英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

陳倩

[內(nèi)容摘要]本文運(yùn)用制度變遷理論，對(duì)英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的具體措施及客觀成效進(jìn)行了評(píng)析。英國(guó)通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將融資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱e累模式，投資方式從政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸痉稚⑿怨芾?，逐步建立了多支柱和市?chǎng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)建立養(yǎng)老基金多方籌資模式、構(gòu)筑多層次三支柱結(jié)構(gòu)，健全政府多元化監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制和優(yōu)化基金投資結(jié)構(gòu)，扎實(shí)推進(jìn)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；市場(chǎng)化改革；制度變遷理論

英國(guó)是世界上較早建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度的國(guó)家，也是現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較完善的國(guó)家。本文選擇英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的原因及成效進(jìn)行研究分析，積極吸取和借鑒英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)完善與健全我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究綜述

（一）國(guó)內(nèi)研究綜述

在我國(guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究比較多，但是對(duì)具體養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)因素及成效研究進(jìn)行得還不是很深人。

1.國(guó)內(nèi)對(duì)英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究。我國(guó)對(duì)福利領(lǐng)域研究起步很晚，且起步的時(shí)候正逢福利國(guó)家深陷危機(jī)之際，所以一般研究的注意力放在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的分析、總結(jié)方面。國(guó)內(nèi)對(duì)英國(guó)福利制度研究的專題著作主要有陳曉律的《英國(guó)福利制度的由來(lái)和發(fā)展》，該書(shū)主要側(cè)重從史學(xué)角度對(duì)英國(guó)福利制度的演變進(jìn)行考察；此外，孫炳耀主編的《當(dāng)代英國(guó)瑞典社會(huì)保障制度》以及丁建定的《英國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展》，從社會(huì)學(xué)角度研究了英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)。

國(guó)內(nèi)對(duì)英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究的文章主要包括：錢乘旦的《尋求社會(huì)的“公正”——20世紀(jì)英國(guó)貧富問(wèn)題及福利制度的演進(jìn)》，該文陳述和分析了英國(guó)福利制度的演變過(guò)程；姜守明的《英國(guó)前工業(yè)社會(huì)的貧困問(wèn)題與社會(huì)控制》，探討了英國(guó)前工業(yè)社會(huì)的貧困問(wèn)題，認(rèn)為貧困的擴(kuò)大迫使統(tǒng)治者從以懲罰為主的社會(huì)控制政策開(kāi)始向懲罰與救濟(jì)并重的社會(huì)政策轉(zhuǎn)變；姜南的《英國(guó)福利制度的演變及其調(diào)整作用》，該文對(duì)福利調(diào)控手段在英國(guó)的形成和發(fā)展做了描述，指出福利制度對(duì)社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，在緩和社會(huì)矛盾、維持社會(huì)和經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行方面有重要的作用。這些文章從社會(huì)學(xué)、史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度論述了英國(guó)的社會(huì)保障制度。

2.國(guó)內(nèi)對(duì)英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的研究。我國(guó)學(xué)界關(guān)于英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)因素分析及評(píng)析較少，多為二手資料，學(xué)者的研究通常是解讀、對(duì)比并提出自我認(rèn)知。國(guó)內(nèi)只有少數(shù)學(xué)者對(duì)英國(guó)養(yǎng)老制度市場(chǎng)化改革進(jìn)行過(guò)詳細(xì)介紹與評(píng)述，總體而言，養(yǎng)老制度市場(chǎng)化改革問(wèn)題的研究尚不系統(tǒng)。胡云超在《英國(guó)社會(huì)養(yǎng)老制度改革研究》中介紹了英國(guó)養(yǎng)老制度的發(fā)展，詳細(xì)介紹了英國(guó)的養(yǎng)老金計(jì)劃。劉敏在《英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革及其啟示》中考察了英國(guó)養(yǎng)老制度改革的背景和改革的進(jìn)程，總結(jié)了英國(guó)養(yǎng)老制度改革中收縮公共養(yǎng)老金責(zé)任，加強(qiáng)個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的作用。此外，董溯戰(zhàn)的《英國(guó)社會(huì)保障制度中國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)作用之比較研究》和曹永森的《國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)作用之比較研究——以英國(guó)社會(huì)保障制度為例》，兩者都提出了英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革對(duì)中國(guó)改革具有的借鑒元素。

