中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略視閾下的海洋科技立法思考

山東大學(xué)法學(xué)院 史曉琪

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中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略視閾下的海洋科技立法思考

山東大學(xué)法學(xué)院 史曉琪

摘要：建設(shè)海洋強(qiáng)國是中國海洋事業(yè)前進(jìn)和發(fā)展的方向。21世紀(jì)海洋已成為國際競爭的重要舞臺，海洋的競爭歸根到底是科技實力的競爭。先進(jìn)的海洋科技是全面實現(xiàn)海洋強(qiáng)國宏偉目標(biāo)的堅實后盾。這依賴于完善的海洋科技法律制度作支撐。從辨析海洋科技法律制度概念入手，在分析其立法現(xiàn)狀和不足的基礎(chǔ)上，提出完善建議，為進(jìn)一步促進(jìn)中國海洋科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展、推動海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略建設(shè)進(jìn)程提供法制保障。

關(guān)鍵詞：海洋強(qiáng)國；海洋科技；科技創(chuàng)新；法律制度

一、前言

2013年9月，國家主席習(xí)近平出訪中亞四國時，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)演講中首次提出建立“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議。同年10月，習(xí)近平訪問東南亞期間，在印尼國會發(fā)表演講時指出，中國愿同東盟國家加強(qiáng)海上合作，共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”。同年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)”［1］?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)反映了我國對外戰(zhàn)略的重大調(diào)整，面海而興、背海而亡，經(jīng)略海洋更是實現(xiàn)我國從地區(qū)海洋大國向世界海洋強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步落實海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的必然選擇。［2］

建設(shè)海洋強(qiáng)國凝聚著我國數(shù)代人的藍(lán)色夢想，是未來我國海洋事業(yè)的前進(jìn)和發(fā)展方向。在中共十八大報告的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”內(nèi)容中，我國首次正式提出了建設(shè)“海洋強(qiáng)國”的國家戰(zhàn)略目標(biāo)。從具體推進(jìn)路徑來看，我國應(yīng)“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”［3］。由此觀之，海洋強(qiáng)國的內(nèi)涵主要包括四個核心要素：海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、海洋科技先進(jìn)、海洋生態(tài)平衡優(yōu)美、海洋國防管控能力強(qiáng)大。［4］這表明，第一，實現(xiàn)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略目標(biāo)，其基礎(chǔ)和關(guān)鍵是通過不斷提高海洋資源開發(fā)能力，大力推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于海洋相對陸地環(huán)境更加復(fù)雜、多變、惡劣，海洋開發(fā)能力的增強(qiáng)依賴于海洋科技的創(chuàng)新和進(jìn)步，海洋科技將直接關(guān)系和影響國家海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。海洋科技是提高海洋開發(fā)能力、調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)興盛的不竭動力。第二，海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)美是重要目標(biāo)，海洋科技的運(yùn)用能為環(huán)境預(yù)防、保護(hù)和治理提供先進(jìn)的工具和手段，奠定強(qiáng)力的信息和資源監(jiān)測、匯總及處理體系支撐。第三，雄厚的海上國防安保力量為捍衛(wèi)海洋權(quán)益提供有效保障。海洋科技是海上國防信息化和現(xiàn)代化的加速動力，是國防安全緊迫而現(xiàn)實的需求。［5］所以，海洋科技與海洋經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境、海洋安全和權(quán)益之間存在深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性及互動性。強(qiáng)大先進(jìn)的海洋科技不僅是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的題中之意，更是全面建設(shè)海洋強(qiáng)國宏偉目標(biāo)的堅實后盾?；诖?，2015年10月黨的十八屆五中全會將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展確立為“十三五”規(guī)劃國家改革發(fā)展全局的核心理念，這不僅為海洋科技發(fā)展指明了方向，也對科技創(chuàng)新興海提出了更高的要求。［6］

