印尼“海洋強國戰(zhàn)略”與對華海洋合作

薛 松 許利平

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印尼“海洋強國戰(zhàn)略”與對華海洋合作

薛 松 許利平

〔提 要〕 印尼總統(tǒng)佐科將海洋作為未來國家經(jīng)濟、外交和防務發(fā)展的根基，但在實踐中面臨民族主義、周邊海洋爭端、施政效率低下與資金短缺的挑戰(zhàn)。中國和印尼海洋合作成果顯著，“21世紀海上絲綢之路”構想的提出為兩國海洋合作創(chuàng)造新的機遇，雙方需進一步加強政策溝通，妥善處理海洋權利主張分歧、印尼民族主義負面影響以及來自其他大國的競爭等挑戰(zhàn)。

〔關 鍵 詞〕海洋強國戰(zhàn)略、21世紀海上絲綢之路、中國—印尼關系

印度尼西亞總統(tǒng)佐科在加速改革的呼聲中啟動了以海洋開發(fā)為根基的綜合發(fā)展戰(zhàn)略，引發(fā)印尼國內外政界和學界的廣泛關注。中國國內已有的研究［1］李峰、鄭先武：“印尼佐科政府海洋強國戰(zhàn)略探析”，《太平洋學報》2016年第1期；吳崇伯：“印尼新總統(tǒng)佐科的海洋強國夢及其海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略試析”，《南洋問題研究》2015年第4期；劉暢：“試論印尼的‘全球海洋支點’戰(zhàn)略構想”，《現(xiàn)代國際關系》2015年第4期。側重對印尼海洋戰(zhàn)略本身的多視角解讀，本文則更多從戰(zhàn)略實施的國內背景、具體舉措等角度加以闡述，進而探討中國與印尼兩國加強海洋合作的路徑與前景。

一、“海洋強國戰(zhàn)略”提出的背景

2014年5月競選總統(tǒng)期間，佐科提出了將印尼建成“全球海洋支點”的構想。起初該構想只涉及海洋安全、外交和防務，幾個月后擴展到貿易、漁業(yè)、旅游、交通等領域，經(jīng)過一年的完善，逐漸形成了以開發(fā)海洋潛力帶動印尼綜合發(fā)展的國家戰(zhàn)略。印尼海洋戰(zhàn)略的提出和完善與以下因素密切相關。

（一）海洋資源開發(fā)潛力巨大但面臨能力制約

作為世界最大的群島國，印尼的海域面積占國土面積的2/3，海岸線長達97000千米。［1］Lilly Aprilya Pregiwati， “Potensi Sektor Kelautan Indonesia Menjanjikan，” Kementrian Kelautan Dan Perikanan Republik Indonesia， November 13， 2015， http：//kkp.go.id/index.php/pers/ potensi-sektor-kelautan-indonesia-menjanjikan.（上網(wǎng)時間：2016年4月20日）據(jù)估算，印尼海洋蘊含的經(jīng)濟潛力年均可達1.2萬億美元，［2］“Potensi Kelautan Indonesia 1，2 Triliun Belum Digarap Maksimal，” Universitas Gadjah Mada， September 5， 2014， http：//ugm.ac.id/id/berita/9256-potensi.kelautan.indonesia.12.triliun.belum. digarap.maksimal.（上網(wǎng)時間：2016年4月27日）其中漁業(yè)產(chǎn)值僅次于印度和中國，位居世界第三，如果這些潛力完全得到開發(fā)，年產(chǎn)量可達6000萬噸。［3］Hendra Manurung， “Joko Widodo National Leaderships on Indonesia’s World Maritime Policy， ” SSRN， October 16， 2014.印尼海洋蘊藏著70%的能源有待開發(fā)，其中海底石油已探明儲量達74億桶，天然氣已探明儲量149萬億立方英尺。［4］“Menko Bidang Kemaritiman Indroyono Soesilo Ungkapkan Potensi Maritim Indonesia Melalui Orasi Ilmiah，” Institut Teknologi Bandung， July 5， 2015， https：//www.itb.ac.id/news/4790. xhtml.（上網(wǎng)時間：2016年4月20日）60%的印尼人口居住在沿海地區(qū)，［5］Tridono Kusumastanto， “Pemberdayaan Sumber Daya Kelautan， Perikanan Dan Perhubungan Laut Dalam Abad XXI，” 2013， http：//perpustakaan.bappenas.go.id/lontar/opac/themes/bappenas4/ templateDetail.jsp？id=143768&lokasi=lokal.（上網(wǎng)時間：2016年4月20日）可以為海洋開發(fā)提供足夠的人力資源，也將直接受益于海洋開發(fā)，促進沿海經(jīng)濟綜合發(fā)展，形成乘數(shù)效應。

雖然印尼海洋資源存量豐富，但已開發(fā)資源不足10%，［6］Tulus Warsito， “Geostrategi Maritim Indonesia Dalam Perspektif Diplomasi，” in Jalan Kemandirian Bangsa， Jakarta： Kompas Gramedia， 2014， pp.149-156.海洋領域對國內生產(chǎn)總值的貢獻僅約11.8%，［1］Citro Atmoko， “Bappenas： Dua Aspek Wujudkan Poros Maritim Dunia，” АNTАRА News，March 8， 2016， http：//www.antaranews.com/berita/549123/bappenas-dua-aspek-wujudkan-porosmaritim-dunia.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）海洋開發(fā)在諸多領域遭遇瓶頸。在漁業(yè)方面，存在非法捕魚、過度捕撈和資金短缺三大挑戰(zhàn)。非法捕魚每年讓印尼蒙受242億美元的損失，目前還有5400多艘外國漁船在印尼海域非法捕魚。［2］“印尼炸沉越南漁船后再扣押22艘中國漁船”，新浪網(wǎng)，2014年12月9日。過度捕撈每年令印尼損失500多萬噸魚類資源。［3］“海洋與漁業(yè)部長Susi Pudjiastuti將施行區(qū)域限制捕魚”，《印度尼西亞商報》2015 年1月8日。由于壞賬多，印尼本土銀行不愿意貸款給國內漁業(yè)公司或抬高貸款的申請條件和利率，［4］Tulus Warsito， “Geostrategi Maritim Indonesia Dalam Perspektif Diplomasi，” in Jalan Kemandirian Bangsa， Jakarta： Kompas Gramedia， 2014， pp.149-56.因此大部分漁業(yè)投資來自國外，［5］根據(jù)投資協(xié)調機構（BKPM）數(shù)據(jù)，2006、2008、2014年漁業(yè)部門90%以上的投資是外資。漁業(yè)開發(fā)面臨資金短缺問題。在物流領域，印尼缺乏大型良港，1700多個港口中僅有11座是集裝箱港口，島嶼間物流和交通不便，費用高昂，90%的物流靠昂貴的陸上運輸，［6］Satria Sambijantoro， “Jokowi Presses ahead with Integrated Port System， ” The Jakarta Post，May 6， 2015.許多東部島嶼仍處于半孤立狀態(tài)，尚未嵌入全國生產(chǎn)和分配鏈中。［7］Vibhanshu Shekhar and Joseph Chinyong Liow， “Indonesia as a Maritime Power： Jokowi’s Vision， Strategies， and Obstacles Ahead， ” The Brookings， November 2014.

