我國環(huán)境民事公益訴訟制度存在問題研究及完善對(duì)策

李夢(mèng)學(xué)

一、環(huán)境民事公益訴訟的概念

我國的環(huán)境民事公益訴訟，是指法律規(guī)定的組織可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為了保護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)違反環(huán)境法律，侵害社會(huì)公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，由法院按照民事訴訟程序，依法審判并追究違法者法律責(zé)任的訴訟。有以下幾個(gè)特征：一是可以提起訴訟的主體是法律規(guī)定的組織；二是為了保護(hù)社會(huì)公共利益；三是針對(duì)違反環(huán)境法律，侵害社會(huì)公共利益的行為；四是向人民法院提起訴訟；五是由法院按照訴訟程序依法審判；六是依法追究違法者法律責(zé)任的訴訟。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的日益復(fù)雜化，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，環(huán)境民事公益訴訟引起人們的關(guān)注。

二、現(xiàn)狀下我國環(huán)境民事公益訴訟制度存在的問題分析

在現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度方面，我國在實(shí)踐中采取了一系列的措施，即成立環(huán)境審判庭，受理、裁判環(huán)境公益訴訟案件，集中建設(shè)和改進(jìn)我國的環(huán)境公益訴訟的制度。最貴陽市所屬清鎮(zhèn)市法院早建立環(huán)保審判庭，此后，無錫、昆明等城市也先后成立環(huán)保審判庭。環(huán)保審判庭的設(shè)立，是在理論上和實(shí)踐中的重大突破，其在實(shí)踐中也在一定程度上發(fā)揮了設(shè)立時(shí)的作用。從其設(shè)立的五年來的整體情況來看，每年處理的案件數(shù)量是非常有限。環(huán)保審判庭今后的發(fā)展趨勢(shì)，職能的能否得到進(jìn)一步發(fā)揮，是否能夠進(jìn)一步的完善還有待于實(shí)踐的考察。在實(shí)踐中主要發(fā)現(xiàn)以下問題：

（一）現(xiàn)實(shí)中管轄法院不明確

環(huán)境民事公益訴訟的最主要問題是環(huán)境民事訴訟的管轄問題。管轄法院如果不能公正的審理案件，將會(huì)直接影響當(dāng)事人選擇糾紛解決機(jī)制，最終決定糾紛的解決結(jié)果，從而會(huì)出現(xiàn)不公正的解決結(jié)果。公益訴訟案件具有范圍覆蓋面廣，影響大等特點(diǎn)，關(guān)系到社會(huì)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定性問題。按照傳統(tǒng)地域管轄的侵權(quán)行為地、被告所在地法院作為管轄法院，不同的原告會(huì)向不同的管轄法院起訴。法院之間出于不同利益，會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)奪管轄或推諉管轄的情況，這會(huì)直接導(dǎo)致管轄權(quán)爭(zhēng)議的產(chǎn)生。而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當(dāng)兩個(gè)法院發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，如果協(xié)商不成則應(yīng)報(bào)請(qǐng)它們的共同上級(jí)法院指定管轄。指定管轄需要經(jīng)過一定的程序，也需要較長(zhǎng)的時(shí)間，那么案件很可能因此無法得到及時(shí)審理，而在需要立即停止污染環(huán)境的情況下，顯然指定管轄不能滿足現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

（二）訴訟時(shí)效設(shè)置過短

我國《民法通則》規(guī)定的一般訴訟時(shí)效為兩年，而由于環(huán)境過程侵權(quán)的復(fù)雜性、后果的損害漸進(jìn)性和潛伏性及科技水平的有限性，為有效保護(hù)現(xiàn)行受害人的合法權(quán)益，現(xiàn)在我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了更長(zhǎng)的訴訟時(shí)效期間：“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道受污染損害時(shí)起計(jì)算”。三年的訴訟時(shí)效對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟來說，明顯太短，因?yàn)榄h(huán)境污染的長(zhǎng)期性、潛伏性、隱蔽性等特點(diǎn)決定了社會(huì)公眾在較短時(shí)間內(nèi)不知道權(quán)益受到損害，即使知道，也會(huì)因?yàn)橐蚬P(guān)系的模糊性以及取證困難而無法及時(shí)提起訴訟。

另外，我國《民法通則》規(guī)定：從權(quán)利侵害之日起但凡超過二十年的，我國人民法院不予保護(hù)。對(duì)于我國環(huán)境民事公益訴訟而言，一方面，由于其涉及問題的復(fù)雜性和廣泛，以二十年的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效規(guī)定也應(yīng)該是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如世界八大公害事件之一的日本富山骨痛病事件，幾十年后才被確診，早已超過了訴訟時(shí)效。另一方面，其提起是為保護(hù)環(huán)境公共利益，有其特殊性。①

