環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的發(fā)生邏輯及其治理路徑

摘 要 中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)穩(wěn)定是與威權(quán)體制相關(guān)的“剛性穩(wěn)定”，因此，我國(guó)地方政府在上馬環(huán)境敏感項(xiàng)目時(shí)傾向于在封閉的系統(tǒng)中決策，致使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)被無(wú)限放大，相關(guān)制度的缺位使得公眾難以通過(guò)法制化的渠道提出利益訴求，最終導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件頻發(fā)。本文通過(guò)完善政府信息公開制度、完善決策過(guò)程中的公民參與、建立司法救濟(jì)制度、革新政府績(jī)效考核制度和完善生態(tài)問(wèn)責(zé)制五方面，進(jìn)行制度構(gòu)建來(lái)暢通公眾參與渠道，探尋有效治理之道。

關(guān)鍵詞 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn) 群體性事件 社會(huì)放大

作者簡(jiǎn)介：周丹青，華東政法大學(xué)，政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-194-02

一、問(wèn)題的提出

“中國(guó)崛起”的話題中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題備受關(guān)注。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件頻發(fā)，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善之間出現(xiàn)了“左右為難”的境況。同時(shí)，受我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)政府在管理模式上亦采用計(jì)劃性統(tǒng)一指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)上的承包制被復(fù)制到政治上，形成了一種獨(dú)特的主要通過(guò)壓力驅(qū)動(dòng)的“政治承包制”。在此形勢(shì)下的中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定是與威權(quán)體制相關(guān)的一種“剛性穩(wěn)定”。

“剛性穩(wěn)定”下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的政府治理往往是一種“惰性治理”。暴力鎮(zhèn)壓是近年來(lái)政府治理的一貫作風(fēng)，強(qiáng)烈的高壓手段致使社會(huì)公眾對(duì)政府和專家“質(zhì)疑聲”不斷，政府公信力下降，陷入環(huán)境敏感性項(xiàng)目“一鬧就停”、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件頻發(fā)的困境中，如何有效治理此類事件已成為社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

二、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件

不同于一般的環(huán)境群體性事件，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件是公眾面臨未知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)“社會(huì)放大站”放大而產(chǎn)生恐慌，政府在關(guān)鍵時(shí)刻回應(yīng)不足缺乏致使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性事件。因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件是指社會(huì)公眾為了防止?jié)撛诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)侵害自身利益而采取的群體性抗議事件。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的發(fā)生存在其合理性，是公民維護(hù)自身利益和生態(tài)公民權(quán)的體現(xiàn)，是在制度化的渠道受阻，公民通過(guò)非制度化的渠道進(jìn)行自我救濟(jì)的行為。

三、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的發(fā)生邏輯

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件作為污染尚未發(fā)生，其潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能侵害公眾自身權(quán)益而引發(fā)的群體性事件。其爆發(fā)過(guò)程是一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)被放大，政府部門進(jìn)行強(qiáng)力管控，公眾參與渠道阻塞、有效利益訴求渠道缺失，致使生態(tài)公民權(quán)被相對(duì)剝奪而產(chǎn)生集體行動(dòng)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大

羅杰·卡斯帕森夫婦、奧溫·雷恩以及保羅·斯洛維奇等人于1988年，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提出風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論（SA RF）。此理論將心理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科相結(jié)合，來(lái)描述風(fēng)險(xiǎn)的放大路徑以及對(duì)社會(huì)造成的次級(jí)影響。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大過(guò)程由信息機(jī)制和反應(yīng)機(jī)制發(fā)揮主要作用。風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)事件的信號(hào)通過(guò)信息系統(tǒng)進(jìn)入社會(huì)放大站，被進(jìn)行放大轉(zhuǎn)換后傳播開來(lái)，引發(fā)社會(huì)體系中其他參與者的行為反應(yīng)，形成風(fēng)險(xiǎn)放大的初級(jí)影響。