印尼海洋開發(fā)水平低受到政治文化和歷史的影響。印尼政治文化以爪哇農(nóng)業(yè)文化為主體，屬于農(nóng)耕文化的爪哇族在人口和政治上的優(yōu)勢使海洋文化在印尼建國后未被發(fā)揚。對國家安全的考慮使印尼在建國后采取了較封閉的海洋政策。從1945年獨立到60年代初期，印尼政府受到多股分離主義勢力的困擾；從1965年到20世紀80年代末，印尼政府又嚴防共產(chǎn)主義影響。為了控制與國外人員、信息和物質的交流，印尼在獨立后陸續(xù)關閉了一些小型國際港。上述政治文化和封閉政策抑制了印尼開發(fā)海洋的意識和能力建設。

（二）國內改革瓶頸有待突破

“海洋強國戰(zhàn)略”作為佐科的核心規(guī)劃提出，存在迎合國內民眾考量。前總統(tǒng)蘇西洛執(zhí)政后期面臨改革阻力，在基礎設施建設、糧食自給和削減燃油補貼方面缺乏行動力。［1］Hal Hill， “The Indonesian Economy During Yudhoyono Dacade，” in Edward Aspinall，Marcus Mietzner， and Dirk Tomsa， The Yudhoyono Presidency： Indonesia’s Decade of Stability and Stagnation， Singapore： Institute of Southeast Asian Studies， 2015， p.283.印尼國內希望產(chǎn)生一位“強人”推動改革，為此佐科需要提出一套切實可行、立竿見影的改革和發(fā)展戰(zhàn)略，以獲得選民的支持。

佐科選擇海洋戰(zhàn)略，一是有助于鞏固票源，二是因為海洋戰(zhàn)略在實踐中具有靈活性。佐科的票源主要來自社會底層民眾和城市新興中產(chǎn)階級。“海洋強國戰(zhàn)略”將直接惠及約5600萬涉及漁業(yè)的人口［2］“Temu Akbar Nelayan Indonesia 2015，” KIАRА， http：//www.kiara.or.id/temu-akbarnelayan-indonesia-2015.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）和占總人口約60%的濱海居民，有利于贏得外島和社會底層群體的支持。該戰(zhàn)略具有抓手眾多、操作靈活的特點，使佐科能夠在某些領域快速產(chǎn)出成績，也更容易克服改革阻力。

（三）實現(xiàn)中等強國外交抱負

佐科延續(xù)了蘇西洛提出的使印尼成為地區(qū)和國際政治重要參與者的外交抱負?！昂Ｑ髲妵鴳?zhàn)略”強調四個外交重點：在外交和國際合作中突出印尼的海洋身份；通過中等強國外交政策提升印尼的國際形象；擴大在印度洋、太平洋地區(qū)的參與；加強公共外交。與蘇西洛外交戰(zhàn)略不同的是，“海洋強國戰(zhàn)略”以國家發(fā)展為根基，將國內建設與對外政策的目標融合在建設中等強國的目標中。佐科多次指出，外交要服務于經(jīng)濟建設，要提升外交活動的效率。目前印尼的經(jīng)濟和軍事實力還不能支持它實現(xiàn)中等強國的愿景，將對外政策與國內發(fā)展目標結合在一起，也是實現(xiàn)中等強國的客觀要求。簡言之，“海洋強國戰(zhàn)略”的對外政策目標考慮到了外交的實踐基礎和政策延續(xù)性，并根據(jù)國內的現(xiàn)實狀況和戰(zhàn)略目標的客觀要求做出了適當調整。

二、“海洋強國戰(zhàn)略”的實施

在2014年東盟峰會上，佐科詳細闡述了“海洋強國戰(zhàn)略”的五個支點，即復興海洋文化、保護和經(jīng)營海洋資源、改善海上交通基礎設施、活躍海洋外交和提升海上防御能力。佐科上臺以來，海洋戰(zhàn)略實施已取得諸多進展。

（一）復興海洋文化

復興海洋文化是“海洋強國戰(zhàn)略”的基礎。在就職演說中，佐科呼吁恢復“海上統(tǒng)帥和航海者的精神”，以開拓進取的海上民族精神代替保守、內向的爪哇農(nóng)民精神。首先，政府和社會組織通過展覽、研討會等活動宣傳海洋強國思想。如在2015年米蘭世博會上建造了以海洋為主題的展館；舉辦“大努山塔拉遠征”活動，3000名青年乘坐88條船到印尼東部540個港口訪問，調研海上物流現(xiàn)狀和潛力；［1］“Menko Bidang Kemaritiman Indroyono Soesilo Ungkapkan Potensi Maritim Indonesia Melalui Orasi Ilmiah，” Berita Institut Teknologi Bandung.舉辦海事展覽會和以海洋強國為主題的全國高校辯論會；印尼伊斯蘭教士聯(lián)合會則舉辦了鄭和下西洋研討會。［2］A. Shiddiq Sugiarto and Alhafz K， “PCNU Demak Telusuri Ekspedisi Cheng Ho Dan Islam Nusantara，” NU Оnline， July 29， 2015， http：//www.nu.or.id/post/read/61170/pcnu-demak-telusuriekspedisi-cheng-ho-dan-islam-nusantara.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）

其次，政府和研究機構推動海洋史研究和海洋科技創(chuàng)新項目。已確定的項目包括在東加里曼丹建設全國第二個海事科研中心。［3］“伯納炎‘海事技術園’將成為國內第二個海事科研中心”，《印華日報》2015年8月7日，A1版。中心將擁有12艘先進的海洋研究船，用于監(jiān)測和研究11個漁區(qū)的資源分布情況，為制定漁業(yè)政策提供研究支持。印尼政府與荷蘭萊頓大學簽署了印尼海洋史和文化研究的合作。［4］Reza Aditya， “Indonesia-Belanda Bahas Program Kemaritiman，” Indopos， February 14，2015， http：//www.indopos.co.id/2015/02/indonesia-belanda-bahas-program-kemaritiman.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）海軍與印尼大學開展海洋文化合作研究。［5］Marieska Harya Virdhani， “UI - TNI AL Komitmen Kembangkan Budaya Maritim，”Оkezone， March 26， 2015， http：//news.okezone.com/read/2015/03/26/65/1124570/ui-tni-alkomitmen-kembangkan-budaya-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）印尼大學與瑞士商務促進中心開展造船技術轉移合作等。［6］“UI Gandeng Swiss Untuk Teknologi Maritim，” Rimanews， August 5， 2015， http：//budaya. rimanews.com/pendidikan/read/20150805/227062/UI-Gandeng-Swiss-untuk-Teknologi-Maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）

此外，印尼政府將在基礎教育中普及海洋探索史，在職業(yè)教育中強化海事專業(yè)教學。佐科指出，發(fā)展人力資源和海洋文化是實現(xiàn)海上強國的重要內容。［1］Sugeng Triono， “Kiat Jokowi Jadikan Indonesia Poros Maritim Dunia，” Liputan6， August 15， 2015， http：//news.liputan6.com/read/2294495/kiat-jokowi-jadikan-indonesia-poros-maritim-dunia.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）當前印尼歷史教材中只對古代海洋探索史有所涉及，從荷蘭殖民時期開始，印尼海域的航海探索都被寫進西方航海史中。中小學基礎教育教材將添加材料彌補這段空白。［2］Wasino， “Maritime Culture in Indonesian History Curriculum and Textbooks， The Development and Alternative Solution，” The Journal of Social Studies Education， 4.1 （2015）.另外，職業(yè)中學將增加海事專業(yè)教師的數(shù)量、提升其職業(yè)素養(yǎng)。［3］Mitra Tarigan， “Pemerintah Perbanyak Guru Sekolah Maritim，” Tempo， October 20， 2015，https：//www.tempo.co/topik/masalah/1722/sekolah-kejuruan.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）政府還將在毗鄰巴厘島的西努沙登卡拉省開設旅游職業(yè)學校，為發(fā)展周邊海島的旅游業(yè)提供高素質專業(yè)人才。［4］“Menko Rizal-Wapres Swiss Bahas 3 Pokok Kerjasama Kemaritiman，” Tempo， March 30， 2016， https：//m.tempo.co/read/news/2016/03/30/090758358/menko-rizal-wapres-swiss-bahas-3-pokok-kerjasama-kemaritiman.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）