（二）國(guó)外研究綜述

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題是福利制度研究中一個(gè)重要內(nèi)容，西方發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)術(shù)界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的研究歷史較長(zhǎng)、積累較多。由于西方國(guó)家老齡化問(wèn)題的嚴(yán)重和養(yǎng)老制度危機(jī)的加劇，英國(guó)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域的研究已比較成熟。齊格蒙特·鮑曼在《全球化：人類的后果》一書(shū)中詳細(xì)分析了全球化對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，并指出資本的高度流動(dòng)性、人才的流動(dòng)性使得福利國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)遭到破壞，國(guó)家社會(huì)保障能力逐漸削弱，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要做出變革；威廉姆森的《養(yǎng)老保險(xiǎn)比較分析》著重在各國(guó)不同背景及歷史傳統(tǒng)下對(duì)各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異進(jìn)行了比較分析；羅伯特·霍爾茨曼、理查德·欣茨在《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》中對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本框架進(jìn)行了介紹，并描述了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施中面臨的壓力、全球化的挑戰(zhàn)和機(jī)遇等問(wèn)題。Rein從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度重新思考了福利國(guó)家制度；Franco對(duì)英國(guó)養(yǎng)老金制度的改革做了反思與評(píng)價(jià)；Alex的《六國(guó)養(yǎng)老金制度改革》分析了發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷程；Olivia從經(jīng)濟(jì)行為主義角度出發(fā)研究了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)與結(jié)構(gòu)，并且對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)與退休收入保障做了詳盡的研究。

二、英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的背景分析

（一）理論淵源

制度變遷理論為英國(guó)市場(chǎng)化改革提供了理論依據(jù)。制度變遷理論認(rèn)為制度是社會(huì)博弈的規(guī)則。諾思的制度變遷理論將產(chǎn)權(quán)理論與國(guó)家理論結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為國(guó)家并不是“中立”的，國(guó)家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并且最終要對(duì)造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)。

國(guó)家理論解釋了國(guó)家如何制定制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并且最終要對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況和百姓的福祉負(fù)責(zé)。英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了高福利的發(fā)展演變過(guò)程后，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)福利制度難以為繼，這是英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化改革的重要原因。

產(chǎn)權(quán)理論可以為制度變遷的經(jīng)濟(jì)因素分析提供依據(jù)。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為國(guó)家期望得到最大的“潛在利潤(rùn)”，因?yàn)樯a(chǎn)中規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求以及實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)在化、降低交易成本以及經(jīng)濟(jì)組織的必要性，才導(dǎo)致了新制度的形成，這就是制度變遷的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)因素，即國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)背景。此外，制度的變遷也因?yàn)閲?guó)際因素的多樣性出現(xiàn)了有的國(guó)家制度變遷可以加速發(fā)展，而在有的國(guó)家制度變遷則長(zhǎng)期停滯不發(fā)展的情況，這就是制度改革的國(guó)際經(jīng)濟(jì)背景。

（二）英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的國(guó)際經(jīng)濟(jì)背景

從國(guó)際背景看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，世界各國(guó)都卷入了貿(mào)易自由化、生產(chǎn)國(guó)際化、金融全球化的浪潮中。全球化的背景使得各國(guó)不得不面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制需要改革的局面，從而開(kāi)始探索市場(chǎng)化改革的步伐。