政府作為權(quán)威的代表，對(duì)于環(huán)境項(xiàng)目未能及時(shí)告知相關(guān)信息和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，僅在封閉的決策系統(tǒng)中進(jìn)行操作。公眾對(duì)于環(huán)境敏感項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息一無(wú)所知，產(chǎn)生恐慌。在關(guān)鍵時(shí)刻政府未能有效引導(dǎo)輿論，風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)社會(huì)放大站被放大后，政府陷入被動(dòng)回應(yīng)。

1.社會(huì)公眾路徑：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件是公眾出于對(duì)環(huán)境敏感項(xiàng)目的未知風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)“社會(huì)放大站”放大而產(chǎn)生恐慌，致使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)衍變?yōu)槿后w性事件。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件中，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)于公眾而言是未知的。政府在第一時(shí)間未公布相關(guān)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，致使公眾通過(guò)他人獲知不準(zhǔn)確的信息，通過(guò)第三方獲得的風(fēng)險(xiǎn)信息往往就充當(dāng)了放大的原動(dòng)力。社會(huì)公眾同為利益受害者，易形成“同盟”，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)信息通過(guò)傳播，在相關(guān)利益者之間被無(wú)限放大。

2.新聞?shì)浾撀窂剑盒侣劽襟w作為信息傳播的主要路徑，亦是風(fēng)險(xiǎn)信息最主要的社會(huì)放大站。當(dāng)項(xiàng)目信息在社會(huì)公眾路徑傳播后，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)被披露，政府作為“權(quán)威”的代表，未能有效引導(dǎo)輿論。新聞媒體的大肆報(bào)道和渲染往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再次放大。

3.政府路徑：當(dāng)環(huán)境項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)社會(huì)公眾和新聞?shì)浾撀窂奖环糯蠛螅鎸?duì)公眾的質(zhì)疑不予以回應(yīng)，而是實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)負(fù)面報(bào)道予以刪除。政府被動(dòng)回應(yīng)、發(fā)表告全市居民書等，警告居民勿參與游行活動(dòng)。政府一系列的強(qiáng)硬措施，在公眾看來(lái)亦是間接的承認(rèn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的再放大。

（二）“剛性穩(wěn)定”下的政府強(qiáng)力管控

1.精英主義模型下的公共政策過(guò)程：在我國(guó)單一制的領(lǐng)導(dǎo)體制影響下，公共政策更加偏向精英偏好。在社會(huì)分化中，作為少數(shù)人的精英掌握著社會(huì)中更多的資源，可以決定社會(huì)的價(jià)值分配，政策選擇過(guò)程中公民是被動(dòng)的、參與度不高。政策的過(guò)程更傾向于“垂直”維度，對(duì)于政策在“水平”維度的關(guān)注度則不足。地方政府為了能夠及時(shí)上馬高產(chǎn)值的環(huán)境敏感項(xiàng)目，在封閉的決策系統(tǒng)中，通過(guò)單方面決策來(lái)決定項(xiàng)目的進(jìn)展，致使民眾的不信任感增強(qiáng)。

2.公民利益表達(dá)機(jī)制缺失：環(huán)境敏感項(xiàng)目存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)威脅到公眾的生態(tài)公民權(quán)，公眾感知到自身權(quán)益受侵害，會(huì)嘗試通過(guò)法制化的渠道——信訪進(jìn)行解決。信訪的存在具有法律依據(jù)，《憲法》第41條和國(guó)務(wù)院制定的《信訪條例》都有相關(guān)規(guī)定。但是在實(shí)踐中，信訪被認(rèn)為是社會(huì)不穩(wěn)定的表現(xiàn)，地方官員采取各種手段對(duì)付上訪者。信訪制度的合法性與其實(shí)際操作中的違法性沖突往往形成“信訪悖論”。

群體性事件的發(fā)生往往伴隨著一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，公民在多次上訪后，訴求依然無(wú)法得到回應(yīng)，利益訴求受阻，公民缺乏有效的利益訴求的渠道，無(wú)法通過(guò)法制化渠道解決。只能通過(guò)非法制化的渠道——爆發(fā)群體性事件來(lái)吸引輿論。

