財政轉移支付法的地方分權自治精神

戴曉娟

摘要：地方分權自治包含著強烈的對財政法治的需求，也包含著對財政轉移支付法的需求。財政轉移支付法的產生，是為地方分權自治提供可能，因為這里所談的分權自治是在保證適當集權的前提之下。無論中國還是外國，無論聯(lián)邦制國家還是單一制國家，財政轉移支付法都蘊含著極強的地方分權自治的理念。

關鍵詞：財政轉移；支付法； 地方分權

一、地方分權自治的基本理論

要想搞清財政轉移支付法中的地方自治精神，首先要明確什么是地方分權自治。所謂地方分權自治，包括自治與分權兩個基本范疇。自治，是指地方自治。分權，是指地方分權，即國家權力在中央和地方政府之間的劃分。自治與分權是聯(lián)系在一起的，自治必然要求分權，沒有分權無從談自治。所謂地方分權自治，實則指在一個主權國家內部，根據(jù)民族、地理、行政區(qū)劃等因素，劃分為數(shù)個特定區(qū)域，將國家權力在中央政府和這些特定區(qū)域政府之間進行合法的分配，在特定區(qū)域的人民，依國家授權或國家法令的規(guī)定，在國家監(jiān)督下自行組織法人團體，用地方的人、財、物來自行處理自己的事務的政治制度。

二、財政轉移支付法的分權理念

表面上看，財政轉移支付法是為規(guī)范公共財政支出的法律規(guī)范，實質上卻是在適度集權的前提下保障分權的法律制度。

分權是地方自治中的應有含義。但單純分權很難解決以下問題：第一，難以提供全國性的共享產品與服務；第二，無法發(fā)揮公共產品的規(guī)模效應優(yōu)勢；第三，難以解決宏觀經(jīng)濟問題；第四，不利于平衡地區(qū)間差異。但是集權也存在兩個主要的弊端：一是由于對信息的確實導致分配效率低；二是不利于地方積極性的調動。因此我們不可能建議一個完全分權或者集權的體制。分權與集權必然是同時存在于一個國家，集權更多體現(xiàn)穩(wěn)定與平等，而分權更多的體現(xiàn)效率，兩者都是地方分權自治理念的內涵。

任何國家的分稅制體制都是在這樣一種集權與分權的理念下存在與發(fā)展。分析我國1994年的分稅制改革是，基本是從財政分權角度去考慮。而事實上，我國分稅制改革實際上是一次集權化的改革，其中稅收在國民收入比例和中央所占有的總財政收入比重都得到明顯的提高。中央財政不僅獨立于地方，而且常常補貼地方，其中約三分之一的地方財政依靠中央補貼。這里的補貼最主要的手段就是財政轉移支付。這種通過先集中財力、再進行補助的方式，實際上在增強中央權威的基礎上，很大程度上上化解了地方主義危險；而地方通過財政轉移支付，獲得了充足的財政支持，使得資源得到盡可能有效的分配，并且在平衡地區(qū)間差異上也發(fā)揮了重要作用。

財政轉移支付法，恰恰充分的保障了這一切的運行。財政轉移支付法正是用法律這種形式來鞏固中央與地方政府分權關系，既確保中央擁有足夠的財力進行統(tǒng)籌性工作，又保障了地方的財政需要。

三、財政轉移支付法的自治理念

地方分權自治的核心內容就是地方財政自主權，即“特定區(qū)域人民”的財政自主權。財政轉移支付法的自治理念更主要是通過財政自主權來體現(xiàn)。財政支付法通過法定的形式，并從轉移支付的具體結構的合理化與法制化的層面來更好地保障了地方財政自主權的實現(xiàn)。

（一）財政自主權首先要求地方政府的預算編制能夠獨立于中央政府以及上下級政府

這是一個與預算體制和財政轉移支付法都密切相關的問題。預算編制的獨立性要求地方政府在沒有上級政府的預算批準之下，自行獨立制定穩(wěn)定的預算編制。預算的編制必然要求地方政府擁有對財政收入的準確判斷。解決這方面問題，可以試圖從錯開地方與中央預算編制的時間來考慮。即當中央政府或者上級政府在編制好預算方案后，地方政府獲悉其能從中央政府得到的財政支持的數(shù)量，從而有效并準確的編制預算方案。但現(xiàn)實中國的體制卻與之背道而馳。包括中央在內的各級政府的預算方案需要同級人大進行審核批準，而我國的人民代表大會體制是地方先于中央召開。也就是說，地方政府的這一年度的預算編制方案首先或者批準后，中央的預算編制方案才能批準。這就造成了地方對中央能給予的財政支持在無法確定的情況下編制出了預算方案。

