我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式的可行性分析①

哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 韓崇寧

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我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式的可行性分析①

哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 韓崇寧

摘 要：城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善。在如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，PPP模式作為一種創(chuàng)新的投融資模式，被認(rèn)為是有效緩解政府財(cái)政壓力，滿足公眾對(duì)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的有力措施。本文將基于PEST-SWOT分析方法，具體分析我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性，并最終提出應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：PPP模式 城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施 PEST-SWOT分析方法

2015年4月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，提出在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)，境內(nèi)外法人均可參與投資運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施并獲得收益?！掇k法》的頒布標(biāo)志著一直以來由政府作為唯一投資者和管理者的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向私營(yíng)企業(yè)敞開了大門，為我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式提供了很多有利的機(jī)會(huì)，私營(yíng)企業(yè)自身也具備很多經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐方面，由于我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在引入PPP模式方面處于初級(jí)階段，加之外部環(huán)境的威脅和PPP項(xiàng)目的參與者自身的劣勢(shì)，使得PPP模式在實(shí)際應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中困難重重，所以我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式能否運(yùn)用有利的機(jī)會(huì)和自身優(yōu)勢(shì)化解存在的外部威脅和內(nèi)部劣勢(shì)，這將關(guān)系到PPP模式能否在我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面順利地實(shí)行下去。本文運(yùn)用PEST-SWOT模型對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性進(jìn)行了系統(tǒng)分析。

SWOT分析方法主要包括四個(gè)方面：優(yōu)勢(shì)(Strength)和劣勢(shì)(Weakness)及面臨的機(jī)會(huì)(Opportunity)和威脅(Threat)，PEST則是一種企業(yè)所處宏觀環(huán)境分析模型，主要從政治(Political，含法律)、經(jīng)濟(jì)(Economic)、社會(huì)(Social)和技術(shù)(Technological)四個(gè)方面的影響因素進(jìn)行識(shí)別和深入分析，將SWOT和PEST二者結(jié)合，對(duì)PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅四個(gè)方面中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)四部分內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)和分析，歸納出其優(yōu)勢(shì)和不足，掌握面臨的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，從而制定利益相關(guān)者應(yīng)對(duì)內(nèi)外因素應(yīng)該采用的策略。其中，優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)側(cè)重分析參與項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)和政府；而機(jī)會(huì)、威脅則側(cè)重分析PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的外部環(huán)境影響因素，通過將PEST與SWOT結(jié)合使用，分析在目前內(nèi)外部因素影響下我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性。

1　機(jī)會(huì)分析

1.1政治因素

我國(guó)不僅政局較為穩(wěn)定，而且還出臺(tái)了很多扶持PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的新政策，2014年11月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出建立健全PPP機(jī)制，推廣PPP模式，2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知，2014年12月2日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，隨后公布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》，2015年3月5日，政府工作報(bào)告提出要在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP，財(cái)政部年度預(yù)算報(bào)告亦提出要開展PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，釋放社會(huì)投資潛力。

1.2經(jīng)濟(jì)因素

我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)的投融資模式很大程度上無法滿足公眾對(duì)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而私營(yíng)企業(yè)資金的注入很好地彌補(bǔ)了城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施生命周期內(nèi)的資金缺口；PPP模式引入城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施在很大程度上也成為化解政府債務(wù)危機(jī)的一項(xiàng)新的手段，PPP模式引入私營(yíng)企業(yè)的資本，將傳統(tǒng)的一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期分次的支出。

1.3社會(huì)因素

目前，我國(guó)各大城鎮(zhèn)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在供需不均衡、質(zhì)量水平一般等問題，這與我國(guó)目前倡導(dǎo)的建設(shè)新型城鎮(zhèn)化道路相違背，說明現(xiàn)有的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與新增加的“新市民”的數(shù)量不相匹配，所以我們需要利用PPP模式建設(shè)更多高質(zhì)量的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施。

1.4技術(shù)因素

作為我國(guó)城市軌道交通行業(yè)第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，也是國(guó)內(nèi)第一個(gè)運(yùn)用PPP模式、引入市場(chǎng)部門運(yùn)作的北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目的成功很大程度上對(duì)PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了激勵(lì)作用，香港的亞洲國(guó)際博物館、迪士尼樂園、私人參建居屋紅灣半島等城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也都成功引入了PPP模式。