（二）保護和經(jīng)營海洋資源

印尼政府通過行政調整、推動立法、與地方政府合作為開發(fā)海洋資源鋪路。［5］許利平等：《從貧民窟到總統(tǒng)府——印尼傳奇總統(tǒng)佐科》，社會科學文獻出版社，2015年3月，第120、121頁。首先，有針對性地調整行政機構。海洋安全機構職能得到提升，與海軍、警察、關稅局、漁業(yè)部和移民局有更密切的合作關系；［6］“德西就任海洋安全機構主任：承諾將加強我國海域安全”，《印華日報》2015年5月28日?；謴土撕Ｊ陆y(tǒng)籌部長職位，協(xié)調下屬的海洋事務和漁業(yè)部、交通部、能源和礦產(chǎn)資源部及旅游部；還商議建立新的海事部，統(tǒng)一管理各部門涉海事務。［7］Humas Perum Perindo， “Potensi Indonesia Sebagai Negara Maritim，” Perum Perikanan Indonesia， http：//www.perumperindo.co.id/publikasi/artikel/171-potensi-indonesia-sebagai-negaramaritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月20日）其次，推動海洋法實施。2014年9月通過的首部海洋法成為海洋資源開發(fā)的法律基礎。第三，爭取省縣級政府合作。為使全國海洋開發(fā)項目協(xié)調一致，佐科召集了爪哇和馬魯古的102位縣長，就島嶼間互聯(lián)互通、非法捕魚和保護漁民等問題進行了溝通。［8］“Bahas Kedaulatan Pangan， Presiden Kumpulkan Bupati se-Jawa dan Maluku，” Beritasatu，F(xiàn)ebruary 13， 2015， http：//www.beritasatu.com/nusantara/248740-bahas-kedaulatan-pangan-presidenkumpulkan-bupati-sejawa-dan-maluku.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）印尼央行等機構也在直接與地方政府就海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)費來源問題進行溝通。［1］“印尼央行與政府協(xié)調發(fā)展海洋經(jīng)濟”，《印華日報》2015年5月28日。

漁業(yè)資源開發(fā)是保護和經(jīng)營海洋資源的重中之重，也是“海洋強國戰(zhàn)略”起步階段的核心內容。過去一年，印尼政府從兩方面著手整頓漁業(yè)。一是對漁業(yè)部門進行有效監(jiān)管，打擊非法捕魚和過度捕撈。海洋與漁業(yè)部從2014年開始加大監(jiān)察非法漁船的力度，截至2016年4月初共炸沉國外非法漁船174艘。［2］Eko Supriyadi， “Rizal Ramli Puji Menteri Susi yang Berani Tegas Lawan ‘Orang Kuat’，”Republica， April 6， 2016， http：//www.republika.co.id/berita/nasional/umum/16/04/06/o56bb7377-rizal-ramli-puji-menteri-susi-yang-berani-tegas-lawan-orang-kuat.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）海洋與漁業(yè)部頒布了一系列法令限制過度捕撈，如2015年1月頒布規(guī)定捕魚只能在離岸4海里外區(qū)域進行，鼓勵漁民在4到12海里間區(qū)域捕魚，并計劃只允許200總噸以下的船只在該區(qū)域內作業(yè)，禁止在海上轉運漁產(chǎn)，暫停大船捕魚。2015年初頒布禁止捕撈小型龍蝦、螃蟹和花蟹的命令，還將禁止在近海漁區(qū)進行礦產(chǎn)開發(fā)，以保護漁民權益。［3］Elisa Valenta Sari， “Menteri Susi Larang Aktivitas Tambang Di Pesisir Pantai，” CNN Indonesia，F(xiàn)ebruary 11， 2015， http：//www.cnnindonesia.com/ekonomi/20150211120611-85-31275/menteri-susilarang-aktivitas-tambang-di-pesisir-pantai.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）2015年全年，海洋與漁業(yè)部共推出77項法律法規(guī)，遠多于之前出臺的法律法規(guī)數(shù)量。［4］根據(jù)印尼海洋與漁業(yè)部法律信息中心網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)計算，參見http：//infohukum.kkp. go.id。

二是提升漁業(yè)部門的競爭力，包括改善漁民的生存條件和保護漁民權益、吸引私營部門對漁業(yè)投資等。在2014年亞太經(jīng)合組織峰會上，佐科表示將削減燃油補貼節(jié)省下來的預算從消費支出轉移到生產(chǎn)支出上，包括為漁船提供引擎和冷庫，提高漁民收入。［5］“We Are Waiting for You to Invest in Indonesia， Jokowi Tells APEC in Speech，” Jakarta Globe， November 11， 2014.2015年5月，副總統(tǒng)卡拉宣布實施加快漁業(yè)發(fā)展的網(wǎng)絡（JARING）計劃，通過8家銀行向漁民和漁業(yè)中小企業(yè)提供貸款。漁業(yè)部選擇了東爪哇瑪瑯縣作為“示范區(qū)”，向社會提供52.3億印尼盧比（約合人民幣257萬元）援助，用于購買加工魚類的設備和提供技術培訓。［6］Lilly Aprilya Pregiwati， “Potensi Sektor Kelautan Indonesia Menjanjikan”.

（三）改善海上交通基礎設施

“海洋強國戰(zhàn)略”海上基建的重點是主要島嶼間的互聯(lián)互通和近?；A設施建設。港口建設是互聯(lián)互通的第一步。國有印尼港口公司將在未來5年新建3個（深）海港，擴建21個（深）海港，包括坐落在瓜拉丹絨（Kuala Tanjung）和比通（Bitung）的兩個全球樞紐港、6個可通過3000～10000標準箱船只的主要港口及集散港。［1］Fiki Ariyanti， “Ini Daftar 24 Pelabuhan Yang Jadi Bagian Tol Laut Jokowi，” Liputan6. com， November 15， 2014， http：//bisnis.liputan6.com/read/2134332/ini-daftar-24-pelabuhan-yang-jadibagian-tol-laut-jokowi.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）2016年預計有35個海港陸續(xù)建成。［2］“今年將為35海港建成揭牌”，《印華日報》2016年4月6日。與日本合作的帕庭班深海港（Patimban）也將于2019年開工，有望成為印尼最大的海港。［3］Arif Wicaksono， “Jepang Bantu Bangun Pelabuhan Terbesar Di Indonesia Senilai 200 Miliar Yen，” Мetrotvnews， April 10， 2016， http：//ekonomi.metrotvnews.com/mikro/GNljDXmkjepang-bantu-bangun-pelabuhan-terbesar-di-indonesia-senilai-200-miliar-yen.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）佐科提出創(chuàng)建和推廣“一體化海港系統(tǒng)”，整合和分享進出港口船只的數(shù)據(jù)，提升管理效率。［4］Satria Sambijantoro， “Jokowi Presses ahead with Integrated Port System， ” The Jakarta Post， May 6， 2015.