1.貿(mào)易自由化要求降低社會(huì)保障成本。社會(huì)福利支出的增加是以高稅收作為基礎(chǔ)和前提的，然而高稅收就必然導(dǎo)致生產(chǎn)的高成本、勞動(dòng)力的高成本和企業(yè)利潤(rùn)的降低，從而影響企業(yè)貿(mào)易自由化、發(fā)展新技術(shù)和擴(kuò)大投資的積極性。

2.生產(chǎn)國(guó)際化要求勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。傳統(tǒng)以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度限制了勞動(dòng)力在國(guó)內(nèi)和國(guó)際的自由流動(dòng)。隨著生產(chǎn)國(guó)際化步伐的加快，英國(guó)需要放寬和減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量與作用，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的市場(chǎng)化改革。

3.經(jīng)濟(jì)全球化要求英國(guó)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。資本在全球市場(chǎng)上自由流動(dòng)，尋求最佳利潤(rùn)衍生點(diǎn)，尋求最佳發(fā)展國(guó)家。要想提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，就必須降低生產(chǎn)與勞動(dòng)成本，包括削減福利待遇、壓縮公共赤字、激活勞動(dòng)力市場(chǎng)，而要實(shí)施這些措施，就必須進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的市場(chǎng)化改革。

（三）英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)背景

從英國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)背景分析，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、投資回報(bào)率低，從而引發(fā)的財(cái)政和債務(wù)危機(jī)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革市場(chǎng)化的內(nèi)部動(dòng)因。

1.財(cái)政和債務(wù)危機(jī)是改革的內(nèi)部動(dòng)因。貧富差距嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢帶來(lái)了大規(guī)模失業(yè)。英國(guó)福利國(guó)家模式使得國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，失業(yè)水平居高不下，數(shù)百萬(wàn)家庭陷入貧困。英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年1月的數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)失業(yè)人數(shù)在168萬(wàn)左右，失業(yè)率維持在5.1%，工資增長(zhǎng)相當(dāng)?shù)兔?。失業(yè)人口的增加不僅減少了國(guó)家稅收收入，同時(shí)也增加了社會(huì)福利的支出，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，出現(xiàn)了巨大的“財(cái)政黑洞”。經(jīng)濟(jì)的衰退與社會(huì)保障支出的激增這個(gè)雙重難題使得英國(guó)出現(xiàn)了一系列的社會(huì)問(wèn)題：社會(huì)開(kāi)支的增長(zhǎng)率超過(guò)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率，財(cái)政赤字嚴(yán)重；福利制度對(duì)公眾收入的調(diào)節(jié)作用較大程度地降低了勞動(dòng)者的工作積極性，削弱了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度引起的財(cái)政和債務(wù)雙重危機(jī)給國(guó)家造成了嚴(yán)重困擾，在這種形勢(shì)下，促使英國(guó)政府進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的市場(chǎng)化改革。

2.尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破口是改革的直接推動(dòng)力。英國(guó)是高稅收、高福利的國(guó)家，然而英國(guó)社會(huì)保障制度的盲目擴(kuò)張加劇了社會(huì)保障的危機(jī)，也嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。福利制度的發(fā)展有剛性特征，英國(guó)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷增加，與工資一樣具有剛性特征的社會(huì)保障給付水平上升后就很難下降。福利期望的不斷提高、失業(yè)人口的增加，造成了社會(huì)福利支出的急劇攀升，加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

3.人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制提出挑戰(zhàn)。英國(guó)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。英國(guó)1930年進(jìn)入人口老齡化階段。世界銀行提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年，英國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?7%，2030年將達(dá)到23%。在代際供養(yǎng)制下，老年供養(yǎng)比不斷上升，以支定收的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著很大的支付危機(jī)，在職人員的負(fù)擔(dān)加重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)每100個(gè)勞動(dòng)年齡人口所贍養(yǎng)的老年人數(shù)，從1950年的15人上升到1990年的24人，預(yù)計(jì)2030年和2050年將分別達(dá)到36人和39人。