PPP模式在澳大利亞、加拿大等國(guó)家的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有著更為豐富的經(jīng)驗(yàn)，澳大利亞專門成立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部履行相關(guān)職責(zé)，加拿大在運(yùn)用PPP模式的過程中根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)也形成很多運(yùn)作方式，例如DBFM、DBFMO、DBF、DBFOMOT等方式，這無疑為PPP模式應(yīng)用于我國(guó)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2　威脅分析

2.1政治因素

在PPP模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，政府的職能定位不明確，未能很好地履行其監(jiān)管職能，缺少專門監(jiān)管PPP模式運(yùn)行的職能部門，缺乏一站式立項(xiàng)、評(píng)估和審批等機(jī)構(gòu)，在實(shí)際的監(jiān)管中分工協(xié)調(diào)機(jī)制不清楚，造成各地各部門各自為政、重復(fù)或交叉審批、效率低下的情況。

2.2經(jīng)濟(jì)因素

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本超支、城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后的維修費(fèi)用高、運(yùn)營(yíng)管理效率低、運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)水平不高、盈利能力和收入低于預(yù)期目標(biāo)等問題時(shí)常在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)發(fā)生，加上有影響的經(jīng)濟(jì)事件、國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的傾向、政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式和政策補(bǔ)貼終止等因素對(duì)本身融資較困難的私營(yíng)企業(yè)而言無疑是雪上加霜，導(dǎo)致他們不得不減少在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資。

2.3社會(huì)因素

在PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，具有經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)會(huì)對(duì)一些收費(fèi)使用的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取一定的費(fèi)用，由于私營(yíng)企業(yè)本身的性質(zhì)不是公益性的而是盈利性的，加之政府財(cái)政補(bǔ)貼以及給予企業(yè)的優(yōu)惠政策不落實(shí)等原因，往往會(huì)出現(xiàn)一些城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)過高的現(xiàn)象，這導(dǎo)致公眾不愿接受這種城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新融資模式，進(jìn)而產(chǎn)生一種抗拒心理。

2.4技術(shù)因素

目前還沒有一套準(zhǔn)確的評(píng)估方法能夠準(zhǔn)確計(jì)量PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，參與各方也無法科學(xué)準(zhǔn)確地確定PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，與此同時(shí)，PPP模式自身程序復(fù)雜、涉及面廣，需要國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際貿(mào)易、法律、金融、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國(guó)際工程招投標(biāo)、項(xiàng)目管理、工程技術(shù)等多方面的知識(shí)與人才，但目前具有這方面知識(shí)的復(fù)合型人才十分匱乏。

3　優(yōu)勢(shì)分析

3.1政治因素

政府會(huì)給予企業(yè)一些稅收上的優(yōu)惠政策，也會(huì)協(xié)助企業(yè)取得項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)項(xiàng)目資產(chǎn)的批準(zhǔn)，保證企業(yè)獲得一定的劃撥土地使用權(quán)，以及建設(shè)材料的進(jìn)口關(guān)稅批準(zhǔn)，政府也會(huì)給予企業(yè)一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，保障其投資收益，這些政策上的優(yōu)惠都是中標(biāo)企業(yè)區(qū)別于其他企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

3.2經(jīng)濟(jì)因素

私營(yíng)企業(yè)自身的優(yōu)勢(shì)使得它在社會(huì)資源優(yōu)化配置、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)等方面起到了積極地作用，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大動(dòng)力，所以私營(yíng)企業(yè)有很大的優(yōu)勢(shì)在資金方面與政府公共部門合作建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施，自從金融危機(jī)以后，資本運(yùn)作、房地產(chǎn)投資等存在極大的收益波動(dòng)性，所以風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控、投資收益穩(wěn)定有保障的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)必然是私營(yíng)企業(yè)最為青睞的投資領(lǐng)域。

3.3社會(huì)因素

私營(yíng)企業(yè)相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，對(duì)市場(chǎng)商機(jī)更為敏感，對(duì)市場(chǎng)的關(guān)注度也很高，能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)新市場(chǎng)，開發(fā)市場(chǎng)的動(dòng)力也很強(qiáng)，私營(yíng)企業(yè)也更加注重自身良好形象的樹立，與政府合作建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施不僅能提升和鍛煉自身的協(xié)調(diào)能力，還能更好地體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任感，有利于樹立良好的形象，進(jìn)而增加無形資產(chǎn)，為以后贏得更多的項(xiàng)目做了很好的鋪墊。