3.政治錦標(biāo)賽下的“選擇性執(zhí)行”：周黎安提出的“晉升錦標(biāo)賽”作為中國(guó)政府官員的核心激勵(lì)模式，“錦標(biāo)賽”中的競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)更關(guān)注于可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，這就導(dǎo)致地方政府官員更加在意“經(jīng)濟(jì)成就”。

政治錦標(biāo)賽下的晉升激勵(lì)衍生出地方政府“選擇性政策執(zhí)行”的現(xiàn)象，使得地方政府更傾向于可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)——“硬指標(biāo)”的達(dá)標(biāo)，而忽視模糊的、無(wú)法量化的環(huán)?！败浿笜?biāo)”的達(dá)標(biāo)情況。具有風(fēng)險(xiǎn)性的環(huán)境項(xiàng)目往往能為當(dāng)?shù)貛?lái)良好的經(jīng)濟(jì)效益，因此，地方政府會(huì)選擇上馬環(huán)境項(xiàng)目來(lái)獲得可量化的經(jīng)濟(jì)效益，忽視公眾的利益訴求。

（三）共同利益下的集體行動(dòng)

1.相對(duì)剝奪感下的生態(tài)公民權(quán)：相對(duì)剝奪感理論是由美國(guó)學(xué)者斯托弗（S.A.Stouffer）提出，后經(jīng)默頓（R.K.Merton）發(fā)展，成為了一種關(guān)于群體行為的理論，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)心理學(xué)。相對(duì)剝奪是指與參照群體相比，個(gè)體對(duì)自身不利地位的感知。環(huán)境敏感項(xiàng)目周邊的公眾參照其他公眾相比，周邊公眾的生態(tài)公民權(quán)被相對(duì)剝奪，繼而產(chǎn)生內(nèi)心的不平衡。

2.民間“意見(jiàn)領(lǐng)袖”涌現(xiàn)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)獨(dú)具特色的“單位制”逐漸弱化，社區(qū)取代單位，社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)興起，公眾由單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)人，公民自利動(dòng)機(jī)增強(qiáng)。公眾成為原子化的個(gè)人，但在追求共同利益時(shí)，原子化的個(gè)人會(huì)統(tǒng)一起來(lái)，為集體利益而抗?fàn)帯?/p>

四、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的治理路徑

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件是污染尚未造成，公眾出于對(duì)未知項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)會(huì)侵害自身利益的恐慌而引起的群體性事件，在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中，地方政府如能及時(shí)地回應(yīng)公眾相關(guān)需求、有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，通過(guò)制度的構(gòu)建來(lái)疏通公眾的參與渠道，可以有效地規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的發(fā)生。

（一）完善政府信息公開制度

公民對(duì)政府工作具有知情權(quán)，完善政府信息公開制度能夠保障公民的知情權(quán)。環(huán)境項(xiàng)目事關(guān)公眾人身安全，應(yīng)該通過(guò)法律確定關(guān)于環(huán)境敏感項(xiàng)目的政府信息公開，包括公開項(xiàng)目信息以及環(huán)評(píng)報(bào)告，讓公眾及時(shí)了解相關(guān)項(xiàng)目信息，避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)社會(huì)放大站被無(wú)限放大，致使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w性事件。

（二）完善公共決策過(guò)程中的公民參與

加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)，建立健全公眾參與的法律法規(guī)，法律是公民在政策選擇過(guò)程中的制度保障。除了現(xiàn)有憲法對(duì)我國(guó)公民的政治參與的權(quán)利作出的相關(guān)規(guī)定外，對(duì)于公民在參與公共政策過(guò)程的方式、途徑等應(yīng)在法律上作出較為具體與詳細(xì)的規(guī)定，使社會(huì)公眾參與公共政策過(guò)程的時(shí)候有法可依。公眾享有生態(tài)公民權(quán)，環(huán)境敏感項(xiàng)目事關(guān)公眾的安全，地方政府在上馬相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)將公眾的需求納入決策中，作為決策的參考因素，按照公眾的偏好提供公共服務(wù)，回應(yīng)公眾需求。

