以物權(quán)法為視角看小產(chǎn)權(quán)房

摘 要 小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)二元制土地和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾的產(chǎn)物，其違反了物權(quán)法的基本精神和有關(guān)規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房不僅僅是房屋問(wèn)題，更多的矛盾體現(xiàn)在土地問(wèn)題。本文通過(guò)分析小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)、與物權(quán)法相沖突之處、大量存在的原因，旨在從物權(quán)法出發(fā)尋找利益權(quán)衡機(jī)制。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 所有權(quán) 物權(quán)法 土地管理

作者簡(jiǎn)介：楊怡，西南民族大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-297-02

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、郊區(qū)城市化的進(jìn)程、城市房?jī)r(jià)的持續(xù)攀升，城市居民對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的需求越來(lái)越大。但是，同時(shí)因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房未能得到法律的保護(hù)與承認(rèn)，當(dāng)產(chǎn)權(quán)發(fā)生糾紛時(shí)往往作出不利于小產(chǎn)權(quán)房主的判決處理。雖然小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)與物權(quán)法有相違背的情況，但是對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法流轉(zhuǎn)，目前主要有兩種觀點(diǎn)：以周其仁教授為代表的一方，贊同小產(chǎn)權(quán)房自由流轉(zhuǎn)，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該將集體土地所有權(quán)私有化，把土地交還給農(nóng)民個(gè)體，并且平等對(duì)待國(guó)有土地和集體土地權(quán)能。而以華生教授為代表的一方則認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的自由流轉(zhuǎn)不合法，其市場(chǎng)不應(yīng)該被開(kāi)放，華生教授發(fā)表評(píng)論稱“同意小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正就是鼓勵(lì)犯罪”。而筆者綜合兩種觀點(diǎn)站在中立的角度來(lái)通過(guò)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)和市場(chǎng)需求的分析，來(lái)探索如何在物權(quán)法下權(quán)衡購(gòu)房者、村民集體和國(guó)家公有制的利益。

一、小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)

小產(chǎn)權(quán)房就是建在農(nóng)村集體土地包括建設(shè)用地、農(nóng)用地或其他土地上的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)自或者聯(lián)合房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商們共同建造、出售給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的房屋。由于這些房屋是建設(shè)在農(nóng)村集體所有的土地上，因此只能是農(nóng)民自己用作個(gè)人居住不能在市場(chǎng)上進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，即使這些房屋買(mǎi)賣(mài)成功，簽訂了合同且得到了村委會(huì)甚至是鄉(xiāng)政府的書(shū)面認(rèn)可，購(gòu)房者也始終無(wú)法獲得法律認(rèn)可的“產(chǎn)權(quán)”，不能拿到房屋產(chǎn)權(quán)證。

正是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房是建立在違法用地的基礎(chǔ)上，不是真正的產(chǎn)權(quán)未能合法取得房產(chǎn)證，因此購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。在2007年著名的畫(huà)家村案件中，北京法院二審之后做出終審判決，維持原判，那些購(gòu)買(mǎi)在農(nóng)民宅基地上建造的房屋的畫(huà)家們敗訴，當(dāng)初與村民簽訂的買(mǎi)賣(mài)協(xié)議無(wú)效，畫(huà)家們被要求限期搬出那些已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)的小產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房存在的原因

（一）法律方面

根據(jù)我國(guó)《憲法》第 10 條的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是二元制土地所有制度，而國(guó)家所有的土地可以進(jìn)入市場(chǎng)依法流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村住宅用地的宅基地想要進(jìn)入市場(chǎng)，就必須通過(guò)國(guó)家者征收，讓其變?yōu)閲?guó)有改變性質(zhì)才能進(jìn)行流通。同時(shí)，也正是因?yàn)槎频耐恋厮兄茖?dǎo)致小產(chǎn)權(quán)不能進(jìn)入流通、不能取得產(chǎn)權(quán)證、不能被合法化。如果允許小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)不僅會(huì)導(dǎo)致集體土地兼并現(xiàn)象，同時(shí)因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房有可能建設(shè)在耕地上，會(huì)使得農(nóng)用地減少耕地減少，動(dòng)搖國(guó)家18億畝紅線的糧食基礎(chǔ)。根據(jù)法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營(yíng)，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。 也正是因?yàn)榉蓪?duì)此處的規(guī)定沒(méi)有明確的表示，給小產(chǎn)權(quán)房留下了大量的空間，小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)交易也就是在這種擦邊球的情境下存在著。