老年人口贍養(yǎng)率不斷提高會(huì)嚴(yán)重影響勞動(dòng)者的積極性，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力，提高勞動(dòng)力成本，影響企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為了平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支，應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，英國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)一步淡化政府的責(zé)任，發(fā)揮個(gè)人和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的作用。

三、英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的主要措施

英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革主要是指養(yǎng)老保險(xiǎn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障市場(chǎng)化的主要特點(diǎn)就是在社會(huì)保障體制中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從本質(zhì)上來(lái)講，就是通過(guò)實(shí)行個(gè)人賬戶制度和建立私營(yíng)養(yǎng)老基金管理公司，完全地或逐步地實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金計(jì)劃向私營(yíng)養(yǎng)老金計(jì)劃的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而減輕國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，使養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步個(gè)人化和市場(chǎng)化。

（一）建立健全多元化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革主要涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集和管理方式這兩個(gè)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化主要體現(xiàn)在建立個(gè)人賬戶、融資和管理方式的改革。

1.融資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱e累模式。建立個(gè)人賬戶制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)融資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累模式轉(zhuǎn)變。個(gè)人賬戶由雇主和雇員按照一定比例共同出資，資產(chǎn)完全屬于個(gè)人，個(gè)人的養(yǎng)老金完全來(lái)自個(gè)人賬戶的積累，政府只提供稅收優(yōu)惠和最低收益率保證。該個(gè)人賬戶制度是真實(shí)的個(gè)人賬戶制度，并不是我國(guó)在轉(zhuǎn)型階段所用的名義賬戶制，個(gè)人賬戶在積累制下為每個(gè)投保人建立個(gè)人賬戶，體現(xiàn)了制度的自利性、自主性。

2.資金籌集方式從國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。從資金籌集角度來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措方式上的多渠道性。養(yǎng)老基金的市場(chǎng)化管理體現(xiàn)真正的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化，建立私營(yíng)養(yǎng)老基金管理公司，將養(yǎng)老基金從政府機(jī)構(gòu)管理向私營(yíng)公司管理轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障基金的籌集由國(guó)家全部負(fù)擔(dān)逐步轉(zhuǎn)向籌資的分散化、多元化，即由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同分?jǐn)偂?/p>

3.投資方式從政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸痉稚⑿怨芾?。市?chǎng)化改革從對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宏觀管理角度來(lái)看，政府集中壟斷性管理轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸镜姆稚⑿怨芾?。英?guó)鼓勵(lì)私人和社會(huì)團(tuán)體承辦養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)，以減少政府的保障范圍和項(xiàng)目，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)的發(fā)展，并做出規(guī)定凡是符合條件的企業(yè)和單位，經(jīng)批準(zhǔn)可以自己成立養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，使部分保險(xiǎn)項(xiàng)目從國(guó)家社會(huì)保障體系中脫離出來(lái)。

（二）構(gòu)筑完善人性化的國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃

政府一方面繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)家基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金制度的建設(shè)，特別是鼓勵(lì)更多有能力的人參與職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，為個(gè)人提供更加充分的養(yǎng)老保障；另一方面，政府推行新的養(yǎng)老金制度改革措施，主張建立國(guó)家第二基本養(yǎng)老金制度（State Second Pension，S2P），這種基本養(yǎng)老金主要是為那些最需要幫助的低收入者，例如老年人、殘疾人、婦女、非全日制雇員、臨時(shí)工等人提供養(yǎng)老金，以保障他們生活的實(shí)際需要。政府還通過(guò)收入補(bǔ)助的形式，加大對(duì)老年貧困人口“收入扶持”的力度，建立“最低收入保證（Minimum Income Guaran.tee，MIG）”制度，確保每一位退休者能獲得體面的保障。

