民主協(xié)商：基層政府公共政策合法性提升的重要路徑
——基于彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗的探索

張雪

（成都理工大學(xué)，四川成都610072）

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民主協(xié)商：基層政府公共政策合法性提升的重要路徑
——基于彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗的探索

張雪

（成都理工大學(xué)，四川成都610072）

摘要：彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗是基于彭州市十年村（居）民議事會經(jīng)驗優(yōu)勢，在黨的十八大精神和四川省人民政府一系列政策支持的良好機遇下展開的，構(gòu)建起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會、村（居）民議事會兩級社會協(xié)商對話制度與渠道，實現(xiàn)了與政治協(xié)商體系的有機銜接?；鶎用裰鲄f(xié)商實驗，通過參與主體擴大、參與機會均等且地位平等、議程由隱蔽走向公開、追求公共利益、制度化和程序化等路徑，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策的合法性。

關(guān)鍵詞：民主協(xié)商；基層政府；公共政策；合法性

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民生活水平不斷提高，對基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共政策合法性的能力有更高的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有落實國家法律法規(guī)及提供農(nóng)村（社區(qū)）公共產(chǎn)品之責(zé)任，公共政策質(zhì)量優(yōu)劣直接關(guān)系到經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展。因此，提升基層政府公共政策合法性成為一項十分緊要的工作，彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗便是一種探索和嘗試。

一、探索背景：優(yōu)勢與機遇基礎(chǔ)上的開展

彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗始于黨的十八大之后。2013年3月20日，彭州市委形成《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度意見》征求意見稿。在征求專家意見基礎(chǔ)之上，于4月12日正式出臺《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度的意見（試行）》。4月17日，中共彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部制訂《關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度試點工作的實施方案》，選取通濟、九尺、葛仙山等3個鎮(zhèn)和天彭鎮(zhèn)東大街社區(qū)為開展構(gòu)建社會協(xié)商對話制度的試點地區(qū)以推動落實。此后，經(jīng)過一個半月時間的準備，通濟鎮(zhèn)鎮(zhèn)議事會及其協(xié)商議事制度與規(guī)則制定就緒。5月31日，召開了通濟鎮(zhèn)社會協(xié)商會成立大會，彭州市基層協(xié)商民主創(chuàng)新實驗開始展開。

彭州市開展基層協(xié)商民主創(chuàng)新實驗是在一個優(yōu)勢與一個機遇基礎(chǔ)上進行的。優(yōu)勢是指彭州市具有十年村（居）民議事會及其協(xié)商議事制度的實踐經(jīng)驗。制度配套保障下的十年村（居）民議事會的開展，使村（居）委會的職責(zé)悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“代民作主”變?yōu)椤坝擅褡髦鳌?，決策權(quán)更多交由村（居）民議事委員會決定，村（居）委會更多地承擔(dān)起服務(wù)職能。在這一過程中，村（居）民的政治參與意識也得以加強，參與能力有所提高，基層治理不斷向前推進。十年的實踐經(jīng)驗積累是彭州基層民主協(xié)商制度創(chuàng)新能夠迅速開展的重要基礎(chǔ)。機遇則是指黨的十八大以及四川省政府一系列新政策的出臺，為開展彭州基層民主協(xié)商制度創(chuàng)新實驗提供了政策依據(jù)。2012年11月，黨的十八大首次明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“積極開展基層民主協(xié)商”[1]，標志著黨的理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。根據(jù)黨的十八大精神，四川省人民政府于2013年2月和3月分別出臺《四川省人民政府2013年推進依法行政工作安排》《四川省人民政府嚴格依法行政的規(guī)定》，其中規(guī)定，“推行‘開放式?jīng)Q策’”，并規(guī)定“各市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府每年確定不少于5件”[2]；“重大行政決策廣泛聽取意見，凡是涉及群眾切身利益的重大決策事項，都向社會公開征求意見；凡是重大、疑難和專業(yè)性強的決策事項，都開展專家咨詢論證；凡是涉及重大公共利益、可能產(chǎn)生重大分歧的決策事項，都組織聽證，并使聽證參加人進行平等、充分的質(zhì)證和辯論”[3]。這些規(guī)范性文件內(nèi)容均屬于社會主義協(xié)商民主范疇，是彭州市開展協(xié)商民主創(chuàng)新實驗的指導(dǎo)性文件。從另一個角度來看，這些政策文件的出臺，為彭州市基層民主協(xié)商取得重大突破提供了良好機遇。因此，基礎(chǔ)優(yōu)勢和黨政部門的高度重視，合力推動了彭州市基層民主協(xié)商實驗的積極探索。