（二）社會(huì)方面

城市居民而言，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同時(shí)將房?jī)r(jià)也居高不下，超過(guò)各大部分城市居民的支付能力和支付水平，有較多的城市居民還是處于無(wú)力購(gòu)房、供房吃力的狀態(tài)，在城市買(mǎi)房子容易淪為房奴一族。與此同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)無(wú)法滿足這些住房需求。盡管位于城市郊區(qū)，但是由于交通便利且價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”，能滿足城市居民的住房需求，因此吸引了大量城市購(gòu)房者的目光，存在著大量現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買(mǎi)群。

農(nóng)村村民而言，隨著城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，越來(lái)越多的村民選擇了進(jìn)城務(wù)工。由此導(dǎo)致的耕地丟荒現(xiàn)象可以由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行解決，但是同時(shí)由此閑置的宅基地卻無(wú)所去向。因此便出現(xiàn)村民或者自己把宅基地出租、或者與村集體一起和開(kāi)放商簽訂協(xié)議出租，由此得來(lái)的“租金”無(wú)論是對(duì)于在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民還是在城務(wù)工的農(nóng)民工而言，都是一筆豐厚的收入。

村委會(huì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，因?yàn)槎频耐恋厮兄埔?guī)定集體土地不能進(jìn)行流通交易，村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用對(duì)集體所有的住宅宅基地“行政管理權(quán)”對(duì)其進(jìn)行“許可”、“審批”、“開(kāi)發(fā)”，與開(kāi)發(fā)商協(xié)議共同開(kāi)發(fā)，最后低價(jià)出售小產(chǎn)權(quán)房，這樣不僅可以滿足城市居民村民需要，同時(shí)可以為地方財(cái)政創(chuàng)收。

目前，全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)”房的面積達(dá)66億平方米， “大產(chǎn)權(quán)”房120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區(qū)是北京市“小產(chǎn)權(quán)”房集中的地區(qū)，有人說(shuō)通州的“小產(chǎn)權(quán)”房占全部住房面積已超過(guò)50%。

三、小產(chǎn)權(quán)房與物權(quán)法相沖突

（一）與物權(quán)基本精神不符

物權(quán)法的基本精神在于堅(jiān)持公有制為主體，而小產(chǎn)權(quán)房是為了開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者、村民的利益為建設(shè)在集體所有的土地上，違背了物權(quán)法堅(jiān)持公有制為主體的基本精神，作為國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)的公有制地位不能動(dòng)搖，否則不利于國(guó)家政權(quán)的鞏固。

（二）用地違法性

《土地管理法》第63條、《物權(quán)法》第133條、第128條規(guī)定，原則上只能農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是特殊情況可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)但是不能改變土地用途和所有權(quán)性質(zhì)?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，在例外情況下，集體土地也可以被用于建設(shè)目的，如宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等情況，但是有著非常嚴(yán)格的限制條件：必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，必須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)，例如在涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的情況下，還應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)等等。即使是對(duì)于前兩項(xiàng)的規(guī)定用于農(nóng)民住宅建設(shè)和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)也只能由本集體的村民使用本集體的土地，而不是出售給村集體以外的城市居民。因此即使開(kāi)放商與村民協(xié)商來(lái)租用集體土地支付租金的行為，也是違反了集體土地非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)定。

小產(chǎn)權(quán)房建立在建設(shè)用地、農(nóng)用地或者其他土地上，這些土地包含著承載國(guó)家13億人口基本糧食問(wèn)題的18億畝紅線，這保障國(guó)民糧食的18億畝耕地紅線不能突破不能動(dòng)搖，否則將會(huì)危害到整個(gè)社會(huì)的支柱，而小產(chǎn)權(quán)房恰恰是在這些的基礎(chǔ)上。

（三）產(chǎn)權(quán)違法性

一方面，在物權(quán)法中規(guī)定：因合法建造事實(shí)行為設(shè)立物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。也就是說(shuō)違法建造事實(shí)行為設(shè)立去物權(quán)的，不發(fā)生效力，而小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在集體所有的土地上來(lái)進(jìn)行私人買(mǎi)賣(mài)，因此行為不發(fā)生物權(quán)法上的效力。另一方面，《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得以登記為要件，而房屋權(quán)屬登記與房屋權(quán)屬證書(shū)的核發(fā)則是由縣級(jí)以上政府主管部門(mén)負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)級(jí)政府或村集體組織是無(wú)權(quán)進(jìn)行任何形式房屋產(chǎn)權(quán)登記工作的，因此對(duì)有購(gòu)房者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商取得的任何形式的“小產(chǎn)權(quán)證”均屬違法，不具有任何法律效力，不能稱為真正意義上的產(chǎn)權(quán)。