（三）建立司法救濟(jì)制度

環(huán)境公益行政訴訟是通過(guò)司法途徑進(jìn)行救濟(jì)。在新《環(huán)保法》出臺(tái)前，公益行政訴訟往往難以立案。有資料顯示，2006年全國(guó)環(huán)境糾紛數(shù)量、進(jìn)入行政程序的案件數(shù)量、進(jìn)入司法程序的案件數(shù)量之間的比率為255：38：1。2015年1月1日，新《環(huán)保法》開始施行，對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行了進(jìn)一步的界定，為環(huán)境行政公益訴建立了法律保障。但是，許多地方法院由于未受理過(guò)環(huán)境公益訴訟案件，對(duì)于案件的具體審理程序和判決方式一無(wú)所知。因此，最高法還需要制定關(guān)于環(huán)境公益訴訟的司法解釋，同時(shí)，將具有指導(dǎo)性的相關(guān)案例予以整理和公布，為地方法院審理提供相應(yīng)的依據(jù)。

（四）革新政府績(jī)效考核制度

中國(guó)政府的績(jī)效考評(píng)自十一屆三中全會(huì)以來(lái)便以GDP的增長(zhǎng)為指標(biāo)，政府官員亦是以GDP增速作為“政治錦標(biāo)賽”的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。政府與社會(huì)是代理和被代理的關(guān)系，傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為地方官員的“錦標(biāo)賽”模式往往使得代理人為了自身的利益而違背被代理人的意愿，已無(wú)法滿足可持續(xù)發(fā)展的理念。作為政府的績(jī)效考核指標(biāo)體系應(yīng)該涵蓋公眾及社會(huì)等委托人的偏好評(píng)價(jià)即公民滿意度。建立涵蓋GDP和GEP的雙核算考評(píng)機(jī)制，重塑官員政績(jī)觀。

（五）完善生態(tài)問(wèn)責(zé)制

所謂生態(tài)問(wèn)責(zé)制，是指相關(guān)權(quán)益主體以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共生態(tài)環(huán)境利益和生態(tài)績(jī)效改進(jìn)為目標(biāo)，依據(jù)一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ω骷?jí)政府部門及其所屬人員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和評(píng)價(jià)，并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。目前，環(huán)境生態(tài)問(wèn)責(zé)難以開展，高污染企業(yè)帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益，政府為企業(yè)保駕護(hù)航，環(huán)保部門難以追責(zé)。

因此，應(yīng)保證各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的高度獨(dú)立性和獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，同時(shí)，借鑒加拿大經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)，在相應(yīng)的法律框架下對(duì)各級(jí)政府展開審計(jì)監(jiān)督工作。創(chuàng)新問(wèn)責(zé)方式，同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)相結(jié)合。加強(qiáng)公民、社會(huì)輿論、新聞媒體和司法機(jī)關(guān)等外部主體對(duì)政府問(wèn)責(zé)，擴(kuò)大民主問(wèn)責(zé)。

五、結(jié)論

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件的實(shí)質(zhì)是在污染尚未發(fā)生的狀態(tài)下，公眾對(duì)未知項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可能侵害自身權(quán)益的恐慌而引起的群體性事件。政府無(wú)視公眾的利益，“關(guān)起門來(lái)決策”，排斥公眾參與。公眾通過(guò)新聞?shì)浾摣@知偏頗的風(fēng)險(xiǎn)信息，致使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)“社會(huì)放大站”被放大，政府被動(dòng)回應(yīng)，陷入“塔西陀陷阱”。公眾在感受到自身的公民生態(tài)權(quán)被相對(duì)剝奪，既而在民間“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的引導(dǎo)下進(jìn)行集體抗?fàn)帯?/p>

政府在治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)型群體性事件時(shí)，應(yīng)通過(guò)制度的構(gòu)建，完善政府信息公開制度、司法救濟(jì)制度和生態(tài)問(wèn)責(zé)制等，擴(kuò)大公眾的參與，將公眾的需求及時(shí)反映到政府決策過(guò)程中。

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