深化空間規(guī)劃改革 加快推進(jìn)內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”工作進(jìn)程

趙云平++曲莉春++代建明

“多規(guī)合一”是指在一級政府一級事權(quán)下，強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確?！岸嘁?guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。

習(xí)近平總書記在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上強(qiáng)調(diào)，要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。其目的一是解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障旗縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求；二是強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間節(jié)約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；三是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古雖然沒有被列入國家“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》區(qū)域劃分，內(nèi)蒙古自治區(qū)確定了準(zhǔn)格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作旗縣。

一、“多規(guī)合一”工作對內(nèi)蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態(tài)安全屏障

盡管我區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況取得明顯進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了總體遏制、局部好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，部分區(qū)域生態(tài)退化問題依然嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障的目標(biāo)還需付出艱巨的努力。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，是我區(qū)貫徹落實(shí)五大理念，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，筑牢生態(tài)安全屏障和打造北疆亮麗風(fēng)景線等的重要支撐。推進(jìn)“多規(guī)合一”，把生態(tài)底線的要求貫穿于“多規(guī)合一”的全過程，可以劃定生態(tài)紅線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發(fā)、限制開發(fā)的具體內(nèi)容，進(jìn)而細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，增強(qiáng)可視化程度，做到公開透明。推進(jìn)“多規(guī)合一”是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑，也是運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的法理依據(jù)。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、生態(tài)系統(tǒng)侵占干擾、土地資源利用不集約、規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突等問題日益突出。創(chuàng)新空間規(guī)化，通過“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)各種“規(guī)劃”的編制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間體系，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間布局，強(qiáng)化政府空間管理能力，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提升發(fā)展效益。通過建設(shè)“多規(guī)合一”大數(shù)據(jù)平臺，可以通過建立聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門信息共享，提高項(xiàng)目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

由于規(guī)劃編制部門分治，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，各個(gè)規(guī)劃自成體系、互不銜接，浪費(fèi)了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，使得項(xiàng)目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率，影響了項(xiàng)目落地。“多規(guī)合一”不是把各類規(guī)劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是發(fā)展理念和行政審批方面的創(chuàng)新性改革，可以解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實(shí)施、可監(jiān)管”。

二、“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規(guī)合一”全國試點(diǎn)以來，形成了可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，并已將“多規(guī)合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內(nèi)蒙古此項(xiàng)工作總體較為滯后、進(jìn)展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，存在的主要困難和問題如下：

（一）認(rèn)識上存在誤區(qū)

一是階段性認(rèn)識誤區(qū)?！岸嘁?guī)合一”是我國深化改革、涉及空間規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容和必然趨勢，但在我區(qū)各盟市旗縣，包括自治區(qū)級相關(guān)部門，普遍認(rèn)為此項(xiàng)工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關(guān)系不大，認(rèn)識和重視程度不夠。目前試點(diǎn)工作大多停留在規(guī)劃層面，深入程度不夠，基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)、規(guī)劃差異調(diào)整、規(guī)劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是重要性認(rèn)識誤區(qū)。由于“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識在我國尚處于試點(diǎn)總結(jié)階段，我區(qū)大部分旗縣對習(xí)總書記要求的“一張藍(lán)圖干到底”缺乏準(zhǔn)確深入的認(rèn)識，對“多規(guī)合一”概念、理論、知識及技術(shù)體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認(rèn)為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認(rèn)識理解偏差、錯(cuò)誤等。

三是職能認(rèn)識誤區(qū)。由于長期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據(jù)各自職能權(quán)限制訂各自的規(guī)劃，在“多規(guī)合一”推進(jìn)過程中，“一張藍(lán)圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導(dǎo)，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認(rèn)識上的誤區(qū)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠

目前，我區(qū)發(fā)改、住建部門均在推動“多規(guī)合一”，均有試點(diǎn)在推進(jìn)，但從實(shí)際的工作進(jìn)展來看，尚未形成當(dāng)前及未來重點(diǎn)工作任務(wù)，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)組織和工作合力。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機(jī)制“路徑依賴嚴(yán)重”，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良。由于“多規(guī)合一”工作任務(wù)涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關(guān)部委對“多規(guī)合一”工作要求各不相同，我區(qū)沒有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推動全區(qū)“多規(guī)合一”工作的實(shí)施。各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，存在管理空間交叉、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間銜接難度增大，改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實(shí)施，改革創(chuàng)新難度大。