城市空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”與協(xié)調機制

朱江 尹向東

摘要：快速城鎮(zhèn)化伴隨信息化時代的到來，對城市空間管理的精確度和部門之間的協(xié)調配合提出了更高要求，城市空間的分部門管理可以使管理更為精細化和專業(yè)化，符合社會化分工的要求。目前各地紛紛開展“多規(guī)合一”工作，工作中部門之間、部門規(guī)劃之間的協(xié)調和銜接是工作中的重要環(huán)節(jié)?；凇岸嘁?guī)合一”內涵和工作特點的分析，結合廣州、廈門、寧夏等“三規(guī)合一”和“多規(guī)合一”工作實踐，探索形成了包括空間協(xié)調工作組織、空間協(xié)調技術以及空間協(xié)調運行在內的“多規(guī)合一”工作協(xié)調機制，開辟了空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制的新思路。

關鍵詞：“多規(guī)合一”；工作協(xié)調機制；空間協(xié)調工作組織；空間協(xié)調技術；空間協(xié)調運行

一、引言

城市是一個精密而復雜的巨系統(tǒng)，城市治理涉及方面眾多，城市空間的分部門管理可以使管理更為精細化和專業(yè)化，符合社會化分工的要求。正如我國古代的套色印刷術，通過紅、黃、藍三色的不同分工和控制，可以表達比單色印刷更為豐富的內容。但是，套色印刷的關鍵，是三色之間良好的分工和配合，否則會造成印刷品的失真或者混亂。[1]同理，專業(yè)精細的空間管理分工，同樣需要對每一個分工部門進行準確的職能劃分，防止部門之間職責的重復、缺失，否則會造成部門管理職責之間的錯位、缺位和越位，給空間管理帶來混亂。目前，我國涉及城市空間管理的部門包括發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、交通等，快速城鎮(zhèn)化伴隨信息化時代的到來，對城市空間管理的精確度和部門之間的協(xié)調配合提出了更高要求，部門間有序的分工協(xié)作成為提高城市空間治理能力的重要環(huán)節(jié)。

“多規(guī)合一”工作是依托信息化手段，消除部門規(guī)劃矛盾，統(tǒng)籌城市發(fā)展的重要手段。目前各地紛紛開展“多規(guī)合一”工作，工作中部門之間、部門規(guī)劃之間的協(xié)調和銜接是工作中的重要環(huán)節(jié)。本篇即是結合各地的工作實踐，探索通過“多規(guī)合一”形成的空間規(guī)劃協(xié)調機制。

二、“多規(guī)合一”內涵與工作特點

（一）“多規(guī)合一”的起源與內涵

“多規(guī)”的差異具有其本源原因。以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為例，無論是從規(guī)劃內涵、規(guī)劃法理基礎、規(guī)劃理念，還是從規(guī)劃體系、技術內容和規(guī)劃期限，以及規(guī)劃審批、實施方式和監(jiān)督檢查手段，“三規(guī)”均存在差異（圖1）。這種本源差異導致了“多規(guī)”的空間布局差異在我國普遍存在，如廈門城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃建設用地布局差異圖斑12萬塊，面積305平方公里，[2]寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃及園區(qū)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的建設用地布局差異圖斑14.7萬塊，2 600多平方公里。[3]

（二）當前“多規(guī)合一”工作特點

2014年8月，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)文，在全國范圍推動開展28個市縣的“多規(guī)合一”試點工作，明確提出主要任務之一是構建空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制。[4]基于對空間規(guī)劃內涵、法理基礎和規(guī)劃技術體系等本源差異研究，作為地方層面開展的實踐工作，也探索如何結合規(guī)劃“合一”工作探索建立協(xié)調機制，如廣州市“三規(guī)合一”充分考慮了既有空間規(guī)劃的法律地位，以不突破現(xiàn)有法律框架為基礎，將“三規(guī)合一”定位為一種協(xié)調工作。也就是說，廣州市“三規(guī)合一”不是新編一個規(guī)劃，而是在規(guī)劃差異比對基礎上的協(xié)調和銜接工作。

