瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑

屠 酥 胡德坤

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瀾湄水資源合作：矛盾與解決路徑

屠 酥 胡德坤

〔提 要〕 瀾滄江—湄公河沿岸6國雖然在水資源開發(fā)中涌現(xiàn)出各種矛盾，但由于彼此間存在現(xiàn)實利益的交織，所以合作是大勢所趨。瀾湄合作機制建立后，中國可在這一機制框架下積極倡導推動瀾湄水資源合作機制的建立，以實現(xiàn)流域國家間公平合理的水資源利用、分配和流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在尋求水資源合作治理的道路上，中國應(yīng)深化與下游國家在防洪、灌溉、航運和水電等水資源開發(fā)領(lǐng)域的互利合作；還可通過高層交往、技術(shù)合作、合作開發(fā)、民間交流等方式，推動與下游國家間的政治互信，建立并維持良好的周邊水資源外交關(guān)系。

〔關(guān) 鍵 詞〕瀾滄江、湄公河、水資源管理、瀾湄合作

2016年3月23日，瀾滄江—湄公河合作（下文簡稱瀾湄合作）首次領(lǐng)導人會議在三亞舉行，會議發(fā)表《三亞宣言》，將瀾湄合作機制固定下來。瀾湄合作確定了5個優(yōu)先領(lǐng)域，即互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作。在這5個領(lǐng)域中，由于水是人類生存之本，也是國家的戰(zhàn)略資源，水資源合作具有突出重要性。因此，《三亞宣言》特別強調(diào)“通過各種活動加強瀾湄國家水資源可持續(xù)管理及利用方面的合作”，并決定建立瀾湄流域水資源合作中心。瀾湄合作機制因“水”而生，中國與湄公河國家在瀾湄跨境水資源管理方面的合作若能順利開展，對于彼此之間的經(jīng)濟合作和政治互信有著重要意義。本文將在分析流域國家水資源管理合作的矛盾與可能性基礎(chǔ)上，提出瀾湄合作治理需要解決的關(guān)鍵問題以及中國的努力方向。

瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導人會議在海南舉行

一、開展瀾湄水資源管理合作的矛盾與可能性

全球有267條國際河流，由148個主權(quán)國家共享，逾27億人依賴這些河流提供的水資源生活。［1］Naho Mirumachi， Transboundary Water Politics in the Developing World， Routledge，2015， p.3.幾乎沒有人會質(zhì)疑流域國家之間就水資源管理進行合作的必要性，然而，流域國家之間的文化和歷史沖突、目標和利益分歧、國家主權(quán)與共享資源一體化管理的矛盾，以及公民社會、開發(fā)商、域外捐助國等眾多利益攸關(guān)者各自有著不同的價值觀和利益訴求，都使跨境河流水資源合作治理機制的建立和有效執(zhí)行成為一件極其復雜的事情。

在瀾滄江—湄公河的合作開發(fā)和管理過程中，由于沿岸各國所處的地理位置不同，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一，水資源開發(fā)目標和關(guān)注點存在差異。上游國家（如中國、老撾）地勢陡峭，水電開發(fā)潛力大，而下游國家（如柬埔寨、越南）地勢平坦，注重灌溉和漁業(yè)。由于國際河流常常造就不對稱的上下游關(guān)系，下游國家面對上游國家的選擇往往顯得較為脆弱。［1］［美］肯·康克：“水，沖突以及國際合作”，薄燕編：《環(huán)境問題與國際關(guān)系》，上海人民出版社，2007年，第79-81頁。下游國家擔心上游的水質(zhì)污染、調(diào)水蓄水、水電開發(fā)和航道清理會破壞河流的自然生態(tài)系統(tǒng)，影響下游水質(zhì)水量以及作為國民經(jīng)濟重要組成部分的漁業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。

上下游國家的不同關(guān)切導致它們對水權(quán)持有不同的理論和主張。總的來說，上游國家往往主張“絕對領(lǐng)土主權(quán)理論”，即上游國家具有利用本國境內(nèi)水資源的無限權(quán)利；下游國家主張“絕對領(lǐng)土完整理論”（又稱自然水流論），即下游國家可以要求上游來水的不可改變性。下游國家還支持“在先占用主義理論”，即按照歷史產(chǎn)生的使用權(quán)優(yōu)先原則，在現(xiàn)代分水談判中優(yōu)先照顧中下游國家利益。因為一般來說，下游的水利建設(shè)和對水的使用歷史更悠久，而上游往往在很長時期內(nèi)是沒有開發(fā)的，例如越南湄公河三角洲在歷史上成為糧倉的時候，瀾滄江還鮮有利用。

