論《中華人民共和國締結條約程序法》存在的問題與完善

摘 要 《中華人民共和國締結條約程序法》對我國的締約工作做出了巨大的進步。但是隨著時代的發(fā)展，一些問題也逐漸暴露出來，這些問題阻礙了新時期我國締約工作的開展。我們需要針對這些問題提出合理的解決方案，以期更好地保護所涉主體的利益和促進國家的發(fā)展與穩(wěn)定。

關鍵詞 《中華人民共和國締結條約程序法》 特別行政區(qū) 條約 國際組織

作者簡介：徐雛，武漢大學法學院國際法專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-035-02

《中華人民共和國締結條約程序法》對我國的對外締約工作做出了不可多得的貢獻。但是，隨著我國締約工作的不斷發(fā)展，只有短短21個條文的《中華人民共和國締結條約程序法》已經(jīng)遠遠不能滿足時代和社會發(fā)展的需要。不足之處集中在以下幾個方面：

1.只集中規(guī)定了程序性事項。顧名思義，《中華人民共和國締結條約程序法》是一項針對締結條約中的程序性事項進行規(guī)范的法律，其并未涉及的條約的效力、適用、解釋和實施等實體性內容。在我國加入1969年《維也納條約法公約》之后，已經(jīng)由該公約進行了規(guī)制。但是“其第三條和第四條的內容是關于締結條約的機關及其權限的，實際上屬于實體法的范疇” ，可以看出這部法律名義上是程序法，但還是涉及了少量實體法的東西，卻在實體法層面又不完善，還需要借助《維也納條約法公約》的相關內容，這就增加了在實踐中探尋法律依據(jù)的途徑和麻煩，不如直接進行相關內容的整合與完善，使其成為實體與程序兼?zhèn)涞耐暾姆伞?/p>

2.條約的批準不夠及時。由于并沒有明確的條約批準時限的規(guī)定，這導致了一些很重要的國際條約即使經(jīng)過了長時間的討論和協(xié)商，卻至今仍在是否批準的結論上一直沒有定論，典型代表就是生效于1976年的《公民權利與政治權利國際公約》。又比如，生效于1980年的《維也納條約法公約》，中國是隔了十七年才批準加入。生效于1967年的《維也納領事關系公約》，中國是隔了十二年才批準加入。這其中固然有其它因素存在，但是不可否認的是沒有明確時限的限制，也在客觀程度上拖延了我國批準條約的進度。因此批準和加入條約的時效底線還是一個亟待解決的問題。

3.缺少對香港和澳門兩個特別行政區(qū)締約權的規(guī)定。在《中華人民共和國締結條約程序法》批準實施的時候，香港和澳門地區(qū)都還沒有回到祖國的懷抱，也因此法律的制定者們難以預料到其締約權的相關問題。而隨著香港和澳門的回歸都已經(jīng)達到或者將近達到18年和16年，在相關法律規(guī)范里對其締約權加以規(guī)制就顯得尤為必要了。一是正如前文所述，無論是憲法還是相關的基本法，都蘊含著對于這兩個締約權予以尊重和保障的思想，都體現(xiàn)著明確和規(guī)制締約權的要求，這也為其具體體現(xiàn)在條文當中準備了條件。二是經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，無論是中國政府還是兩個特別行政區(qū)政府，都在締結條約方面積累了豐富的經(jīng)驗。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2012年1月1 日，僅雙邊協(xié)定一類，香港回歸后根據(jù)中央授權自行締結并生效的就有 124 項。 這些豐富的實踐經(jīng)驗都為其締約權明文化的實現(xiàn)奠定了基礎。三是目前的兩個基本法對于特別行政區(qū)的締約權只是作了原則性和框架性的規(guī)定，在很多具體問題上并未涉及。條約締結的主管部門在處理特別行政區(qū)的締約問題時其實是無法可依的，這種法律上的空白和漏洞不僅會使得我國在國際社會上處于尷尬的境地，還會為我國日后條約締結和法律的發(fā)展埋下隱患。在這樣的形勢之下，將條約締結權利加以明文化，就可以有效避免不利后果的發(fā)生，也為我國展現(xiàn)一個負責任的良好的大國形象打下堅實的基礎。

4.未明確規(guī)定條約的解釋主體?！吨腥A人民共和國締結條約程序法》對于不同文字文本之間的解釋和作準問題有明文的規(guī)定，“但我國《締結條約程序法》對條約國內法位階、解釋主體、解釋效力、解釋規(guī)則、解釋的權力制約及程序等相關內容并無規(guī)定” 。這種解釋機制的混亂所導致的結果就是本該由全國人大常委會對條約進行解釋的時候，最高人民法院和最高人民檢察院以“通知”、“規(guī)定”的方式進行了解釋，而本該更適宜由最高人民法院來出臺相關規(guī)定的時候，卻是全國人大常委會開展了解釋的工作。這種情況不僅導致了我國條約解釋工作開展的混亂與進程緩慢，降低了工作的效率，還不利于立法機關和司法機關的公信力度的提升，會對我國的法制化建設產(chǎn)生負面的影響。