然而，我國“重陸輕?！彼枷腴L期占據(jù)主導(dǎo)地位，直接延滯了我國海洋事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。尤其在海洋科技領(lǐng)域，一方面輕視了海洋資源開發(fā)與利用過程中技術(shù)及裝備的變革和更新，［7］另一方面滯后了引導(dǎo)和促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策及法律構(gòu)建。歷經(jīng)半個多世紀(jì)的發(fā)展，特別是改革開放之后30多年來，我國的海洋科技事業(yè)在國家政策重視和扶持下，取得了巨大的成就，并呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢。但與發(fā)達(dá)國家和世界先進(jìn)水平相比，我國海洋科技總體水平較低，創(chuàng)新能力差距明顯，與國家海洋事業(yè)發(fā)展的要求還相距甚遠(yuǎn)。其主要原因之一就是缺乏完備的法律法規(guī)引導(dǎo)，海洋科技立法仍是我國海洋法體系中的薄弱環(huán)節(jié)。［4］在面對國際海洋科技迅速發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)的當(dāng)下，為滿足我國海洋事業(yè)全面進(jìn)步的迫切需求，盡快制定、完善國家海洋科技法規(guī)體系，出臺統(tǒng)籌海洋事業(yè)全局的科技發(fā)展規(guī)劃，變革和打造適宜我國發(fā)展階段的海洋科技創(chuàng)新模式可謂影響深遠(yuǎn)、意義重大。［8］

二、海洋科技立法的概念

簡單地說，海洋科技法律制度是關(guān)于海洋科技方面的規(guī)范性法律文件的總和。它既是我國海洋法律體系的重要組成部分，又是科技法律體系在海洋領(lǐng)域的集中反映。如果將其要素拆分開來剖析，科技法的概念最初是在20世紀(jì)80年代由中國人提出來的，但我國的建設(shè)進(jìn)程極為緩慢。［9］所謂“科技法”，是指以促進(jìn)科技進(jìn)步和科技成果的合理使用為宗旨，集中反映科技發(fā)展客觀規(guī)律，調(diào)整科技活動領(lǐng)域社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。［9］

“海洋科技”含義的分析離不開對“海洋科學(xué)研究”概念的探討。從19世紀(jì)70年代開始，為了探尋海洋的“秘密”，進(jìn)而合理開采海洋資源、充分利用海洋空間，人類逐步推進(jìn)和加深了對海洋的調(diào)查與研究?？茖W(xué)技術(shù)的迅速革新，促使人類對海洋的認(rèn)識和了解實現(xiàn)了全面飛躍：海洋調(diào)研的范圍從近海延伸到世界各大洋；內(nèi)容由自然地理描述深化為資源和環(huán)境的勘探與治理；領(lǐng)域幾乎囊括了自然科學(xué)的各個分支并不斷擴(kuò)展。［10］在這一時期，一方面，一些國家海洋研發(fā)的活動開始突破國家控制內(nèi)的范圍，逐漸延展至其他國家近海，對沿海國漁業(yè)利益和國防安全帶來了挑戰(zhàn)與威脅。另一方面，各國海洋科研力度的加大以及規(guī)模的擴(kuò)張，在促進(jìn)海洋科研國際化、深化國家間技術(shù)交流與合作的同時，不可規(guī)避地引發(fā)了國家之間的各種矛盾和爭端并且愈演愈烈。

在充分認(rèn)識到海洋科研對海洋資源開發(fā)及其空間治理巨大重要性之余，第三次聯(lián)合國海洋法會議更加強(qiáng)烈意識到制定國際海洋科研新秩序從而規(guī)制國家海洋科研活動、調(diào)和國際矛盾和糾紛的緊迫性?；诖耍?982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）第13部分、第14部分，分別針對海洋科學(xué)研究和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題集中進(jìn)行了規(guī)定。這標(biāo)志著國際海洋科學(xué)研究的新制度正式確立，明確了領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上的海洋科學(xué)研究須由沿海國同意的制度。①參見《聯(lián)合國海洋法公約》第245條、第246條第二款。公約將海洋水域劃分為領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架、公海水域、區(qū)域（國際海底區(qū)域）四個部分，并以此為標(biāo)準(zhǔn)明確了各區(qū)域內(nèi)國家在海洋科研方面的權(quán)利、義務(wù)與規(guī)則。尤為重要的是，海洋科研的新制度還引入了“合作”與“和平”的內(nèi)涵和宗旨，并且將二者闡釋為必須遵循的原則和義務(wù)。②參見《聯(lián)合國海洋法公約》第240條、第242條、第243條、第244條。不過，《海洋法公約》本身亦未明確“海洋科學(xué)研究”這一重要術(shù)語的定義。［11］然根據(jù)學(xué)者們對《海洋法公約》談判過程的理解，通常認(rèn)為，其是指“按照本公約專為和平目的、為增進(jìn)關(guān)于海洋環(huán)境的科學(xué)知識以謀全人類利益而進(jìn)行的科研活動”［11］。