上述三種理論都有局限性，只考慮了水資源開發(fā)中的單方利益或當?shù)乩妗Ｄ壳?，國際上被廣泛接受的理論是“有限領(lǐng)土主權(quán)理論”，它主張上游國家在享有權(quán)利的同時，必須承擔相應(yīng)的義務(wù)，即上游國家有權(quán)開發(fā)利用流經(jīng)其領(lǐng)土的國際河流，但不應(yīng)以損害其他國家利益為代價。該理論為現(xiàn)代水法公平合理和不對他國造成重大損害原則的形成奠定了重要基礎(chǔ)，是當今有關(guān)國際河流流域國家采用的主要規(guī)則。1995年泰國、老撾、柬埔寨和越南4國簽署的湄公河協(xié)定，正是采用了這一理論。但在現(xiàn)實生活中，“有限領(lǐng)土主權(quán)理論”難免會以犧牲流域國家目前最看重的經(jīng)濟發(fā)展速度為代價，所以難以被流域國家真正采用。

流域各國不同的利益需求，使瀾湄水資源合作開發(fā)與管理面臨困境，水分配和水資源開發(fā)項目產(chǎn)生的環(huán)境影響是導致跨境爭端的兩大原因。目前，流域開發(fā)涌現(xiàn)出四個主要矛盾：一是中國在上游瀾滄江的梯級水電開發(fā)計劃，引發(fā)下游國家的焦慮；二是泰國一直計劃實施大型干流引水項目，將位于泰國廊開和老撾萬象之間的湄公河干流水沿一條200公里長的水渠調(diào)至泰國烏汶府附近的湄公河支流棲河（Chi River）和蒙河（Mun River），解決其受干旱困擾的東北部土地在干季的灌溉問題，這引發(fā)下游國家越南和柬埔寨的不安；三是老撾近年來開始實施湄公河干流開發(fā)計劃，正在建造的沙耶武里水電站和棟沙宏水電站引起越南和柬埔寨的強烈反對；四是越南和柬埔寨紛紛在共享的湄公河支流桑河（Se San）、斯雷伯克河（Sre Pok）和公河（Se Kong）上興建系列水電站，引發(fā)彼此之間關(guān)于水電開發(fā)跨境影響的爭端。

縱觀全球跨境河流的開發(fā)與管理歷史，總的來說是合作多于沖突，有時水關(guān)系甚至走在總體政治關(guān)系之前。

事實證明，通過政治上的相互妥協(xié)，輔以科技開發(fā)、制度創(chuàng)新等辦法，流域國家間是能夠建立良好的水關(guān)系的。具體到瀾湄流域，雖然流域國家之間在水資源開發(fā)中會產(chǎn)生各種矛盾，但合作是大勢所趨，因為在后冷戰(zhàn)時代，流域國家都有和平發(fā)展的愿望，而和平發(fā)展離不開良好的地緣政治環(huán)境，流域國家之間過去的敵意開始讓位于就一些共同關(guān)心的問題進行的謹慎合作；其次，在瀾湄流域6個國家中，“經(jīng)濟發(fā)展都被放在首要地位”，［1］“China in the Mekong River Basin： The regional security implications of resource developmenton the Lancang Jiang （Working Paper 69），” Singapore： Institute of Defence and Strategic Studies， 2004， http：//dr.ntu.edu.sg/handle/10220/4469？show=full.（上網(wǎng)時間：2015年12月25日）出于推動經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化的目的，流域國家政府總體視流域的資源是可開發(fā)的。通過合作，或者簡單地克制對另一國的干涉，每個國家都能從水資源開發(fā)中獲得一些經(jīng)濟利益。例如，越南在桑河上建設(shè)的亞利瀑布水電站自2001年完工以來，對下游柬埔寨沿岸居民存在嚴重影響，但柬埔寨政府對于是否問責越南政府一直持猶豫態(tài)度，“因為它自己也希望在湄公河干流上修建上丁和松博兩個大壩”［1］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？” Аsia Pacifc Viewpoint，Vol. 53， No. 2， August 2012， pp.147-162.；第三，歷史數(shù)據(jù)表明，只有在一些特定的環(huán)境和條件下，國際水資源爭端才會引發(fā)國際沖突，如跨境流域相關(guān)國家和地區(qū)缺水嚴重。這一因素在瀾湄流域不存在；第四，流域管理機構(gòu)（如湄公河委員會）具有相當大的彈性，其存在會大幅減少流域國家間關(guān)于水及相關(guān)資源的爭端。［2］Aaron T. Wolf， Shira B. Yoffe and Mark Giordano， “International Waters： Identifying basins at risk，” Water Policy， No. 5， 2003， pp.29-60.