佐科還提出建設“海上高速公路”計劃，連通印尼各島，尤其是東部偏僻地區(qū)，減少物流時間和成本。2015年1月頒布的國家中期發(fā)展計劃（RPJMN）預期在2019年前將物流成本占GDP的比重從目前的24%削減到19%，將貨物滯留港口時間從5～6天減少到4天。2015年交通部有86條開拓船航線，［5］開拓船是指航行在偏僻海島的船只。到2016年將增加到96條，其中65%位于東部，2017年增加到106條，并已恢復到東部的定期運輸船。［6］Lily Rusna Fajriah， “Rizal Ramli Beberkan Hasil Pembangunan Poros Maritim Jokowi，”Sindonews， March 29， 2016， http：//ekbis.sindonews.com/read/1096673/34/rizal-ramli-beberkan-hasilpembangunan-poros-maritim-jokowi-1459257112.（上網(wǎng)時間：2016年4月20日）

（四）活躍海洋外交

在佐科務實外交的框架下，保障主權完整和領土安全及開展經(jīng)濟外交成為海洋外交的重點。為此，印尼已重新啟動爭議海域劃界談判。印尼與10個國家在海上有交界，其中35%的海洋邊界未劃定，［7］許利平等：《從貧民窟到總統(tǒng)府——印尼傳奇總統(tǒng)佐科》，第151頁。和馬來西亞、菲律賓和東帝汶有領海主權爭議，與帕勞等國家有專屬經(jīng)濟區(qū)爭議。2015年2月6日，佐科在會見馬來西亞總理納吉布時提出應建立新協(xié)商機制解決海洋劃界問題，［1］“佐科威訪馬成果豐碩：兩國達成五項重要共識”，《印華日報》2015年2月7日。同年8月派特使進行解釋性交涉。［2］Muhammad Taufqqurahman， “Soal Ambalat， Utusan Khusus RI Siap Bertemu Malaysia Agustus Ini，” Detiknews， August 10， 2015， http：//news.detik.com/berita/2987864/soal-ambalat-utusankhusus-ri-siap-bertemu-malaysia-agustus-ini.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）2014年5月，印尼解決了與菲律賓的專屬經(jīng)濟區(qū)劃界問題，并希望趁熱打鐵解決與菲余下的海洋劃界問題。在2015年2月訪菲時，佐科提出解決大陸架劃界問題，并確定兩國巡邏區(qū)域。印尼也已重拾與帕勞的專屬經(jīng)濟區(qū)劃界談判。［3］Victor Maulana， “Indonesia-Palau Bahas Batas ZEE di Laut Filipina dan Samudra Pasifk，”Sindonews， August 2， 2015， http：//international.sindonews.com/read/1028579/40/indonesia-palaubahas-batas-zee-di-laut-flipina-dan-samudra-pasifk-1438509147.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）

經(jīng)濟外交是助推海洋外交的另一項重要內容。由于缺乏基建資本、技術和專業(yè)人員，印尼必須利用經(jīng)濟外交，引入國外資源助力“海洋強國戰(zhàn)略”。佐科在2014年亞太經(jīng)合組織峰會和2015年亞非會議60周年紀念活動上介紹了“海洋強國戰(zhàn)略”，各部也積極利用亞太經(jīng)合組織會議等平臺吸引外資投資港口、物流等行業(yè)。［4］Nasori， “Indonesia Manfaatkan APEC Dorong Investasi Maritim dan Logistik，” Bersatu，November 18， 2015.在雙邊層面，總統(tǒng)和內閣部長利用互訪時機兜售海洋戰(zhàn)略，已與美國敲定在海洋防務、海洋經(jīng)濟、海洋資源管理、航道安全、海洋技術方面的合作；［5］Silviana Dharma， “Indonesia-AS Rampungkan Kerjasama Di Sektor Maritim，” Оkezone，January 27， 2016， http：//news.okezone.com/read/2016/01/27/18/1298610/indonesia-as-rampungkankerjasama-di-sektor-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）與日本建立海事論壇；［6］Akbar Buwono， “Indonesia Dan Jepang Bersepakat Membentuk Forum Maritim，” Beritadaerah，March 24， 2015， http：//beritadaerah.co.id/2015/03/24/indonesia-dan-jepang-bersepakat-membentukforum-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）與俄羅斯商議互聯(lián)互通和基礎設施建設；［7］Arya Manggala， “Dubes Rusia Dan Menko Rizal Bicarakan Kerja Sama Maritim，” Мetrotvnews，September 17， 2015， http：//ekonomi.metrotvnews.com/read/2015/09/17/432106/dubes-rusia-danmenko-rizal-bicarakan-kerja-sama-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）與荷蘭商議造船和港口合作；［8］Kurniasih， “Rizal Ramli Gandeng Belanda Percepat Poros Maritim，” Оkezone， March 24， 2016， http：//economy.okezone.com/read/2016/03/24/320/1345141/rizal-ramli-gandeng-belandapercepat-poros-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）與東帝汶商討治理非法捕魚和烴燃料開發(fā)；［1］Yulis Sulistyawan， “Bahas Kerjasama Kemaritiman， Pemerintah Indonesia Bertemu Pimpinan Timor Leste，” Tribunnews， January 19， 2016， http：//www.tribunnews.com/nasional/2016/01/20/bahaskerjasama-kemaritiman-pemerintah-indonesia-bertemu-pimpinan-timor-leste.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）向比利時尋求造船技術支持；與英國商議出口海產(chǎn)品和海洋技術支持；［2］Muhammad Iqbal， “Di Belgia， Rizal Ramli Bicarakan Kerjasama Infrastuktur Maritim，”RМОL， February 24， 2016， http：//www.rmol.co/read/2016/02/24/236924/Di-Belgia，-Rizal-Ramli-Bicarakan-Kerjasama-Infrastruktur-Maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）與丹麥增強旅游和漁業(yè)養(yǎng)殖合作；［3］Hadi Wijaya， “Indonesia-Denmark Tingkatkan Kerja Sama Perikanan Dan Pariwisata，”АNTАRА News， January 16， 2015， http：//www.antarasumbar.com/berita/131694/indonesia-denmarktingkatkan-kerja-sama-perikanan-dan-pariwisata.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）尋求與法國合作開發(fā)能源；［4］Muhammad Nursyamsyi， “Indonesia-Prancis Jajaki Kerja Sama Maritim，” Republika Оnline， March 14， 2016， http：//www.republika.co.id/berita/ekonomi/makro/16/03/14/o40q4l383-indonesiaprancis-jajaki-kerja-sama-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）與韓國進行海洋開發(fā)聯(lián)合研究及海軍武器裝備合作。［5］“Kerjasama Maritim Indonesia-Korea Diperkuat，” Suratrakyat， March 28， 2015， http：// suratrakyat.com/kerjasama-maritim-indonesia-korea-diperkuat.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）

（五）提升海上防御能力

在蘇西洛執(zhí)政期間，印尼國防開支絕對值增長很快，但由于基數(shù)太低，直到2013年國防預算占GDP比重仍不到1%。佐科大幅提高了2015年的軍費預算，國防部實際獲得82億美元，比2014年增長16%。政府計劃在2020年前使軍費至少達到GDP的1.5%或200億美元。［6］“Military Spending in South-East Asia： Shopping Spree，” The Economist， May 24， 2012.國防預算增長主要用于購買裝備和減少對出口信貸、貸款和軍事援助的資金依賴。

提升海軍裝備水平，并使武器來源多元化。印尼未來武器采購重點在于通訊、監(jiān)視和網(wǎng)絡使能能力技術 ，［7］Iis Gindarsah and Adhi Priamarizki， “Indonesia’s Maritime Doctrine and Security Concerns，”RSIS Policy Report， April 9， 2015.已達成的合作包括荷蘭提供集成信息技術系統(tǒng)監(jiān)控領海建設活動，［8］Reza Aditya， “Indonesia-Belanda Bahas Program Kemaritiman，” Indopos， February 14，2015， http：//www.indopos.co.id/2015/02/indonesia-belanda-bahas-program-kemaritiman-2.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）瑞典薩博公司幫助建立國防數(shù)據(jù)整合系統(tǒng)。［9］Mohammad Arief Hidayat and Eka Permadi， “Perusahaan Swedia Bantu Bangun Sistem Data Pertahanan RI，” VIVА， June 29， 2015， http：//nasional.news.viva.co.id/news/read/644370-perusahaan-swedia-bantu-bangun-sistem-data-pertahanan-ri.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）目前印尼武器裝備以美、俄、法為主。因吃過歐盟和美國武器禁運的苦頭，印尼未來武器系統(tǒng)采購將更加多元化。［1］印尼不愿過度依賴西方武器的一個事件是在2012年，若干印尼國會議員不同意以低價從美國購買2架F-16戰(zhàn)機，主要原因是恐未來受到美國禁運影響。見“Indonesia’s Emerging Defence Economy： The Defence Industry Law and Its Implications，” RSIS Policy Report， August 12，2013， p.8.