大量的地方實踐參照了廣州模式，在現(xiàn)階段將“多規(guī)合一”作為一種工作協(xié)調機制，主要原因是在沒有新的法律政策授權許可下，當前法律框架下的“多規(guī)合一”只能是基于城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃協(xié)調和銜接工作。雖然市縣“多規(guī)合一”國家試點分別提出要開展市縣發(fā)展總體規(guī)劃、國土空間綜合規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的頂層設計考慮，但其法律地位、技術標準、行政管理等仍面臨障礙而無法推行實施?；诖耍F(xiàn)階段以廣州、廈門等城市，以及寧夏、云南、安徽、廣西等省級部署推進的以地方探索為主的“多規(guī)合一”，是以“一張圖”控制線為總體目標，重點探索建立空間規(guī)劃的協(xié)調解決機制。

仍以廣州市為例，廣州市最為突出的是建設用地空間布局的差異，解決建設用地布局差異是廣州市“三規(guī)合一”工作的重要問題；同時，按照《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建設用地規(guī)模和布局的一致也是法律要求的，而國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的實施手段建設項目的實施也需要落實到建設用地上，解決建設用地布局一致性天然成為了廣州市“三規(guī)合一”工作的核心內容。在此基礎上，通過對城市空間發(fā)展核心內容的判斷，廣州市還確定了建設用地增長邊界控制線、生態(tài)控制線和產業(yè)區(qū)塊控制線作為協(xié)調解決矛盾的手段和內容。所以廣州市“三上三下”的協(xié)調工作路徑，第一階段是發(fā)現(xiàn)矛盾，第二階段和第三階段是圍繞建設用地空間布局優(yōu)化調整協(xié)調解決矛盾。這一協(xié)調機制的設計，一是充分結合了現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，二是面向解決廣州市經濟社會發(fā)展的突出問題。

當前階段，大量“多規(guī)合一”實踐工作表明，通過以面向管理的空間協(xié)調工作組織、面向綜合的空間協(xié)調技術以及面向協(xié)同的空間協(xié)調運行，已初步構建形成較完善的“多規(guī)合一”工作協(xié)調機制。

三、“多規(guī)合一”空間協(xié)調工作組織

（一）縱向工作組織

“多規(guī)合一”工作縱向涉及省市縣，橫向涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門，協(xié)調內容涵蓋全域城鄉(xiāng)空間，包括建設空間與非建設工作，地塊和圖斑數量巨大，建立強有力的規(guī)劃協(xié)調工作組織對順利推進工作具有重要的意義。協(xié)調工作機構一般包括專門議事協(xié)調機構、臨時議事協(xié)調機構和部門聯(lián)合辦公等多種方式。從各地的“多規(guī)合一”實踐來看，應成立由主要領導牽頭的工作領導小組——工作辦公室——工作專責小組的三層次多層級的協(xié)調組織機構，下一行政層級應參照上層級設定相應的組織結構，及時協(xié)調解決相關問題，共同推進相關工作（圖2）。

（二）橫向工作分工

受部門利益的影響，不同規(guī)劃部門從各自的角度爭奪空間管控的主導權，很多地方行政長官經歷了這樣的變化：90年代規(guī)劃局局長重要，2000年后國土局局長重要，現(xiàn)在發(fā)改委主任重要。目前，各個規(guī)劃部門爭坐龍頭的現(xiàn)象依舊存在。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃作為國家加強和改善宏觀調控的重要手段，要求其他規(guī)劃均要以該規(guī)劃為依據進行編制；城市規(guī)劃充分利用其在空間布局上的優(yōu)勢，進一步在城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展定位、資源保護等方面擴大其話語權，強化其在城鄉(xiāng)建設方面的龍頭地位；土地利用總體規(guī)劃在將重點放在耕地與基本農田保護的基礎上，進一步強化土地資源的保護與綜合利用，強調建設用地的節(jié)約集約利用，國土部門通過嚴把土地“閘門”使得土地利用總體規(guī)劃地位凸顯。[5]規(guī)劃部門的“龍頭”之爭是規(guī)劃與規(guī)劃之間出現(xiàn)矛盾的根本原因，爭做“龍頭”必定在規(guī)劃主導內容上強調“以我為本”，導致各類規(guī)劃自成體系，規(guī)劃與規(guī)劃之間的銜接存在困難。

為解決出于部門利益的龍頭之爭，需要在“多規(guī)合一”工作過程中明晰行政部門空間管控領域的職能和作用，建立“發(fā)改定目標、國土定指標、規(guī)劃定坐標、環(huán)保定底線、各部門依職能開展工作”的工作分工合作機制，以此協(xié)調各部門在“多規(guī)合一”工作中的定位、職責和任務，保障各部門工作開展不缺位、不越位、不錯位，充分體現(xiàn)相互補位的“多規(guī)合一”工作特征（圖3）。