尤為重要的是，瀾湄流域國家間存在現(xiàn)實經(jīng)濟利益的交織。在湄公河流域，盡管柬埔寨和老撾需要增加國內(nèi)的電力供應(yīng)，但促使它們開發(fā)干流水電項目的真正驅(qū)動力是泰國和越南的市場。通過電力出口或引進外資興建水電站，柬埔寨和老撾將獲得外匯和稅收，同時促進國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。這些相互交織的共同利益與每個國家的經(jīng)濟發(fā)展需求密切相連，“這就解釋了為什么盡管水電開發(fā)對成千上萬流域居民的生活造成影響，流域國家對彼此開發(fā)計劃的相互批評和反對相對有限”。［3］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？”中國和下游國家也存在密切的經(jīng)濟聯(lián)系和利益關(guān)系。盡管下游國家對中國在瀾滄江干流建設(shè)梯級水電站表示擔憂，但政府方面的措辭一直比較謹慎，“泰國和越南這兩個中南半島的大國實際上準備在云南梯級大壩建成后的地區(qū)電力貿(mào)易中獲利”。［4］K. Mehtonen， “Do the Downstream Countries Oppose the Upstream Dams？” in M. Kummu， M. Keskinen and O. Varis， Мodern Мyths of the Мekong， Helsinki： Helsinki University of Technology，2008， pp.161-172.除了流域國家間的電力進出口協(xié)議數(shù)量增加外，流域國家間對彼此電力工業(yè)的投資也普遍增長。這些投資計劃是多向的，如中國公司投資老撾、越南和柬埔寨的水電開發(fā)，越南和泰國公司投資中國的水電開發(fā)。特別是老撾和柬埔寨這兩個東南亞最貧窮國家嚴重依賴中國的外資投入、援助和貿(mào)易合作，“不愿意在水電站問題上破壞與中國的良好經(jīng)濟和政治關(guān)系”。［5］Ibid.而在水資源利用的另一個領(lǐng)域——航道開發(fā)上，中、泰、老、緬更是有疏浚湄公河上游航道、維護和改善航道通航條件、促進貿(mào)易和旅游的一致需求。

二、瀾湄合作治理需要解決的關(guān)鍵問題

盡管流域國家的水資源合作是大勢所趨，但如何建立有效的合作機制卻是擺在所有流域國家面前的難題。2009年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和亞洲理工學院聯(lián)合發(fā)布了《東南亞淡水危機：環(huán)境改變下的淡水資源脆弱性評估（湄公河流域）》。報告稱：“湄公河流域水資源屬于中等脆弱……湄公河流域豐富的可用水資源和水資源管理缺失形成了鮮明的對比，這種對比要求在資源開發(fā)和維護生態(tài)健康之間取得一種平衡。目前迫切需要通過加強流域國家之間正在進行的合作，就水資源公平利用和管理達成一致。”［1］穆坎德·巴貝爾、沙赫里亞爾·瓦希德：《東南亞淡水危機：環(huán)境改變下的淡水資源脆弱性評估（湄公河流域）》，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、亞洲理工學院發(fā)布，中國水電水利規(guī)劃設(shè)計總院、國際河流水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境研究工作委員會譯，2009年，前言。瀾湄合作治理需要解決的關(guān)鍵問題包括以下幾個方面：