佐科政府將振興國防工業(yè)提升到戰(zhàn)略位置，目標在2025年前實現(xiàn)軍工業(yè)“自立”，以應對武器禁運和國外武裝干涉的可能，并減少購買武器的支出。［2］Alviansyah Pasaribu， “Kemenperin targetkan industri pertahanan mandiri 2025，” Аntara News， February 27， 2015.具體方針包括以對銷貿易和抵銷貿易的方式購買國外設備、增加本國軍工業(yè)訂單、促進技術轉移、引進武器生產(chǎn)線、提高武器系統(tǒng)整合能力。［3］Resty Armenia， “Jokowi Minta Kemandirian Industri Pertahanan，” CNN Indonesia，December 30， 2014.在佐科政府的努力下，俄羅斯和土耳其已表示有意幫助印尼制造艦艇和武器。［4］Finalia Kodrati and Eka Permadi， “DPR Dukung Kerja Sama Industri Militer Indonesia-Turki，” VIVА， July 31， 2015， http：//dunia.news.viva.co.id/news/read/655800-dpr-dukung-kerja-samaindustri-militer-indonesia-turki； Fauzan Al-Rayid， “Tawarkan Kerja Sama Industri Pertahanan dengan Sistem Ofset， Rusia Beri Indonesia ‘Lampu Hijau’，” RBTH Indonesia， February 17， 2015， http：// indonesia.rbth.com/news/2015/02/17/tawarkan_kerja_sama_industri_pertahanan_dengan_sistem_ ofset_rusia_beri_i_26879.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）

三、實施“海洋強國戰(zhàn)略”面臨的挑戰(zhàn)

“海洋強國戰(zhàn)略”涉及領域廣泛，試圖以開發(fā)海洋潛力為抓手帶動國防、貿易、基建等國內綜合發(fā)展，將糧食安全、領土和主權糾紛、基礎設施落后、國防力量薄弱等諸多問題一攬子解決。但由于印尼正處于工業(yè)化和現(xiàn)代化的加速時期，一些阻力和挑戰(zhàn)將對“海洋強國戰(zhàn)略”實施形成牽制。

（一）民族主義的隱憂

印尼民族主義產(chǎn)生于建國前的反殖民主義思潮中，今天主要表現(xiàn)為追求經(jīng)濟自立、反對外國資源掠奪以及維護島礁主權和海洋權益。佐科上臺以來的民族主義行動由政府發(fā)起，具有廣泛社會基礎。2015年5月，印尼政府在民族覺醒日炸沉了41艘外國非法漁船。［1］Ani Nursalikah， “41 Kapal Ditenggelamkan Serentak Di Hari Kebangkitan Nasional，”Republika， May 20， 2015.同年8月，漁業(yè)部炸沉37艘外國漁船，向獨立70周年獻禮。［2］“為向獨立70周年獻禮蘇西計劃炸沉70艘外國捕魚船”，《印華日報》2015年8 月7日A1版。但是，印尼最終沒有在獨立日湊齊70艘漁船，只炸沉了37艘漁船。治理非法捕魚、保護領海等鐵腕行動迎合了國內民眾的口味，捍衛(wèi)主權立場堅定的漁業(yè)部長蘇西在民調中獲得63.79%的支持率，遠高于其他部長。［3］Eka Permadi， “Satu Tahun Jokowi-JK， Publik Puas Kinerja Menteri Agama，” Lukmansaifuddin，October 21， 2015， http：//www.lukmansaifuddin.com/aktualita/815-satu-tahun-jokowi-jk-publik-puaskinerja-menteri-agama Web. 24 Apr. 2016.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）從蘇西的高支持率看，排外的民族主義政策是奏效的?！耙恍└呒壨饨还俸兔裰鞫窢廃h高層有很強的民族主義情緒。在維護主權和對外合作有沖突的情況下，會犧牲與大國合作，選擇維護主權?！保?］Aaron L. Connelly， “Sovereignty and the Sea： President Joko Widodo’s Foreign Policy Challenges，” Contemporary Southeast Аsia， 37.1 （2015）， pp.1-28.

雖然采用民族主義政策是提升支持率最易用的方法，但可能會引起周邊國家和國外投資者的疑慮。如海洋事務和漁業(yè)部頒布的禁止外國大型漁船作業(yè)的新條例就具有為了維護主權而犧牲對外合作的性質，其后果是2015年印尼海上捕魚量只達到606.5萬噸，比2014年僅增加0.4%，而且預計2016年海上捕魚量甚至會下降約6萬噸。［5］“Keragaan Perikanan Tangkap 2015，” Direktorat Jenderal Perikanan Tangkap， 2015， p. 4，http：//www.djpt.kkp.go.id/ditsdi/arsip/fle/903/buku-keragaan-2015.pdf.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）“經(jīng)濟民族主義政策減少了進口貿易競爭，提高了外國勞工壁壘，使政策缺乏穩(wěn)定性，令投資者迷茫?！保?］Adam Schwarz， “Investors Nervous Ahead of Cabinet Reshuffe，” The Jakarta Post， April 25， 2016， http：//www.thejakartapost.com/academia/2016/04/25/investors-nervous-ahead-of-cabinetreshuffe.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月26日）2016年第1季度，外國對印尼的投資承諾比2015年第4季度下降，這種情況自2012年以來首次出現(xiàn)。［7］Fif， “Pertama Kali， Investasi Asing Melemah，” Tribunnews， April 25， 2016， http：//jambi. tribunnews.com/2016/04/25/pertama-kali-investasi-asing-melemah.（上網(wǎng)時間：2016年4月26日）可見，民族主義雖然是佐科強化其權力的一張好牌，但是一旦民族主義占上風，外國資本進入和國家間合作將受到影響。

（二）周邊海洋爭端的困擾

周邊海洋爭端對印尼實施海洋戰(zhàn)略的影響主要體現(xiàn)在兩方面。一是印尼與菲律賓、泰國、越南、馬來西亞、帕勞等周邊國家尚未確定的領?；驅俳?jīng)濟區(qū)劃界可能成為未來海洋開發(fā)的障礙；二是在南海爭端中保持中立的印尼持續(xù)受到東盟其他聲索國及美國要求其“選邊”的壓力。菲律賓、越南等南海聲索國要求東盟在南海爭端中用一個聲音說話，意圖“綁架”印尼等其他東盟國家；而美國則希望印尼在南海問題上扮演東盟“領頭羊”的角色，帶領東盟對抗中國。2015年10月佐科訪美后，美國在11月給予印尼2000萬美元軍費援助，希望印尼在南海問題上發(fā)揮更大作用。未來印尼在周邊海洋局勢中的戰(zhàn)略難點在于通過雙邊途徑努力解決爭議海域劃界問題，借助多邊平臺推動南海各方保持克制，以及在外交上頂住美國和國內親美派的壓力，堅持“獨立、積極”的外交傳統(tǒng)，避免喪失周邊國家的信任。