“海洋科技”這一術(shù)語看似通俗易懂，并且在近年海洋開發(fā)熱潮的推動下，頻頻見諸于專著、論文、新聞和媒體，然而對于其定義目前尚無統(tǒng)一規(guī)范界定。［12］顧名思義，海洋科技包括海洋科學(xué)和海洋技術(shù)兩部分。海洋科學(xué)以認(rèn)識海洋、探索未知為追求和目的，而海洋技術(shù)則以海洋科學(xué)為基礎(chǔ)，對海洋進(jìn)行改造并服務(wù)于人類。概括而言，海洋科學(xué)是以海洋中各種自然現(xiàn)象和過程及其變化規(guī)律為研究對象的科學(xué)，具體包括了物理海洋學(xué)、生物海洋學(xué)、海洋地質(zhì)學(xué)、海洋化學(xué)等學(xué)科。以科學(xué)研究得到的認(rèn)識及成果為依據(jù)，海洋技術(shù)是指海洋開發(fā)活動中逐步積累而形成的經(jīng)驗、技巧和使用的設(shè)備等。海洋科技綜合涵蓋了海洋工程技術(shù)、海洋生物技術(shù)、海底礦產(chǎn)資源勘探技術(shù)、海水資源開發(fā)利用技術(shù)、海洋環(huán)境保護(hù)技術(shù)、海洋觀測技術(shù)、海洋預(yù)報預(yù)測技術(shù)和海洋信息技術(shù)等眾多領(lǐng)域。［13］并且隨著海洋研究領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展和現(xiàn)代技術(shù)的廣泛應(yīng)用，海洋科技所包含的研究學(xué)科范圍和新型技術(shù)種類亦相應(yīng)發(fā)生著日新月異的拓寬和變革。筆者認(rèn)為，“海洋科技”應(yīng)當(dāng)是一個開放的概念，指在海洋調(diào)研和開發(fā)治理過程中，眾多學(xué)科研究和技術(shù)創(chuàng)造在海洋領(lǐng)域內(nèi)的綜合集成。鑒于海洋科技在國際社會發(fā)展中的重要性，依照《海洋法公約》的原則和規(guī)定，在法律意義上其主要內(nèi)涵體現(xiàn)在如下方面：第一，以適應(yīng)和滿足海洋可持續(xù)開發(fā)與治理需求、服務(wù)于國家和人類海洋事業(yè)為目的。第二，堅持專為和平目的而進(jìn)行的原則。①參見《聯(lián)合國海洋法公約》第240條。

三、中國海洋科技法律制度的立法現(xiàn)狀和不足

我國海洋科技事業(yè)起步相對較晚，正式開始于國家1956年制定的“海洋科學(xué)遠(yuǎn)景計劃”［14］。歷經(jīng)“文化大革命”十年停滯階段后，在1977年國家海洋局提出的“查清中國海、進(jìn)軍三大洋、登上南極洲，為在本世紀(jì)內(nèi)實現(xiàn)海洋科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化而奮斗”的戰(zhàn)略目標(biāo)號召下，1978年國家對科技工作進(jìn)行了全面部署，由此開啟了我國海洋科技政策相繼出臺和實施的進(jìn)程。［15］在這期間，1986年“高技術(shù)研究發(fā)展‘863計劃’”、1996年“中國海洋21世紀(jì)議程”中提出的“科教興海”戰(zhàn)略、1997年科技部“國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃‘973計劃’”等文件都為海洋科技事業(yè)發(fā)展注入了持續(xù)的動力。進(jìn)入21世紀(jì)后，2006年國務(wù)院發(fā)布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，將海洋科技列為我國科技發(fā)展的戰(zhàn)略核心之一，根據(jù)其提出的“自主創(chuàng)新，重點跨越，支撐發(fā)展，引領(lǐng)未來”的指導(dǎo)方針，拉開了我國以自主創(chuàng)新為主的海洋科技戰(zhàn)略模式探索的序幕。［16］隨后，國務(wù)院2007年發(fā)布的《全國科技興海規(guī)劃綱要（2008-2015年）》、2008年批復(fù)的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》為我國海洋科技事業(yè)的壯大帶來了前所未有的機(jī)遇，促使海洋科技發(fā)展邁向新的輝煌。正是這些海洋科技政策的不斷出臺和演變、海洋科技事業(yè)蓬勃發(fā)展的迫切需求，在一定程度上引導(dǎo)和推動了我國海洋科技立法的展開。