（一）建立水資源及其開發(fā)利益分配機制

有效管理體系的一個重要部分是就參與（誰應(yīng)該參與、在多大程度上參與）、決策（怎樣使決策透明）、分配（水資源及其開發(fā)利益的分配）原則達成一致。因此，建立相關(guān)的原則和標準是實現(xiàn)地區(qū)公共利益的重要一步。湄公河流域國家雖在湄委會的框架下合作數(shù)十年，但一直未能建立起水資源及其開發(fā)利益分配機制。“在沒有制度約束的情況下，干流水電站建成后，國家之間、社會之間的成本和收益難以實現(xiàn)公平分配或?qū)⒊蔀殇毓铀Y源治理的最大挑戰(zhàn)。”［2］郭延軍：“湄公河水資源治理的新趨向與中國應(yīng)對”，《東方早報》2014年1月5日。根據(jù)舒克瑞和諾斯的“側(cè)向壓力理論”（lateral pressure theory），當國家對資源的需求不能在一國境內(nèi)通過一種合理的成本獲得時，國家會向外訴求，而分配機制的缺乏和薄弱容易擴大沖突的可能性。但與此同時，建立合適的聯(lián)盟可以增加資源獲取能力，這種聯(lián)盟、條約或其他國際契約的形式經(jīng)常可以用來結(jié)束或緩解利益沖突。［3］N. Choucri and R. North， Nations in Confict： National Growth and International Violence，San Francisco： W.H. Freeman and Company， 1975， p.21 & 219.中國與湄委會在水問題上雖對話多年，但缺乏常規(guī)的合作與協(xié)商機制。未來，雙方應(yīng)逐步推動建立有效的全流域治理架構(gòu)。

當前，上下游國家制定一項統(tǒng)一、具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。合作應(yīng)遵循漸進的原則，先在技術(shù)層面上實現(xiàn)信息共享，再在政府層面開展定期磋商，最后制定強有力的政策和法律框架，建立有效的流域治理架構(gòu)，實現(xiàn)流域國家間公平合理的水資源分配，使包括受影響民眾在內(nèi)的各利益攸關(guān)方在水電開發(fā)中得到合理的利益分配或利益補償，并將水資源開發(fā)對環(huán)境、社會和文化的影響降至最低。

（二）避免低效的過度投資

2012年1月，湄公河地區(qū)的非政府組織和學者在泰國朱拉隆功大學召開主題為“Know Your Power”的會議。很多與會人士呼吁政府給予民眾足夠的信息：國家發(fā)展到底在多大程度上需要水電？有無替代選擇？正確估算未來電力需求量（尤其是越南和泰國，因為湄公河地區(qū)大規(guī)模的水電開發(fā)正是建立在這兩國電量需求高增長的預(yù)測之上）、提高能源利用率、避免低效的過度投資，成為決策者們不能回避的重要問題。

目前，關(guān)于越南和泰國的能源需求預(yù)測存在巨大爭議。亞洲開發(fā)銀行的《2025年大湄公河次區(qū)域能源期貨基本研究》估計的越南國家能源需求，只有越南政府估計的54%。［1］International Centre for Environmental Management， “Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream，”O(jiān)ctober 2010， p.7， http：//www.icem.com.au/documents/ envassessment/mrc_sea_hp/SEA_Final_Report_Oct_2010.pdf.（上網(wǎng)時間：2015年12月26日）在泰國，國家電力發(fā)展規(guī)劃由國家電力局基于對未來需求的預(yù)期而定期提出，而對電力需求的預(yù)期，是建立在對該國未來15 年GDP預(yù)測的基礎(chǔ)之上。然而，預(yù)計需求與實際需求相比，經(jīng)常過于樂觀。［2］Cheunchom Sangarasri Greacen and Chris Greacen：“Proposed Power Development Plan （PDP） 2012 and Framework for Improving Accountability and Performance of Power Sector Planning，”April， 2012， p.10， http：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/pdp2012-eng.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年1月10日）此外，能耗強度是衡量能源效率的綜合評價指標，指的是每單位經(jīng)濟產(chǎn)出的能源消費量，計算方法通常把一個國家當年的能源總消費除以GDP。世界整體的能源強度呈下降趨勢，而泰國和越南則是呈上升趨勢。［3］U.S. Energy Information Administration， “International Energy Statistics，” http：//www.eia. gov/cfapps/ipdbproject/iedindex3.cfm？tid=92&pid=46&aid=2.（上網(wǎng)時間：2015年12月26日）