5.缺少和國際組織締結條約的具體規(guī)定。第二次世界大戰(zhàn)后，國際組織作為新興的國際法主體，在全球社會扮演著日益重要的角色的同時，開始大規(guī)模地涉足條約的制定和執(zhí)行事項，他們的締約能力也得到了國際社會的廣泛認可。而《中華人民共和國締結條約程序法》仍舊集中在與外國進行締約的程序性事項的規(guī)定方面，并未涉及與國際組織締約的事宜。隨著我國與國際組織間合作的開展與深入，國際組織在締結自身特色方面的條約上的優(yōu)勢性日益顯著，這種法律上的空白將不利于合作的持續(xù)開展和條約的形式與內容等事項的確定，因此也就呼吁我們重視國際組織的締約能力，增添在與國際組織締結條約時的相關具體規(guī)定。

除了以上五個主要的問題，《中華人民共和國締結條約程序法》在和我國的國際法優(yōu)先原則、內容過于原則化而空泛等事項上也存在著空白和不足。這些問題隨著我國條約締結實踐的深入發(fā)展而愈演愈烈，亟待我們來進行解決。

而為了能夠行之有效地解決這些問題，更好地完善與發(fā)展《中華人民共和國締結條約程序法》，我們可以采取的措施有：

1.與《維也納條約法公約》相一致，與憲法相符合。無論是制定還是修改與條約相關的法律規(guī)定，都需要保持和《維也納條約法公約》相一致的原則和底線。1969 年的《維也納條約法公約》和 1986 年的《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》早已獲得了國際社會的廣泛認可，被譽為“國際條約法典”。即便是尚未批準和加入的國家，也無不將其奉為圭臬，作為習慣國際法而廣為遵守。因此，我國為了解決現(xiàn)有問題而在修改《中華人民共和國締結條約程序法》過程中，也一定要保持與《維也納條約法公約》相一致，由此才能獲得國際社會的認可與支持。

與憲法相符合是作為國內法律體系的要求。憲法是一國的根本大法，任何組織與個人不得與之相違背，不得有超越憲法和法律的特權。我國有關機構在締結條約和修改條約方面，都要牢牢符合憲法的要求，在其范圍內有效行使。憲法作為一國國內法律體系金字塔的最頂端，對任何法律都具有約束力?！吨腥A人民共和國締結條約程序法》的修改要牢牢符合憲法的規(guī)定，不得做出超出和違背憲法范圍的事項。

2.規(guī)定條約的批準時效。當然，條約的批準需要考慮條約本身的內容、一國當今所處的政治經(jīng)濟局勢、國家和社會未來的發(fā)展規(guī)劃等諸多方面的因素。但是值得注意的是，一項重要的條約倘若長期擱置，對于整個國家的發(fā)展來說也會產(chǎn)生不利的影響。因此建議有關機關可以按照條約的重要性并結合國家現(xiàn)階段的發(fā)展程度劃分為“非常重要”、“重要”、“一般”等不同程度，并按照程度的不同制定不一樣的時間表，以期在規(guī)定時限到來之前做出批準或者不批準的明確答復，不延誤國家下一步發(fā)展的時機。

3.增加對于香港和澳門兩個特別行政區(qū)的締約權的規(guī)定。由前文我們可以得知，香港和澳門兩個特別行政區(qū)所享有的締結條約的權力，是由憲法、兩個聯(lián)合聲明以及兩個基本法所共同確立的，具有正當性和合理性。但是，在對締約權進行明確確認的同時，也要對其行使的范圍進行界定。根據(jù)《中英聯(lián)合聲明》和《中葡聯(lián)合聲明》，中央人民政府保留外交和國防事務，在其它事務方面特別行政區(qū)享有高度的自治權。因此，在外交和國防事務上，《中華人民共和國締結條約程序法》是不能有所涉及的。而又由于兩個特區(qū)的基本法都明確規(guī)定，中央人民政府僅保留的事項只為前述兩項，故在其余的事項中，只要不損害中華人民共和國的主權和利益，都是可以進行明確規(guī)定的。

