城市違法建筑的認定標準及其核查督察的懲管路徑

秦雙亭 宋麗俊 茅偉

摘要：大多數(shù)違法建筑不僅占用公共空間、侵害公共利益，而且治安問題和安全隱患嚴重，是危害程度最大、市民反響最為強烈的城市管理頑癥之一，必須堅決整治打擊。但也不應(yīng)該因此“一刀切”整治，而應(yīng)制定詳細的認定標準，采取合理的綜合治理措施，并積極探索推進違法建筑社區(qū)自治模式。以社區(qū)居民以及執(zhí)法人員為主要調(diào)研對象，以現(xiàn)場調(diào)查、發(fā)放問卷、定點走訪、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查為主要形式，調(diào)查市民群眾對違法建筑認定標準的看法，可以深入分析各類違法建筑的常見度、影響嚴重程度和執(zhí)法難度等，并就是否應(yīng)該制定認定標準，以及認定標準的主要內(nèi)容提出建議，為執(zhí)法管理部門開展違法建筑治理工作提供科學(xué)的參考。

關(guān)鍵詞：違法建筑 綜合治理 公共空間 嚴懲嚴管

一、研究目的

根據(jù)《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》，違法建筑是指未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建筑。大多數(shù)違法建筑不僅占用公共空間、侵害公共利益，而且治安問題和安全隱患嚴重，是危害程度最大、市民反響最為強烈的城市管理頑癥之一，必須堅決整治打擊。但也有觀點認為，有的建筑雖然未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，但并未影響公共利益，而且不少具有美化環(huán)境、便利生活的功能，不應(yīng)該“一刀切”整治，而應(yīng)制定詳細的認定標準，采取合理的綜合治理措施。

本次調(diào)研以社區(qū)居民以及執(zhí)法人員為主要調(diào)研對象，以現(xiàn)場調(diào)查、發(fā)放問卷、定點走訪、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查為主要形式，調(diào)查市民群眾對違法建筑認定標準的看法，深入分析各類違法建筑的常見度、影響嚴重程度和執(zhí)法難度等，并就是否應(yīng)該制定認定標準，以及認定標準的主要內(nèi)容提出建議，為執(zhí)法管理部門開展違法建筑治理工作提供參考。

二、情況分析

本次調(diào)研共回收有效問卷1 019份，其中市民問卷654份，執(zhí)法人員問卷365份，調(diào)研對象背景情況整理如表1所示。

從市民調(diào)研對象的背景資料看，性別比例合適，年齡層次以50歲以下中青年為主，50歲以上人群也占一定比例；從教育層次及家庭月收入看，低中高各占一定比例，各分類數(shù)據(jù)符合最低樣本數(shù)要求；從住宅類型看，以里弄房、公房和商品房占多數(shù)，保障類住房及別墅房的樣本數(shù)小于預(yù)期，此兩類數(shù)據(jù)僅供參考。

從執(zhí)法人員調(diào)研對象的背景資料看，性別、年齡及管理經(jīng)驗占比大致符合目前城管執(zhí)法人員現(xiàn)狀，所有分類數(shù)據(jù)樣本均符合最低樣本數(shù)要求，參見表2。

（一）住宅區(qū)域違建行為的現(xiàn)狀分析

常見度（違建類型）定義：以市民調(diào)研對象一年內(nèi)最常居住的小區(qū)為標準，測算小區(qū)內(nèi)是否存在圖1中的10類違建行為，以及每一類違建類型出現(xiàn)的比例（以類型計）。

對受訪市民最常居住的住宅區(qū)所存在的違建行為進行分析，有87.5%的受訪市民表示所居住的住宅區(qū)存在1～10類違建行為，只有12.5%的受訪市民表示小區(qū)無以上違建行為。對住宅區(qū)存在違建行為的市民調(diào)研顯示，最常見的違建類型是封閉陽臺（47.2%），其次是在天井里搭建建筑物/構(gòu)筑物（45.1%），第三是破墻開店（42.3%），封閉走道/樓道等公共區(qū)域（24.5%）出現(xiàn)最少。

根據(jù)不同類型住宅對違建行為進行交叉分析，從表3可以看出：首先，各類住宅的違建行為出現(xiàn)率都在78%以上，可見違建行為在各住宅小區(qū)普遍存在。相對而言，住房類型的別墅房無10類違建行為率最高（21.4%），其次是中/高檔公寓/商品房（16.8%），再次是普通產(chǎn)權(quán)房/公房（11.8%），而新式或舊式里弄房/私房則普遍存在違建行為。由此可以發(fā)現(xiàn)，住宅區(qū)域相對高端，違建行為發(fā)生率相對低，呈負相關(guān)關(guān)系。