（三）施政效率低下

施政效率低下主要表現(xiàn)為三個問題：尚未形成海洋戰(zhàn)略中長期規(guī)劃；項目推進緩慢；缺乏成果驗收的標準?！昂Ｑ髲妵鴳?zhàn)略”已實施一年多，有些部門尚未提出中長期建設規(guī)劃。與海洋戰(zhàn)略相關的部門一共13個，其中海事和資源統(tǒng)籌部下屬四部門對海洋戰(zhàn)略響應最積極，而其他部門似乎置身事外。印尼國內分析者認為，“海洋事務仍是印尼發(fā)展政策的‘養(yǎng)子’。一些政府機構只假借海事之名，實際上缺乏具體的政策和項目”。［1］“Satu Tahun Poros Maritim： Pemerintah Belum Berkarakter Maritim，” Tribunnews， October 21， 2015， http：//www.tribunnews.com/nasional/2015/10/21/satu-tahun-poros-maritim-pemerintahbelum-berkarakter-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）動作最快的海事統(tǒng)籌下屬四部實施海洋戰(zhàn)略的步驟和進度也有差別。港口建設和漁業(yè)進度較快，采取具體項目和中長期規(guī)劃同步進行的方式。旅游部在過去的一年以具體項目為主體，沒有提出中長期規(guī)劃。直到重新組閣后，新任海事和資源統(tǒng)籌部長里扎爾才提出在印尼建設10個旅游勝地的整體規(guī)劃。印尼戰(zhàn)略和國際研究中心執(zhí)行主任菲蒙特（Philips J. Vermonte）敦促政府盡快制定海洋政策，完成機構改革。［2］Agung， “CSIS Sarankan Jokowi Jadi ‘Panglima’ Kemaritiman，” Tirto， March 29， 2016，http：//beta.tirto.id/20160329-running-news/csis-sarankan-jokowi-jadi-panglima-kemaritiman-76526.（上網(wǎng)時間：2016年4月24日）

地方政府行政效率低下，導致項目推進緩慢。佐科和卡拉都是商人出身，比較注重效率和成果。佐科總統(tǒng)致力于行政電子化和行政手續(xù)簡化，現(xiàn)在成立公司最快只用3小時就可以完成手續(xù)，而從前需要數(shù)月甚至一年。雖然中央在努力提高效率，但是地方政府的行政改革跟不上，尤其在批復土地收購許可、礦產(chǎn)開采許可等事務上效率極低。在地方分權制度下，縣與縣之間的物產(chǎn)所有權劃界糾紛也增加了投資風險，這種情況在漁業(yè)和采礦業(yè)較突出。

中央政府缺乏驗收成果的量化標準和數(shù)據(jù)。一年前佐科政府提出要將海洋戰(zhàn)略的實施情況進行量化評估，至今除國防、漁業(yè)和港口建設外，其他領域尚未推出具體的量化評估標準。政府施政效率低下一方面源于佐科政府頻繁的內閣重組。佐科也承認外界要求內閣重組的聲音干擾了各部門的正常工作。［1］“Reshuffe Kabinet， Jokowi： Isu itu Mengganggu Kinerja Menteri，” Beritasatu， June 24，2015， http：//www.beritasatu.tv/news/reshuffle-kabinet-jokowi-isu-itu-mengganggu-kinerja-menteri.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）另一方面是地方分權的制度性缺陷。由于中央對地方控制能力低，對于中央牽頭需要地方配合的大項目，如果缺乏可觀的物質支援和回報，或項目在短期內看不到成果，對地方領導連任沒有益處，地方政府缺乏配合動力。

（四）建設資金短缺

建設海洋強國對資本需求量很大，但重大項目建設的資金缺口大，僅2015年基礎設施建設資金缺口就達到85.7萬億印尼盧比（約合6.1億美元），［2］顧時宏：“印尼明年需近200億美元基礎設施投資資金”，新浪財經(jīng)，2014年11 月27日。至2018年還需籌集至少2070億美元，［3］Ian Satchwell， “The ideal partnership： making the most of the complementarities between Indonesia and Australia in the mining sector， ” The Australian Trade Commission， April 2012.未來5年新建24座港口就需583～667億美元。［4］“印尼希與中國合作發(fā)展海洋經(jīng)濟”，中國駐印尼使館經(jīng)濟商務參贊處網(wǎng)站，2014 年11月17日，http：//id.mofcom.gov.cn/article/bankbx/201411/20141100805946.shtml。（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）行政機構調整造成預算下?lián)苓t緩，影響計劃項目的推進。與此同時，現(xiàn)有資金未能得到有效利用。佐科上臺后反腐力度加大，地方政府在實施新項目上態(tài)度謹慎，導致約19.6億美元地方預算經(jīng)費閑置。［5］Siswanto and Dian Kosumo Hapsari， “Ini Penyebab Ekonomi Indonesia Melambat，” Suara，August 5， 2015.

四、中國與印尼的海洋合作

新世紀以來，中國和印尼積極探索海洋合作，取得了豐碩的成果?！?1世紀海上絲綢之路”和印尼“海洋強國戰(zhàn)略”的契合為兩國未來海洋合作提供了更廣闊的空間。

（一）中國和印尼海洋合作的成果

中國和印尼海洋合作約從2005年起步，涉及多個領域，成果顯著。

（1）政策溝通。政策溝通是中印尼海洋合作的基礎。2005年兩國建立戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合宣言中提到“密切開展海上合作，提升能力建設，建立海上問題磋商與合作機制”。中國國家海洋局與印尼海洋事務和漁業(yè)部在2007年和2011年簽署了兩份《中印尼海洋領域合作諒解備忘錄》，2012年簽署了《中印尼海洋領域合作五年計劃（2013—2017）》和《中華人民共和國政府和印度尼西亞共和國政府海上合作諒解備忘錄》，這些文件是兩國政策溝通的重要成果。

2013年，兩國在建立全面戰(zhàn)略伙伴關系的文件中提出擴展海洋合作領域，“進一步加強在航行安全、海上安全、海軍合作、海洋科研與環(huán)保、海上搜救、漁業(yè)、藍色經(jīng)濟等領域的務實合作”。此后相關協(xié)議和合作項目快速跟進，如2013年中國農(nóng)業(yè)部和印尼海洋事務和漁業(yè)部簽訂了漁業(yè)合作諒解備忘錄，同年兩國政府簽署了旅游合作諒解備忘錄。

（2）設施連通。中國和印尼海上交通設施合作成績不俗，包括2009年通車的泗馬大橋、2010年簽訂的東爪哇省丹戎北臘港口（Tanjung Perak）和馬杜拉的梭閘港口（Socah）合作等。近一年，兩國在海港建設上加快了合作步伐，雙方已簽訂諒解備忘錄，共同開發(fā)比通和蘇朗等東部海港。中國交通建設公司正敲定一項25億美元的協(xié)議，對印尼東部30個港口進行升級改造。［1］加文·鮑令：“中日繼續(xù)在印尼爭奪基礎設施項目”，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2015年10月10日。雅加達丹戎不碌港擴建工程也受到中遠、中海和招商局集團的關注。［2］航宇：“印尼海洋戰(zhàn)略對接中國‘一帶一路’”，一財網(wǎng)，2015年9月2日。

（3）漁業(yè)合作。2012年中國和印尼簽訂了漁業(yè)合作協(xié)議，恢復了自2007年中斷的漁業(yè)合作。同時中國向印尼提供14億美元海洋監(jiān)察和調研專項援助，支持印尼漁業(yè)發(fā)展。［1］Baheramsyah， “Indonesia-China Kerjasama Bidang Perikanan，” Infopublik， August 12，2012， http：//infopublik.id/read/28875/indonesia--cina-kerjasama-bidang-perikanan.html.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）自協(xié)議簽訂以來，兩國漁業(yè)合作快速提升。2011年印尼出口至中國的漁產(chǎn)品24.2萬噸，到2013年增長到33.6萬噸。［2］Handoyo， “Peluang Besar Ekspor Ikan Ke Negeri Tirai Bambu，” Kontan， April 9， 2014，http：//industri.kontan.co.id/news/peluang-besar-ekspor-ikan-ke-negeri-tirai-bambu.（上網(wǎng)時間：2016年4月23日）目前中國是印尼第四大魚類出口目的地，印尼是中國第七大魚類進口來源。［3］Sinar Harapan， “Indonesia Urutan Ke-7 Eksportir Perikanan Ke Tiongkok，” Transformasi，September 2， 2015， http：//www.transformasi.org/id/pusat-kajian/berita/kelautan-perikanan/1159-indonesia-urutan-ke-7-eksportir-perikanan-ke-tiongkok.（上網(wǎng)時間：2016年4月23日）截至2014年10月，中國有17家企業(yè)、約400艘漁船在印尼專屬經(jīng)濟區(qū)從事捕撈，在印尼陸地漁業(yè)設施投資總額達8000多萬美元。［4］“中印尼簽署捕撈合作執(zhí)行安排”，中國漁業(yè)政務網(wǎng)，2014年10月16日，http：// www.yyj.moa.gov.cn/tpxwsyyzw/201410/t20141016_4106241.htm中國還準備在邦加烏里洞、龍目島、亞齊、西巴布亞等地投資建立漁港。［5］吳崇伯：“中國—印尼海洋經(jīng)濟合作的前景分析”。