一個國家對電力領(lǐng)域過度投資將產(chǎn)生兩個不良結(jié)果：一是造成對環(huán)境和當?shù)厣鐓^(qū)不必要的影響；二是資產(chǎn)的無效率使用，降低了該國在全球市場的競爭力。因此，流域水資源合理開發(fā)需要正確估算地區(qū)未來電力需求量，通過實施需求側(cè)管理、減少電力傳輸損耗等辦法提高能源使用效率，并且因地制宜積極開發(fā)多種新能源。比如老撾大部分是山地，電力遠程運輸損耗大，電價昂貴，可以就地開發(fā)農(nóng)村多種新能源，如小水電、太陽能和生物能等。

（三）提升合理開發(fā)利用水資源的技術(shù)手段和科學方法

科學合理的水壩建設(shè)，是調(diào)控瀾湄流域水資源時空分布不均及其供需矛盾的關(guān)鍵。流域國家利用水資源的渴望日益強烈，但對開發(fā)造成的實際影響的理解卻很模糊。在學界和公民社會中，關(guān)于當前瀾湄水資源開發(fā)計劃影響的研究和討論開始增多，作為湄公河流域管理機構(gòu)的湄委會也相繼出臺了基于水資源一體化管理的流域發(fā)展戰(zhàn)略和干流建壩影響評估。大流域間調(diào)水是否會導致嚴重的生態(tài)失調(diào)？森林對水資源的作用到底有多大？全球氣候變化對未來水資源將帶來怎樣的影響？對這些問題的認識還有較大程度的不確定性。各國應(yīng)積極聯(lián)手開展關(guān)于大壩建設(shè)的環(huán)境影響評估，“把開發(fā)與保護環(huán)境和資源聯(lián)系起來，從一個大區(qū)的角度進行設(shè)計和開發(fā)”，這對合理開發(fā)利用水資源具有深遠的意義。［1］張?zhí)N嶺：《未來10-15年中國在亞太地區(qū)面臨的國際環(huán)境》，中國社會科學出版社，2003年，第318頁。未來制定水資源政策所面臨的挑戰(zhàn)應(yīng)為減少水資源脆弱性，達到資源開發(fā)與維護生態(tài)健康的平衡。

（四）引入公眾參與治理機制

目前，雖然瀾湄流域公民社會比較活躍，但非政府行為者真正參與河流水資源管理的機會有限，涉及水基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的決策過程并未按照世界大壩委員會2000年建議［2］World Commission on Dams， “Dams and Development： A new framework for decisionmaking，” 2000， https：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/world_commission_on_dams_ fnal_report.pdf.（上網(wǎng)時間：2015年12月26日）的那樣進行根本改革。流域發(fā)展戰(zhàn)略由精英制訂，公眾很少參與。所謂的“公眾參與治理”，局限于社區(qū)會議或一些利益攸關(guān)者［3］湄委會的2006—2010戰(zhàn)略規(guī)劃將利益攸關(guān)者大致定義為“在湄公河水資源上有直接利益的人和那些擁有豐富的知識和觀點能夠指導規(guī)劃進程的人”。參見Mekong River Commission， “Strategic Plan 2006-2010，” p.ix.論壇上，而且是在項目已經(jīng)被政府列入日程之后，連參與者名單也是經(jīng)過仔細審查的。正因為缺乏合理有效的參與機制，受影響群體一般傾向于通過抵制和抗議來參與水資源開發(fā)項目。