（三）構(gòu)建多支柱和市場(chǎng)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

在建立第二養(yǎng)老金計(jì)劃的基礎(chǔ)上，英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建了三支柱體系結(jié)構(gòu)（見(jiàn)下圖）。其中，第一支柱是法定的養(yǎng)老金計(jì)劃，是由國(guó)家基本養(yǎng)老金計(jì)劃（BsP）和最低收入保障制度（MIG）組成。在現(xiàn)收現(xiàn)付基礎(chǔ)上統(tǒng)一繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要由工資稅（Payroll tax）繳納所組成的國(guó)民保險(xiǎn)供款計(jì)劃（National Insurance Contributions）提供資金。這個(gè)法定計(jì)劃要求所有供職人員與自我雇傭人員參加保險(xiǎn)。

第二支柱同樣也是法定的，但允許個(gè)人有更廣泛的選擇權(quán)。第二支柱由幾種類型的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃供選擇。如果選擇多種養(yǎng)老金計(jì)劃，那么他們將與第二支柱中的國(guó)家計(jì)劃脫離關(guān)系，并且支付較低的國(guó)民保險(xiǎn)稅（National Insurance，NI），甚至國(guó)民保險(xiǎn)的退稅部分也會(huì)加入他們的個(gè)人賬戶，但必須保證合計(jì)的繳費(fèi)比例不超出國(guó)家規(guī)定的最高免稅比例；如果他們選擇不再使用私人養(yǎng)老金計(jì)劃，那他們將參加一項(xiàng)國(guó)家補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，即國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃（State Second Pension，S2P）。參加該計(jì)劃的個(gè)人支付較高稅率的國(guó)民社會(huì)保險(xiǎn)稅。

第三支柱是自愿的退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃，由一些私人養(yǎng)老金計(jì)劃提供各種不同程度的稅收優(yōu)惠政策的儲(chǔ)蓄，包括一些私人保險(xiǎn)計(jì)劃。

四、英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的客觀成效

（一）從福利國(guó)家到“社會(huì)投資國(guó)家”，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

近年來(lái)英國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)良好，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，失業(yè)率和通貨膨脹率均低于歐盟平均水平，是西歐經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)表現(xiàn)最好的國(guó)家之一。毫無(wú)疑問(wèn)，目前這種低成本的養(yǎng)老支出體系對(duì)提升英國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和增強(qiáng)其在全球化背景下的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，起到了有力的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

（二）市場(chǎng)化改革可以提高勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性

勞動(dòng)力流動(dòng)性是勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性的一個(gè)重要內(nèi)容。養(yǎng)老金計(jì)劃的靈活性，方便勞動(dòng)力在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，靈活選擇職業(yè)，減少行業(yè)障礙和阻力。DC型職業(yè)養(yǎng)老計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃都是完全積累制的計(jì)劃，雇員擁有獨(dú)立的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，積累的養(yǎng)老金權(quán)益扣除相關(guān)費(fèi)用后完全歸個(gè)人所有，當(dāng)雇員更換單位后可以將全部轉(zhuǎn)移，因此具有便攜性的特點(diǎn)，有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)。此外，低成本的存托養(yǎng)老金計(jì)劃也促進(jìn)了勞動(dòng)力在市場(chǎng)上的有效流動(dòng)，增加了勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性。對(duì)于雇主來(lái)說(shuō)，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性意味著可以更加經(jīng)濟(jì)地雇傭或者解雇雇員，雇員也可以根據(jù)自己的發(fā)展在不同的雇主和不同的行業(yè)中進(jìn)行選擇和轉(zhuǎn)移，有利于社會(huì)資源的最優(yōu)化配置。

（三）市場(chǎng)化改革有利于增加國(guó)家儲(chǔ)蓄

由于市場(chǎng)化改革中公共養(yǎng)老金的縮水和私人養(yǎng)老計(jì)劃的引入，增強(qiáng)了居民的儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)。英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化改革的價(jià)值取向是降低國(guó)家提供的福利水平，提高個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，所以當(dāng)國(guó)家提供的福利給付下降時(shí)，雇員為了維持退休后良好的生活水準(zhǔn)，必須考慮新的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄工具以彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金下降所導(dǎo)致的差額。儲(chǔ)蓄率的提高有利于國(guó)家擴(kuò)大固定資產(chǎn)的規(guī)模，進(jìn)而有助于提高未來(lái)人口的生產(chǎn)能力、未來(lái)生產(chǎn)的有機(jī)構(gòu)成，促進(jìn)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