因此，我們必須考慮用其他辦法。那就是用立法來保障地方有明確且穩(wěn)定的預算收入來源。而財政轉移支付法通過法定的形式來確立財政轉移支付的規(guī)模、比例和具體的計算公式，盡量保證這種收入的課預期性，進而維護地方政府的預算自主權。

（二）地方財政自主權需要地方擁有充足穩(wěn)定的財政收入以滿足需要

只有在地方政府能夠滿足納稅人需求時，財政分權的好處才能得到體現(xiàn)。而滿足納稅人需求的最有效的辦法是地方擁有稅收的自主權。通過稅收自主權，納稅人能夠實現(xiàn)對地方政府服務的充分了解，地方官員從而受到納稅人的嚴密的監(jiān)督。但這種情況只存在于聯(lián)邦制國家和擁有稅收自主權的單一制國家。1994年的分稅制改革并沒有賦予我國地方政府真正意義上的稅收自主權，有限的自主權被限定為在最高和最低稅率間選擇部分稅種的稅率，以及是否開征筵席稅和屠宰稅等部分小稅種。[1]這種制度下造成的結果是地方擁有了“過多的非正規(guī)收入的自主權”，最主要的表現(xiàn)為法律規(guī)定范圍以外的各種收費。由于地方分權自制的客觀存在，收入自主權也是必然要求。既然轉移支付的預期那么不確定，地方政府只能高度的依賴預算外收入和負債來解決問題。

嚴峻的現(xiàn)實告訴我們，地方財政自治權的落實，需要財政轉移支付法做保障。只有通過財政轉移支付法構建一套科學合理的均等化轉移支付制度，并用公式化的計算方法來保障地方政府穩(wěn)定的收入來源，才能讓地方政府在不具備開征稅種的權力下，充分享受財政自主權，并避免亂收費與高負債現(xiàn)象。縱觀世界各國，即是是地方政府享有稅收自主權的國家，也需要通過財政轉移支付法來保障地方財政自主和財政自治。

（三）地方財政自主權要求地方政府享受收入和支出充分的穩(wěn)定和可預測性，從而使得地方政府可以依照自身情況安排使用財政資金

財政轉移支付中的專項財政轉移支付，往往是一種附條件的方式，即可能會要求地方政府這樣或那樣去使用資金的，以保證中央政府能夠引導地方政府朝著有利于公平的方向去努力。但這無疑嚴重的影響了地方的自治權，因為如果專項轉移支付的比例過高，就可能使得這部分資金成為了地方政府的財政主體部分。這很可能因為中央政府的影響使得地方政府無法依照自身情況去合理安排資金。由此可見，中央政府對地方各級政府的專項財政轉移支付，影響到了地方政府財政自主權的穩(wěn)定性和可預測性。在當今中國轉移支付制度法律缺失，政策化體制穩(wěn)定性很差，這個問題表現(xiàn)的很突出。

財政轉移支付法能夠在公式化的基礎上，保障地方財政自主權。通過規(guī)定財政轉移支付的合理比例和配套條件，保證均等化轉移的基礎上，又盡可能的減少對財政自主權以及財政支出方向的影響。這對于地方政府制定預算和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃是非常有意義的。

在中國談分權自治，是一個十分必要的話題。地方分權自治是西方國家政治現(xiàn)代化命題的應有內涵。作為發(fā)展中國家的我們，區(qū)域發(fā)展不平衡與集中投資建設基礎設施的需要，使得維護中央統(tǒng)一領導和權威，有很大的必要性。同時一個國家不可能靠一家中央政府去管理，對地方分權，保證地方財政充實，也是非常必要的。這些問題都呼喚著財政轉移支付法律制度的建立，因此我們必須慎重并認真的考慮這個問題。（作者單位：西北政法大學）

參考文獻：

[1]徐陽光：《財政轉移支付制度的法學解析》，北京大學出版社2009年3月版，第102頁。