從一些反壩案例可以看出，很多時候，當?shù)厣鐖F反對的并非水壩本身，而是建壩決策過程的不透明，以及弱勢移民被排斥在外的利益分配機制——能源效益被輸送外流，而移民得到的補償不成比例，原有生計遭到破壞，無法分享水電帶來的利益。例如，泰國帕穆水電站（Pak Mun）興建時，隨著工程人員不斷通過爆破將巖石從河中運出，當?shù)鼐用癫徘宄こ痰刂返乃诘?。水電站的建成并未使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展受益，農(nóng)民們因為失去賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，一如既往的貧困甚至更為嚴重。而老撾南屯2號水電站（Nam Theun 2）獲批時，42個國家的153個公民組織曾致信世界銀行行長，抗議在水電站項目規(guī)劃階段公眾參與未能真正實現(xiàn)。它們表示，盡管南屯2號比起老撾其他項目重視了公眾參與，但不是在是否應(yīng)開發(fā)南屯2號這一關(guān)鍵問題上征求公民意見，只是在項目獲批后召集公眾協(xié)商如何緩解開發(fā)導致的影響。［1］Shannon Lawrence， “The Nam Theun 2 Controversy and Its Lessons for Laos，” in Francois Molle， Tira Foran and Mira Kakonen， Contested Waterscapes in the Мekong Region： Hydropower，Livelihoods and Governance， Routledge， 2009， p.88.

瀾湄開發(fā)利用的目的不是使一部分人受益，而是實現(xiàn)公共利益。所謂公共利益，是指非排他性的利益，也就是沒有一個人會被排擠。公共利益還具有非競爭性的特點，即一方利益的增加并不會使其他方的利益減少。公共利益的實現(xiàn)方式是“參與治理”，即在政治決策過程中考慮所有利益攸關(guān)者的關(guān)切。從廣義上講，公眾參與應(yīng)包括從信息傳播到?jīng)Q策參與的全部過程。

三、中國參與瀾湄水資源管理合作的政策思考

瀾湄流域6國雖毗鄰而居，但仍有一些矛盾和疑慮，彼此之間的互信水平并不是很高，關(guān)于跨境水問題的爭端和利益分歧依舊存在。瀾湄合作機制將加強6國之間的互信，創(chuàng)造水資源合作的穩(wěn)固基礎(chǔ)；反過來，跨境水資源管理合作的成功也會加強6國之間的互信、深化理解及促進合作關(guān)系。將水資源合作納入瀾湄合作機制，正是流域國家出于推動次區(qū)域政治互信、地區(qū)安全和經(jīng)濟一體化發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。對于中國而言，瀾湄水資源問題不僅僅是水權(quán)益的問題，還關(guān)系到中國周邊和平發(fā)展的大局。在瀾湄水資源開發(fā)問題上，中國應(yīng)更加主動地扮演負責任的上游國家角色，與下游國家一道參考國際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，將瀾湄流域生態(tài)環(huán)境視為一個整體，對其水資源開發(fā)與保護進行通盤戰(zhàn)略性規(guī)劃，在開發(fā)的同時兼顧環(huán)境和民生，并構(gòu)建合理的利益分配機制。

具體而言，中國與下游國家在瀾湄水資源開發(fā)與管理問題上的合作，可從以下方面著力。

（一）通過瀾湄合作機制提升與下游國家水資源合作的層次和成效

第一，在瀾湄合作框架下，建立一個瀾滄江—湄公河水資源合作專門機制，把水資源問題擺到臺面上。對于中國境內(nèi)瀾滄江水壩建設(shè)問題，為減少誤解，在不損害國家利益的前提下，可向下游國家政府提供相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)；召開專題學術(shù)研討會，討論、交流水壩建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系；在調(diào)節(jié)水庫庫容過程中，適當照顧下游國家訴求，或提前進行溝通協(xié)商，并及時就上游水情、水文情況向下游國家通報，邀請下游國家代表實地參觀考察。

第二，積極開展與湄委會的對話與合作，加強與湄委會的戰(zhàn)略對接和統(tǒng)籌謀劃，妥善解決好上下游關(guān)系中的生態(tài)環(huán)境保護等敏感問題，在應(yīng)對氣候變化、保證能源和糧食安全、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境保護、水電開發(fā)和能力建設(shè)等領(lǐng)域加強與湄委會的友好合作，推動實現(xiàn)瀾湄流域的可持續(xù)發(fā)展。

第三，對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和民生領(lǐng)域給予更多關(guān)注。目前，美國和日本均把環(huán)境、健康、教育等民生領(lǐng)域作為與流域國家合作的重點領(lǐng)域，通過一攬子的援助項目，使湄公河國家民眾得到了實實在在的利益，這對于提高援助國的軟實力和國家形象十分有幫助。中國在次區(qū)域的投入主要用于互聯(lián)互通等大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，對民生及環(huán)境領(lǐng)域的投入仍相對有限。未來，中國投資應(yīng)更注重民生與環(huán)保，使經(jīng)濟發(fā)展及合作成果更多地惠及大湄公河次區(qū)域各國人民，真正實現(xiàn)本地區(qū)的共同發(fā)展和繁榮。