目前，我國海洋科技法律制度體系主要是由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)的國際條約等規(guī)范性法律文件構(gòu)成的。這些法律文件主要針對海洋科技管理、海洋科技促進(jìn)兩個方面。法律主要包括《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年）、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年）、《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（1993年，2007年修訂）、《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年）等。法規(guī)包含《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》（1996年）、《國家科學(xué)技術(shù)獎勵條例》（1999年，2003年修訂）等。規(guī)章方面有《海洋科技刊物暫行管理辦法》（198年）、《國家海洋局科學(xué)技術(shù)成果管理實施細(xì)則》（1985年）、《國家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》（1998年）等。國際條約有《聯(lián)合國海洋法公約》（1982年）。

1. 海洋科技法律制度體系缺乏完整性和協(xié)調(diào)性

檢視上述法律文件的內(nèi)容，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》系統(tǒng)規(guī)定了外國非軍用船舶享有在我國領(lǐng)海內(nèi)無害通過權(quán)，原則上明確了任何外方組織或個人經(jīng)我國主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可以在我國領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究活動的權(quán)利。②參見《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第11條?！吨腥A人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》賦予了我國行使專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)海洋科學(xué)研究的管轄權(quán)，③參見《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第4條。亦規(guī)定任何國外組織或個人在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架范圍內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究必須經(jīng)我國主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。④參見《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第9條。《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定對于在保護(hù)和合理利用海域及進(jìn)行科學(xué)研究等方面取得顯著成績的單位和個人，政府應(yīng)當(dāng)給予獎勵。①參見《中華人民共和國海域使用管理法》第9條。故而在法律層面，上述文件一方面并非規(guī)范海洋科技領(lǐng)域的專門性立法，均只是在個別條文內(nèi)容中涉及了有關(guān)海洋科技管理或促進(jìn)的原則性規(guī)定。另一方面普遍存在管轄主體上“從陸地向海洋自然延伸”，執(zhí)法管理上“留空”的立法現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在，涉外海洋科學(xué)研究活動“必須經(jīng)中華人民共和國主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，遵守中華人民共和國的法律、法規(guī)”等籠統(tǒng)規(guī)定，至于哪些事情經(jīng)過什么部門批準(zhǔn)，遵守我國哪些法律規(guī)章，對他們的行為規(guī)范、過程監(jiān)督、結(jié)果檢查如何進(jìn)行等事項均未明確規(guī)定，亦無配套實施細(xì)則。［16］此外，《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》總計15條，針對國際組織或外國組織、個人在我國管轄海域內(nèi)從事科研活動的管理程序及違法責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定?；诖朔治觯@些法律法規(guī)均是針對外國組織或個人在我國管轄領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行科學(xué)研究的規(guī)定，忽視了對我國國內(nèi)相關(guān)主體從事科學(xué)研究活動的規(guī)范。再者，作為我國科技領(lǐng)域基本法的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》大多依然停留在綱領(lǐng)性、政策性的宣示，不僅需要有相應(yīng)的配套立法完善，更有待于加強(qiáng)專門性科技立法對其綱領(lǐng)性制度予以細(xì)化。［9］然而至今尚無全國性專門針對海洋科技領(lǐng)域的統(tǒng)一立法，缺乏統(tǒng)籌海洋科技方面管理懲戒與引導(dǎo)促進(jìn)的法規(guī)體系，與之配套的專利保護(hù)等方面的法律也不健全，與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)性差。［17］

2. 海洋科技法律單行立法缺失且立法層次不高

承上，我國專門的海洋科技方面的立法并不多，許多法律法規(guī)涉及海洋科技時也只是略提一二?，F(xiàn)有的海洋法規(guī)大多側(cè)重于海洋管理和保護(hù)，在海洋資源開發(fā)、利用方面，諸如海洋科學(xué)研究等領(lǐng)域鮮有涉及，這與一些國際海洋強(qiáng)國的立法趨勢恰恰相反。［18］且從前述海洋科技相關(guān)文件立法主體角度觀察，《海洋科技刊物暫行管理辦法》《國家海洋局科學(xué)技術(shù)成果管理實施細(xì)則》《國家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》均是由國家海洋局頒布的管理辦法，這占據(jù)了海洋科技法律體系很大的比例。除《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》外，主要針對海洋科技方面的立法基本停留在行政法規(guī)、部門規(guī)章等層次上。