四、“多規(guī)合一”空間協(xié)調技術

各項規(guī)劃數據使用的數據格式不一、坐標體系不同、規(guī)劃用地內涵有差異，使得規(guī)劃之間的比對存在困難，開展“多規(guī)合一”工作的前提是整理各項規(guī)劃的基礎數據并進行標準對接，使規(guī)劃與規(guī)劃之間建立對話的統(tǒng)一平臺。目前“多規(guī)”，特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)保護利用規(guī)劃都有比較完善的規(guī)劃編制技術標準，這些技術標準在縱向上控制了部門規(guī)劃編制的一致性，保障了部門規(guī)劃上下的銜接關系。但是，規(guī)劃部門之間缺乏橫向的銜接標準和技術規(guī)范，進行“多規(guī)合一”工作需要在技術層面搭建橫向銜接關系，形成支撐“多規(guī)合一”的空間協(xié)調技術?！岸嘁?guī)合一”實踐表明，用地分類標準銜接、空間坐標體系轉換、控制線體系設置以及信息聯(lián)動平臺建設是空間協(xié)調技術的幾個方面。

（一）用地分類標準銜接

結合覆蓋全域的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類和土地利用規(guī)劃分類的異同點，對現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃使用的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）與土地利用總體規(guī)劃使用的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T 1024-2010）的土地利用規(guī)劃分類標準進行對接，明確建設用地與非建設用地的內涵，將城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類中的城鄉(xiāng)居民點建設用地、區(qū)域交通設施用地、區(qū)域公用設施用地、特殊用地、采礦用地以及其他建設用地定義為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地，將土地利用規(guī)劃分類中的城鄉(xiāng)建設用地、交通水利用地、其他建設用地定義為土地利用總體規(guī)劃建設用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃的非建設用地與土地利用總體規(guī)劃的農用地及其他土地對照，實現(xiàn)兩者詳細分類的一一對應，為規(guī)劃之間的對照分析搭建土地利用分類銜接平臺，確保土地分類標準的銜接（表1）。

（二）空間坐標體系轉換

我國常用的空間坐標系包括北京54坐標系、西安80坐標系、WGS-84坐標系、國家大地2000坐標系等。此外，為服務地方經濟社會建設活動，地方測繪部門又專門形成地方獨立坐標系。如廣州市常見的坐標系統(tǒng)主要是西安80坐標系和廣州城建坐標系。

“多規(guī)合一”工作所需要的基礎資料主要包括規(guī)劃、發(fā)改、國土、環(huán)保、林業(yè)等部門的規(guī)劃數據、基礎地理數據、審批數據等。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃成果與規(guī)劃審批數據一般采用地方城建坐標，土地利用總體規(guī)劃成果與國土審批數據采用西安80坐標，發(fā)改委及其他部門相關數據因基礎不同采用坐標不一。“多規(guī)合一”基礎數據坐標的不統(tǒng)一，導致各類規(guī)劃數據、行政審批數據之間難以進行精確的對照比較。因此，面向地方城市建設管理，“多規(guī)合一”工作應建立西安80坐標系、北京54坐標系與地方城建坐標系的轉換參數，搭建坐標轉換平臺，實現(xiàn)多個坐標系的實時轉換。同時，還應根據國家坐標系管理的相關要求，逐步建立面向國家大地2000坐標系的“多規(guī)合一”成果體系。

（三）控制線體系設置

廣州市“三規(guī)合一”工作突出運用底線思維，抓住城市空間管理中建設與保護的核心問題，建立了由生態(tài)控制線、建設用地規(guī)?？刂凭€、建設用地增長邊界控制線和產業(yè)區(qū)塊控制線構成的控制線體系。在廣州市基礎上，廈門市“多規(guī)合一”創(chuàng)新設置了結構控制線和用地控制線，將生態(tài)控制線和建設用地增長邊界設置為結構控制線，以兩者區(qū)分區(qū)域是否進行空間開發(fā)。寧夏“多規(guī)合一”工作結合地方發(fā)展特點增加設立了基礎設施廊道控制線（交通、水利、電力、長輸管線），榆林市“多規(guī)合一”工作則結合地方實際管控需要，設立了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、產業(yè)開發(fā)邊界、采礦開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、基本農田保護紅線等管控內容。