（二）與下游國家建立一攬子利益關(guān)系

中國可與瀾湄流域下游國家在防洪控洪、灌溉、航運和水電等水資源開發(fā)領(lǐng)域建立一攬子利益關(guān)系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，在對利益的權(quán)衡取舍中實現(xiàn)各自需求。首先，中國作為上游國家，可將瀾湄水分配問題與湄公河全段通航問題聯(lián)系起來?？沙兄Z干季月份排放給下游適當水量，在給下游國家吃定心丸的同時，用充足的水量保證下游河段穩(wěn)定通航。發(fā)揮瀾湄國際航運的作用，可使中國全面加強與大湄公河次區(qū)域其他國家的經(jīng)濟合作，促進和推動云南經(jīng)濟社會的發(fā)展；其次，中國在瀾滄江的梯級水電站工程，也要考慮能否給下游國家?guī)硪欢ǖ慕?jīng)濟利益；第三，建立雙向投資合作關(guān)系。中國應(yīng)進一步強化與下游國家在水資源開發(fā)領(lǐng)域的雙向投資與合作，使雙方結(jié)成利益共同體。當利益緊密交織在一起時，各方才會想辦法解決爭端，而不是激化矛盾。

目前，盡管中國開發(fā)瀾滄江使下游國家感到某種程度的擔憂，但只要中國的水資源開發(fā)能給下游國家?guī)砬袑嵉睦?，它們就會基于“利益?quán)衡”的考慮傾向于接受中國在上游的開發(fā)。例如，中國宣布從2016年3月15日到4月10日通過云南景洪水電站對下游實施應(yīng)急補水幫助緩解旱情，獲得了下游國家的一致感謝。

瀾湄合作機制旨在建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體，樹立為以合作共贏為特征的新型國際關(guān)系典范。

（三）建立科學聯(lián)動機制回應(yīng)下游國家生態(tài)環(huán)境保護關(guān)切

中國應(yīng)從環(huán)境保護的角度，將瀾湄水資源看作一個不可分割的整體，無論是對上游瀾滄江的開發(fā)，還是中國企業(yè)參與下游湄公河的開發(fā)，都需實行開發(fā)與保護相平衡的政策，提高科學決策水平，加強對務(wù)實合作的統(tǒng)籌規(guī)劃。

近年來，在瀾滄江開發(fā)問題上，中國開始認識到扮演一個負責任上游鄰國的必要性，對下游國家邁出了合作和建設(shè)性的步伐。2002年，中國水利部與湄委會簽署報汛信息協(xié)議，中國在每年的洪水季節(jié)6月15日至10月15日期間，每天上午將位于中國境內(nèi)的景洪、漫灣兩個水文站前一日的水位和雨量報送給湄委會秘書處。［1］康佳寧、趙嘉麟：“解決國際水域紛爭尚需‘新思維’”，《國際先驅(qū)導報》2005 年9月23日。中國還應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護之需調(diào)整開發(fā)規(guī)劃：瀾滄江中下游裝機容量最大的糯扎渡水電站建設(shè)了進水口“分層取水”疊梁門，提高春夏季節(jié)下泄水流的水溫，改善魚類生存環(huán)境，保護河道中魚類的生長繁殖；［1］楊躍萍：“瀾滄江上水電站‘疊梁門’開中國環(huán)保設(shè)計先河”，新華社2011年5月12日。為防止下游魚類洄游瀾滄江的通道受阻，有效保護下游洄游魚類的生存和繁衍，華能瀾滄江公司放棄了對瀾滄江中下游“兩庫八級”水電規(guī)劃中的最后一級電站——勐松水電站的開發(fā)。［2］楊躍萍：“瀾滄江開發(fā)優(yōu)待洄游魚”，新華社2011年5月22日。