（4）科技教育合作。中國國家海洋局與印尼海洋事務和漁業(yè)部率先開啟合作研究之先河。從2005年起，兩國共同創(chuàng)建的“海上合作技術委員會”持續(xù)開辦研討會和學習班，提高從業(yè)人員的專業(yè)素質和能力水平。兩國建立的“海洋科研與氣候變化聯(lián)合研究中心”已成為官員和專家學者的固定交流機制。2008年，國家海洋局首次在印尼海域開展聯(lián)合科考。［6］廖洋、滕中山：“我國首次在印尼海域開展海洋觀測”，科學網(wǎng)，2008年3月4日，http：//news.sciencenet.cn/html/showsbnews1.aspx？id=202593。（上網(wǎng)時間：2016年4月23日）2009年，兩部門簽訂《關于建立海洋合作聯(lián)合工作組和中國—印尼海洋和氣候研究中心的實施協(xié)議》。2010年，該研究中心正式建立并運行，這也是中國在海外的第一個海洋聯(lián)合研究基地。

（5）海洋安全合作。以2006年建立的防務安全磋商機制為起點，兩國在傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全領域不斷深化海洋合作。2009—2014年末，印尼海軍與中國簽訂了3份購買C705反艦導彈的合同，并計劃通過技術轉移到印尼國內生產(chǎn)。印尼還選用中國研發(fā)的730型近程防御武器系統(tǒng)改裝KCR-60M型導彈艇。中國多次邀請印尼海軍來華進行技術培訓。兩國海軍互訪自2006年以來幾乎沒有間斷。2013年，兩國海軍就加強區(qū)域海洋安全方面合作達成協(xié)議，共同維護貿易通道安全。2015年3月，兩國簽署了海上搜救合作諒解備忘錄，同年11月首次舉行聯(lián)合海上搜救沙盤演習，提升海上救援協(xié)同能力。兩國也在多邊框架下進行非傳統(tǒng)安全合作。2014和2016年，中國艦艇編隊參加了在印尼舉行的“科摩多”多邊人道主義救援聯(lián)合演習。2016年3月，中國海軍受邀參加了印尼海事安全局主辦的以海洋資源保護為主題的第七屆海域安全桌面演習。

中國海軍艦艇編隊抵達印度尼西亞訪問

（二）中國和印尼海洋合作面臨的挑戰(zhàn)

2013年，中國國家主席習近平在印尼提出了“21世紀海上絲綢之路”倡議。該倡議與“海洋強國戰(zhàn)略”五個支點高度契合，為中印尼兩國進一步加強海洋合作創(chuàng)造了新的契機。2015年4月，兩國聯(lián)合新聞公報重申全面對接中方“21世紀海上絲綢之路”構想和印尼“全球海洋支點”規(guī)劃，打造共同發(fā)展、共享繁榮的海洋發(fā)展伙伴。同年6月23日，習近平主席在與佐科總統(tǒng)通電話時再次強調了這一點。印尼民主斗爭黨主席梅加瓦蒂表示，兩國的海洋發(fā)展藍圖對印尼，尤其對于印尼東部，是發(fā)展的好機會。［1］“Megawati dan Xi Jinping Perkuat Jalur Sutra Maritim Abad 21，” Tempo， October 16，2015， https：//nasional.tempo.co/read/news/2015/10/16/078709979/megawati-dan-xi-jinping-perkuatjalur-sutra-maritim-abad-21.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）總統(tǒng)外交顧問里扎爾認為，兩國的戰(zhàn)略在互聯(lián)互通、安全和外交上的目標異曲同工。［2］Basten Gokkon， “China and Indonesia’s Maritime Agendas Closely Aligned，” Jakarta Globe， December 3， 2014， http：//jakartaglobe.beritasatu.com/news/china-and-indonesias-maritimeagendas-closely-aligned.（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）盡管雙方高層都積極支持海洋發(fā)展戰(zhàn)略的對接，但由于彼此戰(zhàn)略優(yōu)先、各自國家利益的不同，加之國內外因素的干擾，兩國海洋合作仍面臨多重挑戰(zhàn)。

第一，戰(zhàn)略對接過程中的政策溝通略顯不足。一方面表現(xiàn)為現(xiàn)有機制尚未充分利用。中印尼海上合作委員會自2012年建立以來，僅舉辦了兩屆會議。中印尼海上合作技術委員會計劃每年舉行會議，但2014年沒有舉辦，預定2015年舉行的第十次會議也未如期舉行。［3］“中國—印尼海上技術合作委員會第九次會議順利召開”，外交部網(wǎng)站，2015年1月20日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677244/ xgxw_677250/t1229707.shtml。（上網(wǎng)時間：2016年4月25日）另一方面，參與定期溝通的涉海部門較少。除了國家海洋局和上述兩個政府級別委員會以外，中方其他相關政府部門和非政府機構幾乎沒有與印尼建立有關海洋合作的常規(guī)機制。溝通機制的缺失或缺乏活力、參與部門的有限，使雙方海洋戰(zhàn)略無法實現(xiàn)無縫對接，海洋合作難以達到彼此的戰(zhàn)略預期。

第二，納土納問題影響雙方合作氛圍。中國與印尼在南海不存在領土爭端，但在納土納海域存在不同的海洋權利主張。印尼方面罔顧這一事實，在以納土納群島為基線的200海里水域執(zhí)法，扣押中國漁船，引發(fā)爭端。一些印尼官員錯誤地認為中國聲索納土納領土主權。佐科的顧問私下表示“我們要把納土納奪回來”。［4］Jonathan Chen， Andrea Gleason， Dr Greta Nabbs-Keller， Natalie Sambhi， and Kyle Springer， New Perspectives on Indonesia： Understanding Аustralia’s Closest Аsian Neighbor， Perth USAsia Center， 2014.2015年11月，政治、法律和安全統(tǒng)籌部長潘查伊坦提出如果與中國不能通過對話解決領土主權問題，可能將中國告上國際法庭。上述不當?shù)陌l(fā)聲破壞了兩國的政治互信，對兩國海洋合作有害無益。

第三，印尼的民族主義將殃及中印尼海洋合作。印尼單方面廢止與中國的漁業(yè)合作協(xié)議和中國勞工涌入印尼引發(fā)爭議是印尼民族主義造成負面影響的兩個例證。2014年10月，兩國就中國漁船在納土納海域捕魚達成協(xié)議，然而2015年1月印尼單方面廢止了這份漁業(yè)合作協(xié)議，并扣押中國漁船。中方積極與印尼方溝通解決，但至今未恢復談判。廢止?jié)O業(yè)合作是印尼海洋事務和漁業(yè)部一系列民族主義政策中的一環(huán)，給中國企業(yè)造成了巨大經(jīng)濟損失。以2015年8月印尼《時代》雜志刊登中國工人涌入印尼的報道為標志，隨著雅萬高鐵開工和2016年4月5名中國工人被捕，關于中國勞工的爭議持續(xù)發(fā)酵。爭議的焦點是中國輸出低素質工人，搶奪當?shù)厝斯ぷ鳈C會。印尼媒體渲染中國勞工威脅，工會向政府施壓要求禁止沒有職業(yè)技能的中國工人進入印尼。為了回應排外的民族主義情緒，印尼移民局增強了對赴印尼的中國人的身份審查，勞工部發(fā)布了更嚴格的引進外勞規(guī)定。［1］2015年第16號勞工部長令規(guī)定國外勞工必須持有職業(yè)技能證明或有至少5年相關工作經(jīng)驗。如果印尼的民族主義情緒繼續(xù)蔓延，兩國海洋合作大局勢必受到?jīng)_擊。