二、平臺搭建：兩級協(xié)商對話制度與渠道的構(gòu)建

后現(xiàn)代公共行政理論認為，要提升公共政策合法性，公共政策的制定必須在公共能量場中由政府與公民在公開、坦誠互動交流的基礎(chǔ)上通過多次的協(xié)商對話而形成。在公共能量場中，各種社會主體的政策話語猶如場中的能量和力一樣，帶著自身的意向性或目的發(fā)揮作用，不斷地進行對抗性交流，最后達到公共政策制定和修改的目的[4]。彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)造性地構(gòu)建了兩級協(xié)商對話制度與渠道，實際上是搭建了一個供群眾政治參與的平臺與公共能量場，有力地改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級的獨白式公共政策制定模式。

過去我國社會主義協(xié)商民主的探索主要是以中國共產(chǎn)黨和黨外代表人士為主體的政治協(xié)商，協(xié)商平臺主要是各級政治協(xié)商會議。這種協(xié)商具有精英協(xié)商的特點，制度設(shè)計也止于區(qū)縣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏平臺。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級國家政權(quán)機構(gòu)也有建立協(xié)商對話平臺的必要性。彭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如此，對于村（居）民議事會，彭州市已有十年的實踐經(jīng)驗。彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗探索建立起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的社會協(xié)商會及其協(xié)商議事制度和渠道。這樣就形成了區(qū)縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會與村（居）民議事會兩級基層社會協(xié)商對話的制度和渠道，從而與既有的比較成熟的政治協(xié)商有機地銜接起來。村（居）民議事會具有決策權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會有協(xié)商權(quán)無決策權(quán)，這就維護了人大、政府的權(quán)威，符合現(xiàn)有法律規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會由鎮(zhèn)統(tǒng)戰(zhàn)委員或分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記牽頭負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦負責(zé)日常工作，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會的分量，以免其流于形式?？梢哉f，彭州市基層民主協(xié)商實踐正是對黨的十八大“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”、“積極開展基層民主協(xié)商”及四川省政府“開放式?jīng)Q策”、“三個凡是”等要求的探索。彭州市構(gòu)建社會協(xié)商對話制度、與現(xiàn)有的政治協(xié)商體系相銜接等舉措，可以說是我國基層民主發(fā)展的一種試驗。

三、作用機理：基層民主協(xié)商提升公共政策合法性路徑

兩級社會協(xié)商對話制度與渠道的構(gòu)建為村（居）民政治參與提供了平臺和公共能量場，從而對公共政策合法性的提升起到了積極的促進作用，其作用機理如圖所示。

（一）參與主體擴大、參與機會均等且地位平等

彭州市村（居）民議事會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會成員的基本條件比較寬松，只要年滿18周歲有選舉權(quán)、遵守憲法和法律、公道正派、在本區(qū)域內(nèi)有一定影響力和協(xié)商議事能力的人便可以。

圖　 基層民主協(xié)商與公共政策合法性互動機理

1.村（居）民議事會成員的產(chǎn)生方式有自薦、群眾推薦、組織推薦。群眾推薦首先以村（居）民小組為單位，每5—15戶產(chǎn)生1名村（居）民代表（本轄區(qū)內(nèi)的各駐村〈社區(qū)〉單位要納入村〈居〉民代表產(chǎn)生范圍）；再以村（社區(qū)）為單位，按每個村（居）民小組2—4人的名額，在村（居）民代表中產(chǎn)生村（社區(qū)）議事會成員，成員總數(shù)20—50人，其中村（社區(qū)）、組干部不超過50%。組織推薦中，凡在本轄區(qū)內(nèi)有民主黨派、無黨派人士、民族宗教、非公有制經(jīng)濟、新的社會階層和港澳臺僑等六大類人員的，要作為組織重點推薦對象。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會成員的產(chǎn)生也包括了自薦、群眾推薦及組織推薦。群眾推薦過程中，按每個村（社區(qū)）1—3人的名額在村（社區(qū)）議事會成員中協(xié)商產(chǎn)生鎮(zhèn)協(xié)商會成員，成員總數(shù)為20—60人，其中鎮(zhèn)機關(guān)干部不超過2名，村（社區(qū)）干部不超過25%；組織推薦中，凡在本轄區(qū)內(nèi)有民主黨派、無黨派人士、民族宗教、非公有制經(jīng)濟、新社會階層和港澳臺僑等六大類人員的，要作為組織重點推薦對象。另外，還有特邀人士參會。這樣，參與主體就得到了盡可能的擴大化，每個人在其中參與的機會都是均等的。在具體的協(xié)商討論過程中，每個人具有平等的發(fā)言機會，能容忍不一致乃至對立的觀點，這無疑會進一步提升公共政策制度的民主程度，從而提升公共政策的合法化。