（四）權(quán)利難以得到保障

首先，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房不能確的合法的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，因此當(dāng)產(chǎn)權(quán)發(fā)生糾紛時(shí)，買(mǎi)方的權(quán)利一般難以得到保障，就像著名的畫(huà)家村案件，到了最后法院認(rèn)定畫(huà)家們因不具備法律意義上的產(chǎn)權(quán)而敗訴。其次，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房一般都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)開(kāi)發(fā)，對(duì)于房屋質(zhì)量、物業(yè)管理以及相關(guān)的售后服務(wù)都無(wú)法保證。再者，小產(chǎn)權(quán)房主難以通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房向銀行抵押貸款，因?yàn)檗k理貸款買(mǎi)房需要以該房屋的產(chǎn)權(quán)證辦理抵押登記手續(xù)，其不具備房屋產(chǎn)權(quán)證銀行難以對(duì)其進(jìn)行抵押貸款。最后，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房不具有產(chǎn)權(quán)證書(shū)，買(mǎi)房者不能取得產(chǎn)權(quán)，因而不能進(jìn)入市場(chǎng)再次流通辦理轉(zhuǎn)移登記，同時(shí)也因?yàn)槠洳痪哂袊?guó)家出具的房產(chǎn)證，從而喪失了對(duì)房屋進(jìn)行處分、收益等應(yīng)有的民事權(quán)利，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房主而言極其不利。

四、利益權(quán)衡措施

盡管小產(chǎn)權(quán)房存在大量的不合理之處，但是市場(chǎng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的大量需求依舊存在，因此我們應(yīng)該立足于《物權(quán)法》和消費(fèi)者的利益，探究如何更好地和保護(hù)消費(fèi)者、村民和國(guó)家的利益，是小產(chǎn)權(quán)房的合法的途徑下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，建立合理健康的小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)。

（一）有限度的進(jìn)行合法化

《物權(quán)法》第3條第3款規(guī)定：保障一切主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利；同時(shí)第4條規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。也就是說(shuō)如果在一定限度內(nèi)允許農(nóng)民同意使用其共同所有的土地來(lái)修建住宅作為小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行出售，也是保護(hù)農(nóng)民集體權(quán)益和購(gòu)房者私有物權(quán)的一種體現(xiàn)。

同時(shí)在2015年2月27日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）內(nèi)對(duì)原有的城市房地產(chǎn)管理法和土地管理法進(jìn)行暫時(shí)性的調(diào)整。其中包括了允許依法取得的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，在符合土地利用總體規(guī)劃和管制的前提下享受與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)同等的相關(guān)權(quán)能和收益?？梢?jiàn)政府嘗試去解決小產(chǎn)權(quán)房與農(nóng)村集體土地使用權(quán)沖突問(wèn)題，可見(jiàn)小產(chǎn)權(quán)房合法化的可能性依然存在，只是可能還有經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

因此筆者認(rèn)為雖然不應(yīng)當(dāng)對(duì)全部的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行解禁，但是對(duì)于城市郊區(qū)邊緣的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)探索使其合法化的途徑，這樣不僅能促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，提高宅基地利用率，同時(shí)可以緩解城區(qū)住房緊張、交通堵塞等社會(huì)問(wèn)題。

（二）制定相應(yīng)的規(guī)范

小產(chǎn)權(quán)房本來(lái)就是購(gòu)房者私有物權(quán)和集體土地之間的沖突，當(dāng)有限的承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法化時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其范圍內(nèi)容作出嚴(yán)格的限制和規(guī)定，否則將會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)政府村委會(huì)出現(xiàn)有利可圖的“灰色地帶”，因此制定相應(yīng)的規(guī)范來(lái)嚴(yán)格限制是必要的措施?！段餀?quán)法》可以將“小產(chǎn)權(quán)房”的流轉(zhuǎn)方式納入其中，一方面可以保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地和耕地不被違法開(kāi)發(fā)、避免耕地流失，另一方面可以規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的買(mǎi)賣(mài)，將其合法化。比如可以通過(guò)房屋聯(lián)建、出租等方式流轉(zhuǎn)“小產(chǎn)權(quán)房”；或?qū)⑵渥鳛榧w產(chǎn)權(quán)，不僅明確了集體所有權(quán)主體，并且使房屋買(mǎi)賣(mài)流轉(zhuǎn)有了合法的依據(jù)。

五、對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的展望

2013年國(guó)務(wù)院的383方案在土地制度改革方面，提出在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，收縮政府征地范圍。對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。雖然在十八屆三中全會(huì)中沒(méi)有提出關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法化的問(wèn)題，但是在2015年提出了開(kāi)展33個(gè)試點(diǎn)，可見(jiàn)小產(chǎn)權(quán)房還是在一定的范圍內(nèi)一定的限度內(nèi)逐步走向市場(chǎng)交易，但這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，筆者認(rèn)為在這個(gè)過(guò)程中可以制定相應(yīng)的法律來(lái)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行規(guī)劃和限制。

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