五、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這種模式是中國(guó)特有的、符合中國(guó)國(guó)情的一種模式，但這也是一種處于探索中并需要不斷完善的制度。我國(guó)現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在以下問(wèn)題：

（一）基金籌集模式不成熟

我國(guó)當(dāng)前“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式并不成熟，職工個(gè)人賬戶是“名義”賬戶。從我國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合制度的立意設(shè)計(jì)來(lái)看，社會(huì)統(tǒng)籌的基金有部分是用于償還舊制度下的債務(wù)，即“通過(guò)代際轉(zhuǎn)移的方法逐步消化”原有舊制度的債務(wù)。企業(yè)與員工向個(gè)人賬戶繳納的大部分保險(xiǎn)費(fèi)用于支付現(xiàn)在退休職工的養(yǎng)老金。

對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革而言，個(gè)人賬戶不實(shí)、轉(zhuǎn)制成本巨大是一個(gè)需要妥善解決的問(wèn)題。在實(shí)際操作中，由于社會(huì)統(tǒng)籌基金難以滿足退休人員的養(yǎng)老金需求，使得“統(tǒng)賬結(jié)合”原則在一定程度上突破了公平與效率平衡、政府與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合的初衷，在基金上形成了混賬管理，導(dǎo)致嚴(yán)重的“空賬”。2015年12月，中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》指出，截至2014年年底，我國(guó)個(gè)人賬戶的空賬額超過(guò)3.5萬(wàn)億元。巨大的“隱性債務(wù)”需要通過(guò)企業(yè)和職工繳納較高比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)償還，造成了企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重、繳費(fèi)困難等現(xiàn)象，加大了企業(yè)的勞動(dòng)成本，影響了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力并增加了工人就業(yè)難度。

（二）政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足

市場(chǎng)化過(guò)程要求政府有意識(shí)地為個(gè)人養(yǎng)老創(chuàng)造外部條件和環(huán)境，主動(dòng)為市場(chǎng)機(jī)制“留下”和“騰出”作用空間，培育市場(chǎng)以及民間私人機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的成熟發(fā)展置換出政府的原有干預(yù)。然而作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)政府部門(mén)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，行政管理能力不夠完善，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，政府的后撤與個(gè)人責(zé)任的回歸對(duì)政府能力提出了更多的要求。比如如何建立并有效實(shí)施養(yǎng)老金基金市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、擔(dān)保和信息機(jī)制、外部監(jiān)管機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制等，這些對(duì)政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)。所以，我國(guó)在形成能夠滿足養(yǎng)老基金市場(chǎng)所要求的有限且有效的政府方面，尚存在一定距離。

（三）投資方式渠道單一

1.資本市場(chǎng)發(fā)展不健全。有效的私人養(yǎng)老金投資管理機(jī)構(gòu)和發(fā)育良好的金融市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值并落實(shí)和體現(xiàn)個(gè)人責(zé)任的前提之一。實(shí)踐證明，資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，這些都非常不利于養(yǎng)老基金的安全運(yùn)營(yíng)和保值增值，個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任也就難以實(shí)現(xiàn)。從我國(guó)金融資本市場(chǎng)目前的市場(chǎng)狀況看，由于人為的市場(chǎng)分割，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量不高、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)也不夠規(guī)范；金融市場(chǎng)規(guī)模較小、投資品種少、機(jī)構(gòu)投資力量單薄、投機(jī)性也較強(qiáng)。在這眾多的因素之下，能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值的私人機(jī)構(gòu)還極為缺乏，市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)則和秩序也極不完善。中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展仍需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，市場(chǎng)力量有待于進(jìn)一步發(fā)育和完善。