第四，來自美國、日本等國家的競爭干擾。美國高度重視印尼在東南亞的戰(zhàn)略支點地位，極力拉攏扶植。2015年5月，美國通過世界銀行向印尼提供110億美元的基礎設施建設貸款。同年10月，美國與印尼在深化全面伙伴關系會談中決定擴展兩國海洋合作領域，特別關注互聯(lián)互通、打擊非法捕魚，以及提高印尼海警裝備能力。［2］The White House， “Joint Statement by the United States of America and the Republic of Indonesia，” October 26， 2015， https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/10/26/jointstatement-united-states-america-and-republic-indonesia.（上網(wǎng)時間：2016年4月28日）兩國海洋合作明顯存在與中國競爭的考量。

日本與中國在印尼的競爭主要體現(xiàn)在經(jīng)貿領域。日本有意愿與印尼在造船和東部港口建設方面合作，［3］Muhammad Nursyamsyi， “Rizal Ramli： Jepang Tawarkan Dukungan Pembangunan Poros Maritim，” Republika， August 26， 2015， http：//www.republika.co.id/berita/ekonomi/makro/15/08/26/ ntp1m0354-rizal-ramli-jepang-tawarkan-dukungan-pembangunan-poros-maritim.（上網(wǎng)時間：2016 年4月28日）并為印尼提供資金支持。2015年，日本政府承諾借給印尼約13億美元用于基礎設施建設，［4］“Shinzo Abe Janjikan Pinjaman Rp15 Triliun，” Оkezone， March 24， 2015， http：//economy. okezone.com/read/2015/03/24/213/1123577/shinzo-abe-janjikan-pinjaman-rp15-triliun.（上網(wǎng)時間：2016年4月28日）2016年，由日本主導的亞洲開發(fā)銀行向印尼提供20億美元基礎設施貸款，日本投資者也承諾向印尼追加17億美元投資。［1］“日本將斥資17億美元投資印尼基建等”，人民網(wǎng)，2015年6月9日，http：// world.people.com.cn/n/2015/0609/c157278-27126980.html。（上網(wǎng)時間：2016年4月28日）2015年，日本對印尼投資達到80億美元，比2014年增加了95%。［2］Danang Firmanto， “Investasi Jepang ke Indonesia Mencapai Rp 105，6 Triliun Pada 2015，”Tempo， March 4， 2016， https：//m.tempo.co/read/news/2016/03/04/087750576/investasi-jepang-keindonesia-mencapai-rp-105-6-triliun-pada-2015.（上網(wǎng)時間：2016年4月28日）日本與印尼海洋合作的重點和策略與中印尼海洋合作有較多交叉，未來中日兩國可能在爭奪與印尼合作的具體項目中形成競爭關系。來自美國和日本的支持意味著印尼在實施海洋戰(zhàn)略過程中有更多的政策選項，從而在對華海洋合作中待價而沽、首鼠兩端。

（三）未來海洋合作的努力方向

中國與印尼開展海洋合作具有資源互補性，中國有技術和資金上的優(yōu)勢，而印尼有自然和人力資源優(yōu)勢，這為“21世紀海上絲綢之路”和“海洋強國戰(zhàn)略”實現(xiàn)對接奠定良好的基礎。

目前，兩國的海洋戰(zhàn)略對接還處于“摸石頭過河”的階段，已經(jīng)確定的初步合作方向包括海洋科技研發(fā)、旅游、發(fā)電、造船和漁業(yè)。［3］“Indonesia - China Kerjasama Poros Maritim，” Lingkarannews， July 15， 2015， http：// lingkarannews.com/indonesia-china-kerjasama-poros-maritim.（上網(wǎng)時間：2016年4月28日）中國與印尼兩國政府的投資部門和智庫等可就雙邊戰(zhàn)略對接開展全方位的研討，夯實未來5—10年雙邊海洋合作的基礎。

中方應繼續(xù)發(fā)揮資金優(yōu)勢，支持印尼海事領域建設。印尼《2015—2019年中期建設發(fā)展規(guī)劃》指出，未來5年基礎設施建設約需4245億美元，與海事相關項目包括24個大型港口、60個輪渡碼頭、14個工業(yè)園區(qū)、49個水庫和33個水電站。為彌補資金缺口，印尼有意拓寬融資渠道，通過外資企業(yè)和本國私營企業(yè)合作等模式加快發(fā)展。除了“海絲基金”、“中國—東盟投資合作基金”、亞投行等官方融資渠道，中國民資也應該抓住機遇，深度參與印尼基礎設施建設。

中國和印尼可以港口合作為依托，打造現(xiàn)代化海上物流系統(tǒng)和近港工業(yè)園。廈門、泉州等港口可以與比通等港口開展合作，加快推進港口信息共享平臺建設，形成便捷、高效的港口、航運信息交換，加強口岸基礎設施建設，打造便捷通關體系。另外，雙方可通過新建或擴建港口，帶動陸上運輸基建，如高速公路和高鐵；嘗試建立近港產(chǎn)業(yè)園區(qū)，讓中國的優(yōu)勢產(chǎn)能與印尼所缺產(chǎn)能進行有效整合，推動雙方產(chǎn)品出口第三方市場。

在傳統(tǒng)安全方面，中國可向印尼海軍提供人員培訓，開展聯(lián)合軍演。在非傳統(tǒng)安全領域，如海上搜救、緝毒、打擊海盜方面，雙方具有進一步合作空間，通過強化安全合作提升兩國的政治互信。

在開展海洋科研、人文交流方面，兩國應提升合作的層次和規(guī)模，并將相關成果直接轉化成為旅游、文化等產(chǎn)業(yè)。中國可以利用國內教育資源和科研的優(yōu)勢幫助印尼提升人力資源和技術水平。印尼駐中國大使蘇更認為：“中國在海事領域更先進。我們可以借力中國的專家人才，例如派學生到中國的學校和海事中心學習?！保?］“Indonesia Butuh SDM Handal Majukan Kemaritiman，” Оkezone， April 8， 2016， http：// economy.okezone.com/read/2016/04/08/320/1357887/indonesia-butuh-sdm-handal-majukankemaritiman.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）例如，印尼還需要至少1萬名海洋空間調查員，［2］“Paradigma Geomaritim， Strategi Mewujudkan Poros Maritim，” Kompas， October 24， 2015，http：//print.kompas.com/baca/2015/10/24/Paradigma-Geomaritim%2c-Strategi-Mewujudkan-Poros-Ma.（上網(wǎng)時間：2016年4月21日）印尼漁業(yè)部的漁業(yè)潛力統(tǒng)計技術也亟需更新，［3］Tridono Kusumastanto， “Pemberdayaan Sumber Daya Kelautan， Perikanan Dan Perhubungan Laut Dalam Abad XXI”.中國相關高等教育機構可以幫助印尼培訓相關技術人員。

中國和印尼在實踐“海洋強國戰(zhàn)略”上有共同利益，兩國資源和能力具有互補性。兩國應盡快完善戰(zhàn)略對接，共同應對實踐層面的具體挑戰(zhàn)。合作雙贏不能僅停留在經(jīng)濟層面的互惠，形成只“近”不“親”的尷尬局面，而應以合作發(fā)展為根基，努力拓展人文和社會的相互理解和交流，深化兩國全面戰(zhàn)略伙伴關系。

【完稿日期：2016-4-30】

【責任編輯：吳劭杰】

〔作者簡介〕薛松，清華大學社會科學學院國際關系學系博士研究生許利平，中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員

〔中圖分類號〕D822.334.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2016）3期0064-21