明確了規(guī)定的事項之后，在如何進行規(guī)定上，可以選擇的方法有三種。一種是最為兜底的方法，即在現(xiàn)成的《中華人民共和國締結條約程序法》后面，直接增加“特別行政區(qū)的締約權能，參照本法規(guī)定”之類即可。另外一種是分別增補的方法，即在一些具體規(guī)定的程序性事項上增加特別行政區(qū)在該事項上的具體做法即可。最后一種是單獨立法式的方法。在《中華人民共和國締結條約程序法》以外，單獨為特別行政區(qū)的締約權限進行法律立法活動，既充分吸收了我們同外國締結條約過程中的優(yōu)秀實踐活動經(jīng)驗，又更好地針對特別行政區(qū)的單獨狀況予以規(guī)制。以上三種方法，在靈活性和實際成效上是依次遞增的，但是在創(chuàng)制難度與實施阻力上也是依次遞增的。我們要結合當前社會發(fā)展的實際，正確估量實施的障礙與成效，選擇一個最適宜的方法來獲得最高的“性價比”。

在締約程序之外，加強中央政府與兩個特別行政區(qū)之間的互動與聯(lián)系也是尤為必要的。法律規(guī)定表明了香港和澳門特別行政區(qū)既可以參與到中央政府的締約工作當中，也可以由中央政府來協(xié)助兩個特別行政區(qū)開展締約工作。這種雙效互助的體制有利于增進雙方的溝通和友誼，增強共同對抗外來的威脅和風險。這種高效互通機制也最好得以在完善后的《中華人民共和國締結條約程序法》里進行規(guī)制與落實。

4.保持全國人大常委會的解釋權，明確司法機關的解釋權。由于我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定了全國人大常委會的解釋權利，因此要保持其解釋的權利不動搖。由于其在實踐中真正對條約的解釋次數(shù)過少，可以規(guī)定其為條約的原則性事項等方面賦予更多解釋的權力，引導重心向原則性事項遷移。對于司法機關，由于其在實踐當中進行解釋的次數(shù)較多，但是又沒有明確的法律制度予以承認和完善，因此可以在條文中明確司法機關的解釋權利，使其行為“合法化”、“有法可依”，這樣可以更好地實現(xiàn)與現(xiàn)實生活的聯(lián)系。這樣就能更好地實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調和具體案件的靈活自由。在具體的事務當中，全國人大常委會加強對司法機關活動的監(jiān)督，由此形成原則性與靈活性兼具、強制性與自由性共存的解釋體制，也有利于避免混亂解釋現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。

5.增加和國際組織締結條約的具體規(guī)定。國際組織作為新興的國際法主體，要加強對其的重視和關注。體現(xiàn)在條約的締結上，就可以在與外國締結條約的具體事項上后面直接增加“與國際組織締結條約，參照其規(guī)定”之類的話語即可。這樣既體現(xiàn)了國際組織與國家同等的國際法主體地位，又更好地避免了法律上的空白。并且，在實際操作中，可以針對不同類型的國際組織，在不同的情形之下，有選擇性地規(guī)定和適用條文，更加有利于靈活性的體現(xiàn)。

6.傾聽更多所涉利益方的意見。這一點在民事和商事條約領域尤為重要。我們要創(chuàng)建更加開放活力的機制來吸納所涉及利益方的意見和建議，力圖避免國家機關“獨斷專權”的現(xiàn)象。為了能夠更好地使所涉各方參與其中，可以建立和完善咨詢與聽證制度，使其在制定一些涉及個體利益的事項時傾聽所涉利益主體的意見與建議。在制定每一個事項的同時，成立專門的委員會或者調查組，深入到所涉行業(yè)和個人中去，形成調研報告，從而可以反饋所涉利益各方的意見。還可以在修改后的《中華人民共和國締結條約程序法》里直接明文增加對于所涉行業(yè)主體意見傾聽的相關規(guī)定。將所涉利益的行業(yè)和個人納入其中，不僅有助于保護他們的個人利益，也有利于維護國家整個行業(yè)的穩(wěn)定與秩序，從而更好地保護國家和社會的利益。

《中華人民共和國締結條約程序法》完善與改進的措施也并不只局限于上述這些，面對著層出不窮的新問題，我們都要積極面對，妥善想出解決辦法。相信隨著這些問題的不斷解決，我國會對條約法領域形成新的認識，獲得深入發(fā)展，以期更好地保護我國公民的個人利益，維護國家與社會的整體利益。

注釋：

曾令良.論我國《締結條約程序法》的完善.政治與法律.2014（9）.5.

徐樹、李浩然.論香港特別行政區(qū)參與國際條約的理論與實踐.甘肅政法學院學報.2012 （11）.30.

馮壽波.論我國條約解釋主體制度的完善——以修訂我國《締結條約程序法》為視角.政治與法律.2014（9）.11.