3. 海洋科技法律內(nèi)容滯后且可操作性較差

通過梳理我國現(xiàn)行海洋科技立法可以發(fā)現(xiàn)，不僅相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量匱乏，具體內(nèi)容更為粗陋滯后，空白地帶眾多。大量現(xiàn)有規(guī)定原則性、概括性過強(qiáng)，缺乏針對性和可適用性。另外舊法修訂亦不及時，很多規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)，亟待進(jìn)一步豐富和完善。例如《海洋科技刊物暫行管理辦法》沒有對違反行為進(jìn)行處罰的規(guī)定，缺乏違法責(zé)任的承擔(dān)方式、方法。再如《國家海洋局青年海洋科學(xué)基金管理辦法》尚無對經(jīng)費(fèi)來源、嚴(yán)格的項目審批條件和程序以及基金管理等方面作出相關(guān)規(guī)定。［17］立法空白一方面造成調(diào)整對象的缺失，另一方面降低了法律法規(guī)的可操作性，直接引發(fā)了法律執(zhí)行的實際困難。此外，《海洋科技刊物暫行管理辦法》第四項關(guān)于經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行辦法規(guī)定：“海洋科技刊物專業(yè)性強(qiáng)、印數(shù)少、成本高，往往賠錢。凡經(jīng)國家海洋局批準(zhǔn)交由海洋出版社公開發(fā)行的刊物，其虧損部分由各主辦單位給予政策性補(bǔ)貼，在主辦單位事業(yè)費(fèi)中支出?！薄秶液Ｑ缶智嗄旰Ｑ罂茖W(xué)基金管理辦法》第三條規(guī)定：“基金每年資助一次，經(jīng)費(fèi)主要來源于局科技三項費(fèi)，年度額目前暫定60萬元，項目平均資助強(qiáng)度2萬元?！彪S著近年來科研經(jīng)費(fèi)來源渠道的拓寬、科研資金投入的大幅度增長，這些規(guī)定早已與發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，但這些陳舊的條文自頒布后從未予以修改，仍然處于生效沿用狀態(tài)。

四、完善中國海洋科技法律制度的對策

海洋科技法律制度體系的健全和完善是一個長期的動態(tài)過程。由于我國海洋科技立法歷史短暫，總體上尚處于初建階段，［19］其法律體系已暴露出諸多缺陷。尤其是在當(dāng)前海洋科技水平直接決定海洋競爭力的時代背景下，這些法律法規(guī)早已無法適應(yīng)國內(nèi)外形勢發(fā)展的需要，與實現(xiàn)海洋強(qiáng)國的發(fā)展戰(zhàn)略更是相距甚遠(yuǎn)。因此，在當(dāng)前海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實施背景下，與時俱進(jìn)，為切實發(fā)揮海洋科技對海洋事業(yè)全局發(fā)展的支撐和保障作用，大力推進(jìn)海洋科技發(fā)展法制化進(jìn)程，完善我國海洋科技法律體系，確立一套科學(xué)協(xié)調(diào)、開放先進(jìn)、高效實用的海洋科技管理和促進(jìn)制度，具有重要的戰(zhàn)略意義和迫切的現(xiàn)實需求。