（二）議程由隱蔽走向公開

隱蔽議程是指“在公共政策過程中，強勢利益群體（如政治精英和利益集團）基于自身利益最大化而對社會公共問題進行選擇性失明，表現(xiàn)為干預(yù)、密謀和操縱，導(dǎo)致那些理應(yīng)進入政府議程的社會公共問題被屏蔽，從而失去解決的可能或被延遲而錯過最佳解決時機”[5]。隱蔽議程的產(chǎn)生是由多種原因造成的，比如少數(shù)精英負責(zé)決策行為的獨白式?jīng)Q策體制易導(dǎo)致暗箱操作行為，使公共政策價值偏位；政府的“經(jīng)濟人”本性容易使政府在決策時過分考慮并維護其工作人員或整體的政府的利益；利益集團的進入容易導(dǎo)致企業(yè)的尋租行為，從而使部分議程隱蔽化；公眾及媒體參與不足、媒體宣傳色彩過于濃厚等原因也滋長了隱蔽議程出現(xiàn)的空間[6]。在彭州市基層民主協(xié)商探索過程中，村（居）民議事會議議題可由村（社區(qū)）黨組織、村（居）委會、村民小組、村民議事會成員提出，也可以由10人以上村民聯(lián)名提出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會的會議議題可由鎮(zhèn)黨委政府、村（社區(qū)）黨組織、村（居）委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商會成員提出，也可通過網(wǎng)上收集涉及本鎮(zhèn)群眾切身利益的事項作為議題。成立議題審查小組，村（社區(qū)）黨組織書記擔(dān)任議事會議題審查小組組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管黨務(wù)工作的副書記擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會議題審查小組組長。這樣每個人或群體的利益訴求便能通過有效途徑表達出來，避免了部分人群被邊緣化的問題。利益訴求的全面公開表達也有助于提升公共政策的合法性。

（三）以追求公共利益為目的

協(xié)商民主最終的目的在于達成一個各方均能認可的公共利益，這正是構(gòu)成公共政策合法性最核心的要件。在協(xié)商民主討論的過程中，處于熟人或半熟人社會中的各位成員會在個人或所代表的利益群體利益得到基本滿足或不過分受損的情況下更多地考慮公共利益，以免被貼上自私自利的標簽，這在“面子”盛行的中國是一種積極的運用。這一過程中，各方自由、充分地交流信息和觀點，也有效克服了有限理性的弊端，提高了政策的科學(xué)化。相比之下，采取無記名投票的選舉行為更可能傾向于有利于自身的行為，不會考慮政策的科學(xué)性與否、公共利益實現(xiàn)與否。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，彭州市試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)所討論的大小議題最后均能得到一個大家都認可的方案，許多復(fù)雜的問題在其中也能得到解決。公眾認可的方案的形成，會提升公共政策合法性，進而也增強了公眾對政策的履行程度或監(jiān)督程度，最大限度地減少了糾紛，從而提升了黨和政府的政治合法性。

（四）制度化和程序化

將社會協(xié)商行為制度化、程序化可以提高公眾對未來狀況的可預(yù)期性，也體現(xiàn)了政府服務(wù)功能的誠意和保障，同樣是增加公共政策合法性應(yīng)有之舉。彭州市基層協(xié)商民主探索過程中，明顯體現(xiàn)出了頂層設(shè)計協(xié)商民主制度的特點。彭州市委先后出臺了《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度意見》（征求意見稿）、《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度的意見（試行）》，彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部也出臺了《關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度試點工作的實施方案》，著力構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會議，自上而下推動探索進程，贏得了群眾的認同與支持。同時，也可以在制度化和程序化的政治設(shè)計中，提高公眾政治參與的積極性和能力。在一系列的探索中，將議事會和協(xié)商會成員產(chǎn)生的條件、辦法、審定公示、議事會協(xié)商會職責(zé)、議題的產(chǎn)生和公示、協(xié)商成果的形成和應(yīng)用等都制度化和程序化，有效地提高了公共政策的合法性。

綜上所述，彭州市基層民主協(xié)商創(chuàng)新實驗是基于既有十年村（居）民議事會經(jīng)驗及黨的十八大精神和四川省政府一系列政策要求的良好機遇下展開的，構(gòu)建起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會、村（居）民議事會兩級社會協(xié)商對話制度與渠道，實現(xiàn)了與政治協(xié)商體系的有機銜接，最終通過參與主體擴大、參與機會均等且地位平等、議程由隱蔽走向公開、追求公共利益、制度化和程序化等路徑有效地提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策的合法性。這是發(fā)展社會主義基層民主的有效探索，反映了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)要求，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度創(chuàng)新能力和制度自信。當(dāng)然，作為一項剛開始探索的民主實驗，社會協(xié)商的制度及程序設(shè)計還有待實踐的檢驗及進一步完善。

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責(zé)任編輯：楊緒強

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.02.008

［中圖分類號］D082

［文獻標識碼］B

［文章編號］1009-0339（2016）02－0042-04

收稿日期：2016-02-01

作者簡介：張雪，男，成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、博士，研究方向為中國特色社會主義政治建設(shè)。