3.4技術(shù)因素

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)較大，為了能夠生存并創(chuàng)造更高的利潤(rùn)，絕大部分私營(yíng)企業(yè)的管理理念和方法都比較先進(jìn)，同時(shí)，私營(yíng)企業(yè)在薪酬待遇、企業(yè)文化、工作環(huán)境、職業(yè)發(fā)展空間等方面更能吸引具有高專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)的人才，所以私營(yíng)企業(yè)的管理層綜合素質(zhì)較高，經(jīng)營(yíng)管理的能力也相對(duì)較強(qiáng)，具有較高的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

4　劣勢(shì)分析

4.1政治因素

有些地方政府部門契約精神匱乏，導(dǎo)致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)、換屆風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目合同中很多給予私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)惠政策得等不到落實(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)分配也常出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，企業(yè)大多承擔(dān)超出自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力的風(fēng)險(xiǎn)，使得企業(yè)應(yīng)有的權(quán)益得不到很好的保障，企業(yè)自身容易在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程中處于劣勢(shì)，這極大地打擊了私營(yíng)企業(yè)參與城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

4.2經(jīng)濟(jì)因素

較高的融資成本也限制了私營(yíng)企業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)私營(yíng)企業(yè)的貸款設(shè)立了較高的門檻，私營(yíng)企業(yè)不得不承受較高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格綁架，進(jìn)而造成PPP項(xiàng)目運(yùn)行受阻。

4.3社會(huì)因素

追溯PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷程，參與主體大多是國(guó)有企業(yè)，私營(yíng)企業(yè)參與PPP模式應(yīng)用的機(jī)會(huì)不多，導(dǎo)致了私營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)缺乏，所以，在項(xiàng)目建設(shè)前期的競(jìng)爭(zhēng)談判中容易失去有利的地位，即便能夠在談判中成功獲得建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)，在一些專業(yè)性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如交通、醫(yī)療、教育，也會(huì)由于運(yùn)作不成熟不規(guī)范而產(chǎn)生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

4.4技術(shù)因素

私營(yíng)企業(yè)在規(guī)模上一般規(guī)模較小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不如國(guó)有企業(yè)等大型企業(yè)，部分私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，有些甚至為了牟取利益而做出違法的市場(chǎng)行為，企業(yè)在制定發(fā)展戰(zhàn)略方面大多只重視短期收益目標(biāo)而缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，所以私營(yíng)企業(yè)錯(cuò)誤的戰(zhàn)略決策和不當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)行為造成了私營(yíng)企業(yè)整體能力的下降，導(dǎo)致在公私合作建設(shè)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中產(chǎn)生聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)等，最終導(dǎo)致PPP模式項(xiàng)目的終止。

5　結(jié)語(yǔ)

有利的政治環(huán)境、國(guó)家政策的扶持和國(guó)內(nèi)外成功的實(shí)施案例等有利的機(jī)會(huì)為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式提供了政策上的支撐，雖然私營(yíng)企業(yè)在PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，但是適時(shí)地分析和總結(jié)來自內(nèi)外部的影響因素，并制定針對(duì)不同影響因素組合的策略，再加上私營(yíng)企業(yè)自身的優(yōu)勢(shì)和不斷提高的政府自身的管理能力，在一定程度上能夠彌補(bǔ)這些劣勢(shì)并抵御外部的威脅，所以PPP模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可行的。

參考文獻(xiàn)

[1]蔡今思.借鑒國(guó)際PPP運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].中國(guó)財(cái)政,2014(09).

[2]劉靜.私人融資基礎(chǔ)設(shè)施方式的創(chuàng)新——PPP模式如何在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新[J].經(jīng)營(yíng)管理者,2009(21).

基金項(xiàng)目：①哈爾濱商業(yè)大學(xué)2014年研究生創(chuàng)新科研資金項(xiàng)目“黑龍江省城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式運(yùn)用研究”(YJSCX2014-293HSD)研究成果。

中圖分類號(hào)：F299.24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2016)01(a)-178-03