其次，不同類型住宅的常見違建行為各不相同，具體情況如下：別墅房最普遍的違建行為是封閉陽臺（72.7%），其次是在屋頂/露臺/陽臺等房屋本體內(nèi)-搭建建筑物/構(gòu)筑物（63.6%）；普通產(chǎn)權(quán)房/公房最普遍的違建行為是在天井里搭建建筑物/構(gòu)筑物（58.2%），其次是封閉陽臺（53%）以及破墻開店（49.3%）；新式或舊式里弄房/私房最普遍的違建行為是占用小區(qū)公共區(qū)域-搭建建筑物/構(gòu)筑物（46.9%）。

（二）違建行為的產(chǎn)生原因分析

根據(jù)表4對社區(qū)居民的調(diào)查，從總體上看，違建行為產(chǎn)生的前三項原因是：由于居住條件限制，拓展空間，改善居住條件（58.4%）；滿足居住者個性化需求，增加房屋特殊使用功能（58.1%）；侵占空間，滿足個人私利（占便宜）（57.8%）；

按不同住宅類型進一步分析，新式或舊式里弄房/私房等、普通產(chǎn)權(quán)房/公房以及拆遷/經(jīng)適/廉租/公租房違建的首要原因是居住條件限制，拓展空間，改善居住條件；而中/高檔公寓房/商品房和別墅房違建的首要原因是滿足居住者個性化需求，增加房屋特殊使用功能。

（三）對各類型違建行為的評價分析

1.違建行為對市民日常生活的影響分析

由圖2可以看出，不同的違建行為對市民日常生活的影響程度是不同的，此次調(diào)研我們對不同類型的違建行為影響程度進行1～5分的測評，5分為最高分，表示影響程度非常嚴重，1分為最低分，表示一點也不受影響；根據(jù)圖6的得分顯示，對居民日常生活影響最大的是占用小區(qū)公共區(qū)域-搭建建筑物/構(gòu)筑物（得分3.97），其次是封閉走道/樓道等公共區(qū)域（得分3.80），再次是破墻開店（得分3.49）；影響程度最低的是封閉陽臺（得分2.25）。

為了更好的分析違建行為對生活的日常影響，我們對此進行了更深入的分析：

（1）不同違建類型的日常生活影響程度與常見度分析

我們將違建行為的出現(xiàn)頻率與其影響程度進行四象限分析。在圖3中，橫軸表示出現(xiàn)頻率，數(shù)值越高表示出現(xiàn)越普遍，我們以35%（兩邊數(shù)值具有顯著差異性）作為橫軸中心點；縱軸表示影響程度，數(shù)值越高表示影響程度越大，我們以3.0分（影響一般）作為縱軸中心點。

首先要關(guān)注的是第二象限（右上），表示出現(xiàn)普遍且對日常生活影響程度大的違建行為，分別是占用小區(qū)公共區(qū)域-搭建建筑物/構(gòu)筑物以及破墻開店，這兩類行為都是市民日常反映較多、情節(jié)嚴重的違建行為。其次是看第一象限（左上），表示對日常生活影響程度大但出現(xiàn)頻率不高的違建行為，分別是封閉走道/樓道等公共區(qū)域和在樓頂或其他公共部位搭建陽光房，這兩類行為的共同點都是侵占了社區(qū)公共空間。再次是看第三象限（右下），表示出現(xiàn)普遍但影響輕微的違建行為，分別是在天井里搭建建筑物/構(gòu)筑物以及封閉陽臺，這兩類行為的共同點是在自有空間內(nèi)，對其他人的影響較低且普遍性高。最后看第四象限（左下），表示影響程度小且出現(xiàn)頻率較低的違建行為。

（2）不同違建類型的日常生活影響程度與嚴重程度分析

同理，我們來看違建行為的嚴重程度與其影響程度的四象限圖。在圖4中，嚴重程度是指以違建執(zhí)法人員在日常工作中對九類違建行為違法嚴重程度的綜合評價，影響程度是指以市民在日常生活中九類違建行為對生活的影響程度的綜合評價。數(shù)值越高表示嚴重程度/影響程度越大，我們以3.0分（一般）作為橫軸和縱軸中心點。