接下來，中國除對瀾滄江開發(fā)繼續(xù)進行科學規(guī)劃外，還應(yīng)依托瀾湄合作機制下建立的瀾湄流域水資源合作中心，加強與下游國家的水文信息交流、技術(shù)交流和旱澇災(zāi)害管理合作，通過聯(lián)合研究幫助下游國家應(yīng)對上游開發(fā)可能導致的負面影響，以增加彼此互信。比如，可以借鑒美國與墨西哥決定聯(lián)手恢復科羅拉多河三角洲生態(tài)系統(tǒng)的做法，幫助越南解決其最為關(guān)切的湄公河三角洲鹽堿化威脅。

（四）推動以項目為主導的合作模式，構(gòu)建合理利益分享機制

上下游國家在短期內(nèi)制定具有廣泛約束力的水資源管理合作機制的條件仍不成熟。“當前階段比較現(xiàn)實的做法應(yīng)是推動以項目為主導的合作模式，在項目規(guī)劃和運行中，開展流域聯(lián)合環(huán)境及社會影響評估，充分考慮和照顧各種利益攸關(guān)方的關(guān)切，構(gòu)建合理的利益補償和利益分享機制。”［3］郭延軍、任娜：“湄公河下游水資源開發(fā)與環(huán)境保護——各國政策取向與流域治理”，《世界經(jīng)濟與政治》2013年第7期，第136-154頁。李克強總理在瀾湄合作首次領(lǐng)導人會議上發(fā)表講話，指出瀾湄合作應(yīng)堅持四個導向，其中就包括“依托項目推進”。

在瀾湄合作機制建立之前，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作是唯一包含全流域國家參與的合作機制。在其以項目為主導的合作模式中，亞洲開發(fā)銀行長期以來發(fā)揮著牽頭人和協(xié)調(diào)者的作用。然而，亞洲開發(fā)銀行的決策是以股金多少決定投票權(quán)，日本（15.7%）和美國（15.6%）為第一、第二股權(quán)國，中國排第三，為6.5%，大湄公河次區(qū)域其他國家投票權(quán)很少，次區(qū)域6國投票權(quán)總共只有8%。［4］Asian Development Bank， “Shareholders，” http：//www.adb.org/site/investors/creditfundamentals/shareholders.（上網(wǎng)時間：2016年1月10日）。大湄公河次區(qū)域合作的開展與推動相當程度上需要日本和美國的支持，“區(qū)內(nèi)其他國家缺少投票權(quán)和主動性”，［1］付瑞紅：“亞洲開發(fā)銀行與湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作”，《東南亞研究》2009年第3期，第68-72頁。規(guī)劃制訂和項目落實并非由流域國家掌握和主導，與其實際需求和期待存在差距。瀾湄合作機制建立后，無論制定規(guī)劃還是設(shè)置項目，全都由6國通過平等協(xié)商、討論決定，直接反映各國的實際利益和需求。中國可依托亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等平臺，在包括水資源在內(nèi)的大湄公河次區(qū)域的項目開發(fā)中進一步發(fā)揮建設(shè)性作用。

四、結(jié)語

水資源開發(fā)對大湄公河次區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、消減貧困具有巨大的促進作用。但是，區(qū)域開發(fā)合作進入快速發(fā)展期的同時，也進入了矛盾多發(fā)期。下游國家擔心中國在上游瀾滄江的開發(fā)會對下游生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生影響，更擔心中國憑借上游國家的地理優(yōu)勢地位，對下游實施“水遏制”。就短期而言，中國在上游的開發(fā)要兼顧下游國家的利益，盡可能地減少負面影響，同時通過區(qū)域電力合作、航運開發(fā)等，使下游國家享受到中國水資源開發(fā)帶來的紅利；從長遠來看，中國作為地區(qū)大國，應(yīng)在瀾湄合作機制下積極倡導推動瀾湄水資源合作機制的建立，為上下游國家的跨境水資源合作提供制度保障，并在水資源開發(fā)中與下游國家建立一攬子利益關(guān)系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，夯實共同利益的基礎(chǔ)。

【完稿日期：2016-4-18】

【責任編輯：吳劭杰】

〔作者簡介〕屠酥，武漢大學歷史學院博士研究生、主任編輯胡德坤，武漢大學中國邊界與海洋研究院院長、國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心主任

〔中圖分類號〕D822.333

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2016）3期0051-13