結合大量的“多規(guī)合一”工作實踐，通過控制線銜接不同規(guī)劃的用地分類表達，形成引導發(fā)展、控制發(fā)展、強化保護等不同類型的管制區(qū)域，并確保相同管制區(qū)的用地內涵一致。根據國家的新形勢、新政策、新變化，銜接現(xiàn)行法律規(guī)定，結合地方實踐探索成效，城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、永久基本農田、建設用地規(guī)?？刂凭€、產業(yè)開發(fā)邊界等應成為“多規(guī)合一”工作研究劃定的控制線內容。

（四）信息聯(lián)動平臺建設

完善“多規(guī)合一”工作協(xié)調機制，重要內容之一是建設形成“多規(guī)合一”的信息聯(lián)動平臺。建設“多規(guī)合一”信息管理平臺，其目標是建立“多規(guī)”信息管理匯通機制，實現(xiàn)部門間的信息共享，支持“多規(guī)合一”過程中的差異分析處理，消除規(guī)劃矛盾，推動“多規(guī)”信息的共建、共享、共用，推動各部門業(yè)務的協(xié)同辦理。遠期將涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大項目、土地資源、環(huán)境保護、交通水利等涉及空間的信息要素疊加，建成統(tǒng)一的信息聯(lián)動平臺，便于發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設、環(huán)保、水利、交通等部門審批過程中及時溝通和協(xié)同，為“智慧城市”建設、實現(xiàn)“多規(guī)合一”、城市高效管理提供信息技術支撐。

五、“多規(guī)合一”空間協(xié)調運行

（一）建立聯(lián)動修改機制，推動法定規(guī)劃落實

在不改變現(xiàn)行機制體制環(huán)境下，建立法定規(guī)劃的聯(lián)動修改機制，按照“多規(guī)合一”成果推動法定規(guī)劃修改是實現(xiàn)“多規(guī)合一”工作成效，統(tǒng)一城市空間發(fā)展和用地布局、達成法定規(guī)劃用地邊界銜接一致和動態(tài)協(xié)調的關鍵環(huán)節(jié)。在完成“多規(guī)合一”建設用地規(guī)模邊界、建設用地增長邊界、生態(tài)保護邊界等用地邊界合一的基礎上，通過“多規(guī)合一”控制線方案與現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等進行疊加分析，分別明確土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等與“多規(guī)合一”的差異情況，提出法定規(guī)劃的修改建議并敦促聯(lián)動修改，通過法定規(guī)劃的落實，實現(xiàn)“多規(guī)合一”工作成果的法定化。

（二）建立動態(tài)維護機制，促進“多規(guī)合一”長效運行

構建“多規(guī)合一”動態(tài)維護機制是保障“多規(guī)合一”成果長效運行、維護法定規(guī)劃間動態(tài)一致的必然要求?！岸嘁?guī)合一”工作是在理順國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等空間管理職能基礎上，基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調工作。在城市發(fā)展建設過程中，不免出現(xiàn)具體建設項目用地與“多規(guī)合一”成果不一致的地方，明確“多規(guī)合一”成果如何修改就尤其必要，在不改變現(xiàn)有機構機制前提下，重點通過規(guī)定控制線修改條件、修改程序等實現(xiàn)針對“多規(guī)合一”成果的動態(tài)維護。此外，修改維護后的“多規(guī)合一”控制線方案應動態(tài)牽引法定規(guī)劃的修改，確定法定規(guī)劃與“多規(guī)合一”成果的動態(tài)銜接一致，以確保城市建設管理的行政統(tǒng)一性，為城市的平穩(wěn)健康發(fā)展提供保障。

六、結語

國家推進開展的市縣“多規(guī)合一”工作試點，提出“多規(guī)合一”工作的主要任務包括形成“一個城市一本規(guī)劃”、推進完成一張藍圖以及構建空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制、創(chuàng)新空間規(guī)劃體系等。從目前的試點完成效果以及各地探索實踐的成效看，“多規(guī)合一”工作已建立起一套行之有效的空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制，包括協(xié)調組織、協(xié)調技術以及協(xié)調運行要求等。在現(xiàn)有空間分權的行政管理體制下，通過“多規(guī)合一”工作建立的空間協(xié)調機制已基本能搭建起“多規(guī)”協(xié)調的橋梁，實現(xiàn)“多規(guī)”之間的銜接互通。在未來創(chuàng)新空間規(guī)劃體系的總體要求下，當前推進的空間規(guī)劃銜接協(xié)調機制是必不可少的一個過程。

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責任編輯：許 丹