首先關(guān)注的是第二象限（右上），表示違建程度嚴重且對日常生活影響程度大的行為，最為嚴重的是占用小區(qū)公共區(qū)域-搭建建筑物/構(gòu)筑物，其次是破墻開店以及封閉走道/樓道等公共區(qū)域，再次是在樓頂或其他公共部位搭建陽光房。相對應(yīng)的是第四象限（左下），表示違建程度輕微且對日常生活影響程度較小的行為，主要是在自有庭院里搭花架/建涼亭/挖水池魚塘。其余5類違建行為都分布在第三象限（右下），表示違建程度較為嚴重但主要在自身建筑范圍內(nèi)，對其他居民的影響較小。

（3）不同違建類型的日常生活影響程度與執(zhí)法難度分析

從圖5中可以發(fā)現(xiàn)：在（菱形符號標注的字體）需要重點關(guān)注的4類違建行為中，破墻開店的執(zhí)法比較困難；其余3類違建行為處于有些困難范圍。而執(zhí)法難度最高的是處于第三象限的封閉陽臺，封閉天井等違建行為，這類行為的共同點是對居民的日常生活影響較輕，出現(xiàn)較為普遍，法不責(zé)眾，同時居民在觀念上也未意識到是違建行為。

2.市民對違建行為危害因素的評價分析

（1）不同違建類型危害因素的重要性分析

我們對各類違建行為所可能產(chǎn)生的社會危害因素進行評價，以1～5分進行測評。5分為最高分，表示非常重要；1分為最低分，表示不重要。

我們將違建行為危害因素歸納為五類：一是安全危害，如消防隱患、交通安全；二是環(huán)境危害，如影響鄰里居住條件，妨礙公共衛(wèi)生、市容環(huán)境、破壞綠化等；三是社會危害，如產(chǎn)生違建跟風(fēng)效應(yīng)，挑戰(zhàn)法律威嚴；四是城市運行危害，如占壓市政設(shè)施等；五是經(jīng)濟危害，如在違法建筑中非法經(jīng)營加工銷售等。

從圖6可以看出，市民普遍認為各類違建危害因素較為重要，得分在3.5～4分區(qū)段即比較重要。分因素看，市民認為最重要的是安全危害因素：存在消防隱患（得分4.12），影響交通、通行安全（得分4.02）；其次為環(huán)境危害因素：直接影響鄰里居住條件，引發(fā)糾紛（得分4.03）；再次為社會危害因素：產(chǎn)生違建跟風(fēng)效應(yīng)的（得分3.96），挑戰(zhàn)法律威嚴（得分3.74），這也基本代表了市民對違建危害因素的總體印象。

（2）不同違建類型危害因素的差異性分析

我們對各類違建行為所產(chǎn)生危害的差異性進行分析，從安全危害、環(huán)境危害、社會危害、城市運行危害及經(jīng)濟危害等五個因素入手，厘清每一種違建行為可能產(chǎn)生的危害及其程度，并與市民對違建危害因素的重要度（即總體印象）進行比較。在圖7中，深淺線條代表了不同違建類型危害因素的程度：當(dāng)線條離中心點越近，說明違建行為的危害程度越低；越遠則說明危害程度越高，其中較粗線條代表市民對違建危害因素的重要度評價（即總體印象）。

從圖7可以看出，離中心點最近的是“封閉陽臺”，其危害因素較少，說明此行為總體的危害程度較小，其他諸如封閉天井、不超出自有房屋本體-搭建陽光房等行為也大部分處在違建危害因素的總體評價內(nèi)。而從圖8可以看出，這四類違建行為所涉及到的影響危害因素眾多，且都明顯超過違建危害因素的總體評價，離中心點最遠的是“占用小區(qū)公共區(qū)域單間建筑物/構(gòu)筑物”，說明此類行為的危害程度大。其他危害程度較大的違建行為依次是“破墻開店”、“封閉走道/樓道”、“在樓頂或公共部位搭建陽光房”。