1. 出臺《中華人民共和國海洋科技創(chuàng)新法》，構(gòu)建完善海洋科技創(chuàng)新法律制度體系

我國當(dāng)前海洋科技立法結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏系統(tǒng)性。雖然制定了大量的行政性政策規(guī)劃和方針來促進(jìn)海洋科技創(chuàng)新，但由于沒有上升到法律高度而使其權(quán)威性和穩(wěn)定性大打折扣。尤其是在我國尚未制定統(tǒng)一的《科技創(chuàng)新法》背景下，國內(nèi)外海洋科技競爭加劇的現(xiàn)狀和形勢迫切需要系統(tǒng)的成文法提供法律依據(jù)，以法律手段規(guī)范和管理海洋科技創(chuàng)新領(lǐng)域的運(yùn)作程序和模式。因此，應(yīng)當(dāng)加快理論研究和實踐探索的進(jìn)程，在深入評估國內(nèi)實際情況的基礎(chǔ)上，參照國際條約和國際慣例，制定出臺《中華人民共和國海洋科技創(chuàng)新法》作為海洋科技創(chuàng)新領(lǐng)域的專門性基本法律，完善我國科技創(chuàng)新法律制度體系。具體而言，該法以突出國家在具體創(chuàng)新主體和部門之間宏觀調(diào)控的權(quán)利與義務(wù)為要領(lǐng)，其他主要規(guī)定包括海洋科技創(chuàng)新主體及管理部門的組織、活動原則、權(quán)利和義務(wù)，資源的配置方式和使用原則以及創(chuàng)新的促進(jìn)與保障措施等方面內(nèi)容，并以此為核心，統(tǒng)籌海洋科技研發(fā)法律制度、海洋科技成果法律制度以及海洋科技創(chuàng)新激勵制度。［20］

2. 修訂豐富現(xiàn)行海洋科技法規(guī)，銜接配套具體實施條例和辦法

在立足國際海洋科技法律建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國海洋科技國家規(guī)劃和政策，針對理論和實踐中的新問題、新形勢，修訂我國現(xiàn)行海洋科技法規(guī)，包括：第一，對于我國在海洋科技相關(guān)領(lǐng)域已有涉及的現(xiàn)行立法文件，及時進(jìn)行修訂，細(xì)化并豐富陳舊及滯后條文，使之重具前瞻性和可操作性。第二，對于應(yīng)當(dāng)涉及而暫未納入調(diào)整對象的部分，要加快制定、出臺相關(guān)條款或法律，充實、填補(bǔ)立法空白，避免因適用范圍缺失而導(dǎo)致無法可依現(xiàn)象。第三，在國家層面立法之外，地方政府可結(jié)合本地區(qū)海洋科技建設(shè)實際情況，因地制宜地制定地方性管理與促進(jìn)法規(guī)。

法律或法規(guī)在實現(xiàn)精簡性的同時，大多會只規(guī)定一些原則性的內(nèi)容，其實踐可操作性的增強(qiáng)通常需要制定一系列配套的實施條例和辦法。另外，為推動海洋科技創(chuàng)新能力提升，加強(qiáng)海洋科技相關(guān)基礎(chǔ)性法制保障建設(shè)的需求也十分迫切。諸如通過銜接海洋科技知識產(chǎn)權(quán)等制度加強(qiáng)海洋科技發(fā)明與專利的規(guī)制與保障，將海洋科技領(lǐng)域納入國家高水平知識產(chǎn)權(quán)制度能力建設(shè)的重要發(fā)展方向，鼓勵、幫助和引導(dǎo)我國海洋科技創(chuàng)新主體強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)。［21］

3. 創(chuàng)建多元海洋科技投入機(jī)制，優(yōu)化海洋科技創(chuàng)新環(huán)境

海洋科研活動具有高投入、高風(fēng)險、技術(shù)難度大、研發(fā)周期長等的特點，其成果創(chuàng)新依賴于先進(jìn)發(fā)達(dá)的技術(shù)手段和設(shè)備。充足的海洋科技投入能為基本設(shè)施建設(shè)提供物質(zhì)保障，在一定程度上決定了科研活動的規(guī)模和成效。雖然我國的很多科技法律中都涉及了科技投入問題，但通常多為籠統(tǒng)性規(guī)定，無法為科技投入的強(qiáng)度提供切實的法律保障。［20］另外，與美國、日本、英國等海洋科技強(qiáng)國相比，我國不僅海洋科研投入規(guī)模差距巨大，投入渠道來源也十分單一，主要依靠國家和地方財政支持，社會、企業(yè)、民間及外資廣泛參與的機(jī)制尚未建立，創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險投資機(jī)制極不成熟。［19］對此，可以配套《中華人民共和國海洋科技投入法》對國家、地方政府、企業(yè)、商業(yè)金融及其他社會投資等進(jìn)行規(guī)定和引導(dǎo)，為優(yōu)化海洋科技投入結(jié)構(gòu)提供切實的法律保障。在不斷加大國家及地方財政專項經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，全力構(gòu)造海洋科技創(chuàng)新企業(yè)投入的主導(dǎo)地位，落實商業(yè)金融產(chǎn)業(yè)支持力度，積極推動融資市場建設(shè)，引入社會風(fēng)險投資。逐步建立以企業(yè)為主體，以市場為導(dǎo)向，社會資本廣泛參與的多元化投入機(jī)制。