2.個(gè)人投資決策能力不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，要求個(gè)人在資本市場(chǎng)上對(duì)資產(chǎn)的管理和投資具備一定的金融基礎(chǔ)知識(shí)和分析技術(shù)，而我國(guó)國(guó)民在金融領(lǐng)域的個(gè)人知識(shí)和專業(yè)能力水平不足，金融意識(shí)仍然較為淡薄，投資知識(shí)較為匱乏，使得如果要職工個(gè)人直面金融市場(chǎng)，可能無(wú)法做出理性選擇，從而帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人的管理、投資決策能力的培育也受制于我國(guó)國(guó)民素質(zhì)和教育水平的提高，受制于個(gè)人金融和投資知識(shí)及專業(yè)技能的形成，要做到這一點(diǎn)，并不是在短期內(nèi)能夠達(dá)到的。

六、英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革過(guò)程中政府收縮了公共養(yǎng)老金的責(zé)任，加強(qiáng)了市場(chǎng)與個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的作用，國(guó)家在改革中由提供者變?yōu)楸O(jiān)管者的角色。同時(shí)，英國(guó)的市場(chǎng)外部條件發(fā)展成熟，較為完善，為市場(chǎng)化改革提供了有利的條件。此外，社會(huì)大眾的支持也促進(jìn)了市場(chǎng)化改革的良性運(yùn)行。

從英國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)化改革可以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的效率，減少國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，以及給公民提供更多養(yǎng)老模式的自主選擇權(quán)。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，英國(guó)從福利國(guó)家向“社會(huì)投資國(guó)家”轉(zhuǎn)變，低成本的養(yǎng)老支出體系對(duì)提升英國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和增強(qiáng)其在全球化背景下的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，起到了有力的推動(dòng)和促進(jìn)作用。市場(chǎng)化改革也提高了勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性，方便勞動(dòng)力在市場(chǎng)上自由流動(dòng)，減少行業(yè)障礙和阻力，有利于社會(huì)資源的最優(yōu)化配置。同時(shí)，市場(chǎng)化改革有利于增加國(guó)家儲(chǔ)蓄，有利于國(guó)家擴(kuò)大固定資產(chǎn)的規(guī)模，提高未來(lái)的生產(chǎn)能力，促進(jìn)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟示

1.建立多方籌集資金模式，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。國(guó)家和政府需要通過(guò)多渠道、多元化籌集資金的模式來(lái)償還巨大的隱性債務(wù)，逐步讓個(gè)人賬戶的“空賬”變?yōu)椤安糠謱?shí)賬”。這需要從養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)著手。（1）改革“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式為“大賬戶+小統(tǒng)籌”，提高個(gè)人賬戶規(guī)模，降低社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)規(guī)模。該模式有利于提高職工繳費(fèi)和長(zhǎng)期繳費(fèi)的意愿。（2）鼓勵(lì)企業(yè)年金的發(fā)展，提高對(duì)該類企業(yè)的稅收優(yōu)惠比例。改職業(yè)年金為自愿參保，提高國(guó)家稅收優(yōu)惠的比例，鼓勵(lì)有能力企業(yè)為員工積極建立企業(yè)年金制度。（3）尋求多種方式逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，償還養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)。例如：第一，增加稅種，開(kāi)征遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等，通過(guò)增加的稅收收入以補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；第二，從國(guó)有資產(chǎn)和土地租賃的收益所得中劃撥出一部分資金轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶；第三，加大各級(jí)政府在財(cái)政收入中劃撥納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶的金額用以彌補(bǔ)隱性債務(wù)；第四，發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)種類的債券，將舊的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變成明確的新債務(wù)。