（四）執(zhí)法重點與疏導(dǎo)分類

我們對市民和執(zhí)法人員分別調(diào)研了可調(diào)整的違建行為類型。從圖9可以看出，有13.8%的市民以及14.5%的執(zhí)法人員認為以上違建行為都應(yīng)列入執(zhí)法范圍。在其余認為有可調(diào)整認定類型的市民及執(zhí)法人員中，兩類人群的選擇基本趨于一致。選擇最多的三項都為：封閉陽臺，不超出自有房屋本體-搭建陽光房，在自有庭院里搭花架/建涼亭/挖水池魚塘；而需重點執(zhí)法的違建類型則依舊集中在：占用小區(qū)公共區(qū)域單間建筑物/構(gòu)筑物，破墻開店，封閉走道/樓道，在樓頂或公共部位搭建陽光房這四類違建行為上。

三、相關(guān)結(jié)論和建議

（一）主要結(jié)論

1.違法建筑危害程度和常見度差異明顯

一是對日常生活影響大，程度嚴重，且現(xiàn)象普遍的違建行為：占用小區(qū)公共區(qū)域-搭建建筑物/構(gòu)筑物，破墻開店。二是對日常生活影響大，程度嚴重，但出現(xiàn)較少的違建行為：封閉走道/樓道等公共區(qū)域，在樓頂或其他公共部位搭建陽光房。三是程度嚴重，現(xiàn)象普遍，但對日常生活影響較小的違建行為：在天井里搭建建筑物/構(gòu)筑物。四是現(xiàn)象普遍，嚴重程度一般，幾乎對日常生活無影響的違建行為：封閉陽臺。五是對日常生活影響小，程度輕微，出現(xiàn)現(xiàn)象較少的違建行為：在自有庭院里搭花架/建涼亭/挖水池魚塘。

2.部分沒有相關(guān)手續(xù)的建筑不應(yīng)列為違法建筑

85%以上的市民群眾認為應(yīng)對下列類型的建筑調(diào)整認定標準，不列為違法建筑：封閉陽臺，不超出自有房屋本體-搭建陽光房，在自有庭院里搭花架/建涼亭/挖水池魚塘。

（二）工作建議

1.轉(zhuǎn)變觀念，出臺詳細的認定標準

一是出臺違法建筑認定標準，這是全面推進依法治國的重要方面。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出推行權(quán)力清單制度，要求各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，這意味著權(quán)力法定化、規(guī)范化、科學(xué)化成為必然趨勢。出臺科學(xué)詳細的違法建筑認定標準，是貫徹權(quán)力清單制度的重要組成部分。

二是出臺違法建筑認定標準，這是提高政府履職能力的必然要求。通過調(diào)研，我們認為目前上海市尚未出臺違法建筑認定標準的原因有兩個：一是制定難度大，違法建筑成因復(fù)雜，種類繁多，而且隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，新的違法建筑類型層出不窮，要完全理清難度較大；二是出臺有顧慮，目前所有未取得相關(guān)手續(xù)的建筑都是違法建筑，只要“一刀切”整治即可，一旦出臺標準，而標準又沒有完全涵蓋所有違法建筑類型的話，則部分違法建筑將無法控制。但這兩個原因并非無法克服，只要相關(guān)部門加強調(diào)查、深入研究，制定違法建筑認定標準完全可行。

三是出臺違法建筑認定標準，這是提升為民服務(wù)水平的重要途徑。從上述調(diào)研結(jié)論可以看出，市民群眾對部分未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建筑確有需求：有的是基本生活需求，如部分居住條件確實困難的、居住房屋成為危房需要翻修的等；有的是安全需求，如封閉陽臺、封閉天井等；有的是享受需求，如在自家院子里搭建陽光房、挖掘游泳池等，可謂合乎“情”。同時這些需求對公共利益的侵害較為輕微，部分甚至沒有危害，可謂合乎“理”。如果有關(guān)部門能制定出臺違法建筑認定標準，明確部分未取得相關(guān)手續(xù)建筑的出路，使居民這些滿足自身需求的行為，在合乎“情”與“理”的基礎(chǔ)上，還合乎“法”的相關(guān)要求，是切實提高政府為民服務(wù)水平的重要途徑。

綜上所述，相關(guān)部門必須轉(zhuǎn)變觀念，按照“以人為本、依法行政”的原則，進一步扎實開展調(diào)研，制定科學(xué)詳細的認定標準，廣泛征求意見后向全社會公布。