三、現(xiàn)狀下我國環(huán)境民事公益訴訟制度問題的完善

（一）拓展主體范圍

1、授予自然人環(huán)境民事公益訴訟原告資格

對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟中的“公益”內(nèi)涵的界定，主要是相對(duì)于訴訟結(jié)果而言的，只要起訴人的勝訴結(jié)果客觀上利于對(duì)環(huán)境侵權(quán)者的懲罰以及對(duì)眾多受害者及受污染環(huán)境的補(bǔ)償，不論其是直接受害人還是社會(huì)一般公眾，也不論其是否出于私利，都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為適格原告。從而擴(kuò)大了原告主體的范圍，更有利于保護(hù)環(huán)境，更有利于保護(hù)公共利益。

2、授予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格

通常情況下，環(huán)境訴訟的原告面對(duì)的是一個(gè)龐大的污染企業(yè)。雙方無論在資金、信息還是組織上都是無法相持平的。這時(shí)如果有國家機(jī)關(guān)作為代表，代表原告提起訴訟，就可以來維護(hù)環(huán)境公共利益與被告污染企業(yè)相抗衡。因此現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家都從立法上授予了檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)，從而可以針對(duì)特定的一些民事、行政違法行為提起訴訟。

（二）明確管轄法院

1、級(jí)別管轄

在這里筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟這一審案件的有關(guān)管轄權(quán)應(yīng)明確為中級(jí)以上的人民法院。因?yàn)榈谝环矫?，我國的環(huán)境民事公益訴訟所在的現(xiàn)行目的是以維護(hù)現(xiàn)行環(huán)境公共利益提起來的，一方便涉及面廣，影響也較大；一方面，中級(jí)以上人民法院相對(duì)我國基層人民法院相對(duì)而言，案件數(shù)量壓力較小，審判水平較高，更能符合解決環(huán)境民事公益訴訟的要求。鑒于我國已經(jīng)有很多基層法院已經(jīng)設(shè)置了專門的環(huán)保法庭，這些環(huán)保法庭在審理環(huán)境糾紛方面已經(jīng)具有一定的經(jīng)驗(yàn)。因此，在我國設(shè)立環(huán)保法庭的基層法院也可以審理環(huán)境民事公益訴訟案件?？梢詤⒄栈鶎臃ㄔ簩徖碇R(shí)產(chǎn)權(quán)案件的規(guī)定，事先應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)

2、地域管轄

環(huán)境民事公益訴訟案件也可以實(shí)行專屬管轄，由侵權(quán)行為地人民法院管轄。法院受理了公益訴訟后，在當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ拿襟w上發(fā)布公告，在全國有影響的案件還應(yīng)當(dāng)在全國有影響力的媒體上發(fā)布公告。如果涉及到多個(gè)管轄法院，后立案的法院在得知有關(guān)法院先立案的情況后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)裁定將案件移送先立案的法院由最先受理的法院進(jìn)行管轄，這樣便于案件及時(shí)審理和案件協(xié)調(diào)處理，最大程度保證司法尺度的統(tǒng)一。

（三）拓展受案范圍

環(huán)境污染具有潛伏性、危害嚴(yán)重性等特點(diǎn)，因此，對(duì)于環(huán)境資源損害的防止是以預(yù)防為主，以這樣的方式來保護(hù)環(huán)境公共利益。因此，環(huán)境民事公益訴訟的訴由如果是“已構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的損害和破壞”，則范圍過窄，但是如果以行為人的行為有造成環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)提起訴訟，這樣就能就能防患于未然，以這樣的方式能更加適合環(huán)境法的特點(diǎn)，也更有利于保護(hù)環(huán)境資源。

（四）取消訴訟時(shí)效限制

筆者認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟中，應(yīng)取消訴訟時(shí)效的限制，使侵犯環(huán)境公共利益的違法行為在任何時(shí)候都能受到法律追究，更好地保護(hù)環(huán)境公共利益。

環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)國家和社會(huì)公共利益，與傳統(tǒng)的訴訟模式不同。我國最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉中的幾條問題的意見（試行）》第170 條規(guī)定：“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制?！雹谶@是出于保護(hù)國家利益而規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認(rèn)為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時(shí)效的限制，其才能發(fā)揮很好的作用。

（五）明確民事責(zé)任的方式

對(duì)污染環(huán)境者，筆者認(rèn)為可以考慮讓其承擔(dān)如下責(zé)任：第一，停止侵害，排除妨礙。相當(dāng)于美國公民訴訟中對(duì)污染源所判發(fā)的禁止令的作用原理；第二，恢復(fù)原狀和賠償損害，消除違法行為對(duì)環(huán)境資源的影響以及對(duì)其造成的損害進(jìn)行物質(zhì)賠償。法院可以判令侵權(quán)行為者對(duì)其侵權(quán)行為所造成的負(fù)面影響進(jìn)行消除或修補(bǔ)或支付相應(yīng)的費(fèi)用，以使環(huán)境資源盡可能地恢復(fù)到原先的狀態(tài)。（作者單位：江西理工大學(xué)）

注解：

①參照《民法通則》。

②引用最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170條。