2.構(gòu)筑多層次的三支柱結(jié)構(gòu)，形成多重養(yǎng)老保障。從英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)看，建立三支柱結(jié)構(gòu)可以健全養(yǎng)老保障體系。第一支柱：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為養(yǎng)老體系的主體，可用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，有利于減少貧困。第二支柱：企業(yè)年金和職業(yè)年金促進(jìn)養(yǎng)老體系的進(jìn)一步深化，鼓勵(lì)建立多樣化養(yǎng)老方式，熨平消費(fèi)。第三支柱：商業(yè)壽險(xiǎn)和自愿的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄投資成為養(yǎng)老的重要組成部分。保監(jiān)會(huì)在2015年7月發(fā)布的《關(guān)于提高保險(xiǎn)資金投資藍(lán)籌股票監(jiān)管比例有關(guān)事項(xiàng)的通知》提出，放寬保險(xiǎn)資金投資藍(lán)籌股票的監(jiān)管比例，將投資單一藍(lán)籌股的比例上限由原來(lái)占總資產(chǎn)5%上升為10%，體現(xiàn)了第三支柱壽險(xiǎn)在養(yǎng)老體系中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。建立上述多層次三支柱的結(jié)構(gòu)，有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的多個(gè)目標(biāo)。

3.健全政府多元化監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制，保障基金安全收益。明確政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展過(guò)程中的監(jiān)管職責(zé)，避免政府包辦，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，避免過(guò)多的干涉，強(qiáng)調(diào)企業(yè)以及個(gè)人的責(zé)任。政府應(yīng)借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面，緩解政府支出的壓力。

在政府監(jiān)管方面，政府以基金受益人的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收環(huán)節(jié)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，防止道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，杜絕違規(guī)行為發(fā)生，實(shí)現(xiàn)投資的安全性和收益性目標(biāo)。同時(shí)，我國(guó)在政府監(jiān)管下還應(yīng)加快中介機(jī)構(gòu)及私人部門(mén)的建立和發(fā)展。私人部門(mén)的參與可以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)效率，避免政府“尋租”等不和諧因素，進(jìn)一步保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的安全性和收益性。

4.優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。（1）實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化運(yùn)作。在投資方式層面，英國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示是從政府壟斷逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸痉稚⑿怨芾?。引入市?chǎng)化運(yùn)作可作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的改革方向，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由專業(yè)的投資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)引入多個(gè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性管理，并在世界范圍內(nèi)選擇基金產(chǎn)品和基金管理人，全球化有競(jìng)爭(zhēng)性的投資方式可最大程度的保證基金的保值增值。（2）多元化投資方式、放寬投資限制。我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要投向較低風(fēng)險(xiǎn)但收益率也較低的政府債券和銀行存款。在人口老齡化日益嚴(yán)重的今天，投資收益低、基金收入少的局面產(chǎn)生了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付危機(jī)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要逐步放寬投資限制，擴(kuò)大投資范圍，提高基金收益。投資渠道不僅僅局限于資本市場(chǎng)，還可擴(kuò)展至國(guó)家能源、國(guó)家保障性住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等方面。在減小投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)擴(kuò)大投資渠道，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展和投資體系的完善。（3）提高投保人的參與度，加強(qiáng)投保人的信任感。我國(guó)養(yǎng)老基金管理中投保人作為基金繳納者，在基金管理中幾乎參與度為零。投保者因?yàn)闆](méi)有投資選擇權(quán)，所以會(huì)降低個(gè)人參保的積極性。提高個(gè)人參與度，有助于投保人參與養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的積極性和主動(dòng)性。此外，增加保險(xiǎn)制度運(yùn)行的透明度、公開(kāi)性，維護(hù)好投保人的知情權(quán)與參與權(quán)，可提高投保人的信任度與滿意度，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)同感。

根據(jù)本文的討論，我國(guó)在選擇與設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式和政策的過(guò)程中，在借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也要清醒地分析中國(guó)市場(chǎng)化改革的內(nèi)部與外部條件，探討中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化改革背后的力量是否完全具備。在改革過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)著力于政府能力的完善、金融資本市場(chǎng)的培育與發(fā)展以及投保人金融素質(zhì)的長(zhǎng)期培養(yǎng)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。