2.加大力度，嚴厲打擊危害程度大的違法建筑

針對影響公共安全、損壞公共利益、社會反響強烈的違法建筑，要堅決嚴懲嚴管，要完善以下四項工作機制：

一是建立完善源頭發(fā)現(xiàn)機制。建立專職巡查員隊伍，充分發(fā)揮物業(yè)企業(yè)和群眾自治組織的作用，建立完善每日零報告制度，每天做好《巡查日志》的記錄、匯總和報告工作，提高違法建筑的發(fā)現(xiàn)率；探索實施有獎舉報制度，鼓勵市民群眾舉報投訴；依托三級城市網(wǎng)格化綜合管理中心，與網(wǎng)格化巡查機制有效銜接，有效監(jiān)控面上違法建筑情況。

二是建立完善快速處置機制。對投訴舉報和巡查發(fā)現(xiàn)的在建違法建筑案件，要建立快速查處機制，應(yīng)保證在2小時內(nèi)到現(xiàn)場查看；要加強拆違機動隊伍建設(shè)，充分利用法律法規(guī)賦予的手段快速拆除；對在道路、河道、航道或者公共場所搭建違法建筑的，行政機關(guān)應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第五十二條的規(guī)定立即實施代為拆除。

三是建立完善綜合制約機制。對部分暴力抗法特別嚴重，一時無法順利拆除的違法建筑，要充分運用綜合制約措施，提高當(dāng)事人違法成本：首先是通過房產(chǎn)交易中心限止違建業(yè)主進行交易，其次是將違法建筑當(dāng)事人信息納入市公共信用信息平臺，再次是對用于生產(chǎn)經(jīng)營的違法建筑采取停水、停電、停氣措施。

四是建立完善核查督察機制。要建立拆后核查機制，在規(guī)定時間內(nèi)對違法建筑案件進行復(fù)查，杜絕反復(fù)違建。要建立完善專項督辦制度，對市民投訴、群眾信訪、媒體曝光的重點案件，實施全程跟蹤，抓實督辦件的辦結(jié)率。要建立拆違工作第一責(zé)任人制度，明確部門、屬地政府主要領(lǐng)導(dǎo)負主責(zé)，對成效不佳的單位在評先創(chuàng)優(yōu)時實行“一票否決”，并納入年度績效考核，作為選拔任用干部的重要依據(jù)。

3.合理疏導(dǎo)，探索推進違法建筑社區(qū)自治模式

通過本次調(diào)研，我們認為對部分沒有相關(guān)手續(xù)的建筑應(yīng)采取合理疏導(dǎo)措施，探索社區(qū)自治模式，在征得小區(qū)內(nèi)三分之二居民同意后可以允許建設(shè)，以下內(nèi)容也應(yīng)成為相關(guān)部門制定違法建筑認定標準的重要內(nèi)容。

一是允許未占用公共空間、對社會和公眾沒有危害的建設(shè)行為。主要指以下五種行為：在自家庭院或天井內(nèi)搭建的，高度未超過圍墻（圍墻高度低于1.8米的，按1.8米計算），面積未超過天井、庭院面積30%以上的陽光室、簡易房、涼亭、花架等；在自家庭院內(nèi)建造游泳池、魚塘，未超過庭院面積30%，且未對周邊建筑造成影響的；封閉陽臺；與二樓協(xié)商一致后封閉天井；不超過房屋本體搭建陽光房，且未對市容環(huán)境造成影響。

二是暢通危房翻修的審批通道。部分二級舊里、農(nóng)村區(qū)域的私房普遍存在年久失修的現(xiàn)象，有的甚至成為危房，安全隱患嚴重，應(yīng)研究制定頒布《居民私有住房建設(shè)規(guī)劃管理規(guī)定》，完善私房翻建程序。首先應(yīng)由房屋安全鑒定部門出具危房鑒定書，“文?！薄ⅰ翱乇！北Ｗo范圍或建控地帶內(nèi)的私房翻建必須征求文管部門的意見，取得鑒定書后至規(guī)劃部門辦理審批手續(xù)，規(guī)劃部門應(yīng)建立審批通道。

三是對生活確有困難的住戶應(yīng)建立“合理容忍”制度。對行動不便、收入不高、居住條件確有困難的老年人、殘疾人，搭建了自身使用的輔助用房（如洗澡間、衛(wèi)生間等）的，執(zhí)法部門在處理過程中，可開展社區(qū)評估，在廣泛征求居委會、鄰居的意見基礎(chǔ)上，確定住戶是否屬于“合理容忍”的范疇。如果屬于“合理容忍”范疇的，執(zhí)法部門可給予“暫緩拆除”的特殊照顧，并等待時機成熟（舊區(qū)改建、房屋易主等），再行拆除。

責(zé)任編輯：張 煒