、股票等短中長期投資收益率,結合通貨膨脹率,綜合分析確定合理的最低收益率,在投資前作為社保基金投資方案可行性評估的重要參考,在投資完成后作為社?;鹜顿Y效果評價的關鍵考核指標。如果社?;鹜顿Y的實際收益率低于預先設定的最低收益率,需及時分析原有的投資方案,通過調整投資策略、投資渠道、投資比例、投資方向等手段提升投資收益率。

    參考文獻

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    作者簡介:胡靜敏(1975-),女,漢族,廣東連州人,任職于中國人民銀行廣州分行。

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