海洋科技創(chuàng)新是對未知領(lǐng)域的開辟和探索，其結(jié)果失敗往往多于成功。加之科研機(jī)構(gòu)及其科技工作者勞動本身面臨很多風(fēng)險，因此從鼓勵廣大科研主體投身創(chuàng)新事業(yè)出發(fā)，要求海洋科技立法一方面在規(guī)范從事科研活動的行為模式和法律后果時，應(yīng)以鼓勵條款為主，盡量避免懲治措施。［22］另一方面，進(jìn)一步豐富海洋科技成果及貢獻(xiàn)獎勵制度，調(diào)動科研工作者創(chuàng)新積極性。重視海洋科技“高精尖”人才國內(nèi)培養(yǎng)和外部引進(jìn)，逐步完善海洋科技智力隊伍建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4. 深化海洋科技管理及運(yùn)行體制改革，加強(qiáng)對海洋科技法實施監(jiān)督

我國的海洋科技管理體制是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，其管理權(quán)限和資源分散在不同機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)。隨著海洋科技學(xué)科之間交叉融合的發(fā)展趨勢不斷增強(qiáng)，當(dāng)前條塊分割且各自為政的海洋科技體制已明顯在整體布局和方向任務(wù)等方面暴露出重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和財力人力分散等弊端，嚴(yán)重制約了海洋科研的長遠(yuǎn)發(fā)展。［23］對此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)海洋科技管理及運(yùn)行機(jī)制改革，明確國家高層決策、各級管理與監(jiān)督的職能歸屬，發(fā)揮國家在優(yōu)化資源配置中的規(guī)劃和調(diào)控作用，協(xié)調(diào)各部門、各領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)關(guān)與科研機(jī)構(gòu)形成技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的整體合力。

海洋科技立法因內(nèi)容通常涉及科技領(lǐng)域的專門術(shù)語和知識，而富有專業(yè)性強(qiáng)、知識性強(qiáng)等特點。這不僅對立法工作者相應(yīng)的科技知識提出了較高的要求，還需要司法、執(zhí)法人員以及普法宣傳工作者具有一定的科技知識素養(yǎng)。除了大力加強(qiáng)海洋科技法制領(lǐng)域復(fù)合型人才的專門培養(yǎng)工作，各級人大等機(jī)關(guān)加強(qiáng)對海洋科技立法實施中執(zhí)法和宣傳等環(huán)節(jié)監(jiān)督以維護(hù)法律權(quán)威亦十分必要，確?，F(xiàn)有法規(guī)充分有效地落實。

5. 增強(qiáng)海洋科技戰(zhàn)略意識，營造良好社會創(chuàng)新氛圍

在海洋世紀(jì)，我們必須從戰(zhàn)略高度去認(rèn)識和理解海洋科技對于我國建設(shè)海洋強(qiáng)國的深遠(yuǎn)意義。海洋科技戰(zhàn)略意識既為推動我國海洋科技創(chuàng)新提供持續(xù)智力支持，更為我國海洋事業(yè)全面變革和升級提供軟實力保障。良好的海洋科研社會環(huán)境是推動海洋科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的必要條件，這建立于公眾對海洋科技創(chuàng)新工作支持度和參與度提升的基礎(chǔ)上。一方面，重點利用報紙、廣播等傳統(tǒng)媒體平臺，積極拓展新興網(wǎng)絡(luò)社交渠道，大力開展海洋科技宣傳、普及活動。另一方面，深入發(fā)展完善海洋科技教育事業(yè)，加強(qiáng)中小學(xué)校海洋科技基礎(chǔ)教育力度，協(xié)同海洋科技專業(yè)培訓(xùn)與高等教育共同發(fā)展。從根本上推動社會公眾的海洋科技創(chuàng)新理念更新，營造尊重知識和人才，崇尚創(chuàng)新的優(yōu)良社會氛圍，對于增強(qiáng)公眾海洋科技素養(yǎng)和科技興海意識至關(guān)重要。

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