公共物品PPP建設(shè)模式成功的關(guān)鍵因素分析①
——基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的研究環(huán)境

安徽科技學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院 李寶禮

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公共物品PPP建設(shè)模式成功的關(guān)鍵因素分析①
——基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的研究環(huán)境

安徽科技學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院 李寶禮

摘 要：人口城鎮(zhèn)化滯后已成為當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，公共產(chǎn)品供給不足是制約人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在，按照未來(lái)我國(guó)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，僅僅依靠政府部門(mén)承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給是無(wú)法滿足人口城鎮(zhèn)化的需求的，因此必須引入私營(yíng)部門(mén)，采用PPP模式進(jìn)行公共物品建設(shè)。本文在此背景下，分析了PPP模式從事公共物品建設(shè)取得成功的關(guān)鍵因素，借此促進(jìn)PPP模式在我國(guó)公共物品建設(shè)中的廣泛應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 公共物品 PPP模式

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)化社會(huì)向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的集中體現(xiàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)六七十年代就基本完成了各自的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化雖然起步較晚，但發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率已從2000年初的37.5%上升到2015年的54%，且隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，未來(lái)五年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將突破60%。在城鎮(zhèn)化率快速上升的同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也日益嚴(yán)重，其中最突出的是人口城鎮(zhèn)化，尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。造成人口城鎮(zhèn)化緩慢的因素既有制度層面的（如：戶籍制度，財(cái)稅制度），也有市場(chǎng)層面的（公共物品供給不足），考慮到制度變動(dòng)的剛性，短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)層面著手，提高公共物品供給效率以促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共物品建設(shè)面臨的融資困境

市場(chǎng)力量在推動(dòng)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，與之不同，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依靠行政力量的推進(jìn)，地方政府在各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中居于支配地位，承擔(dān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給任務(wù)，公共產(chǎn)品的供給量通常與地方政府的財(cái)政盈余能力相關(guān)。眾所周知，在中央財(cái)稅體制改革后，地方政府的財(cái)政收入受到嚴(yán)重削弱，財(cái)政支出不僅沒(méi)有減輕反而加大，使得地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，根本無(wú)法滿足人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的對(duì)公共物品和服務(wù)的需求。為了彌補(bǔ)財(cái)政虧空，地方政府不得不借助提高土地城鎮(zhèn)化率以獲得土地收入，進(jìn)而加劇了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失衡。

根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，一國(guó)的城鎮(zhèn)化率在達(dá)到70%后將進(jìn)入穩(wěn)定階段，據(jù)此測(cè)算，未來(lái)20年內(nèi)，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，每年需要花在公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資大致在2萬(wàn)億元。如此龐大的投資支出，僅僅依靠政府財(cái)政收入承擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的，因此，如何化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共物品和服務(wù)供給的融資困局是政府面臨的當(dāng)務(wù)之急。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共物品和服務(wù)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共物品建設(shè)中，是解決我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共物品建設(shè)融資困境的首選。

PPP（Public Private Patnership）公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作機(jī)制，是西方國(guó)家解決公共物品供給問(wèn)題的重要方式。PPP模式通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入私營(yíng)部門(mén)參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)，有效緩解了政府在公共產(chǎn)品建設(shè)上面臨的融資困境，拓寬了公共項(xiàng)目的融資渠道，同時(shí)，以PPP模式進(jìn)行公共產(chǎn)品建設(shè)還能夠提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率，分散項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式在西方國(guó)家已實(shí)施多年，積累了較為豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)案例和經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)借鑒。2014年9月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各地選擇一批公眾服務(wù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)選率先實(shí)行PPP融資示范，該通知可視為官方對(duì)PPP模式的支持。然而，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家PPP模式實(shí)行的經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式的成功運(yùn)行是需要一定前提條件的，只有當(dāng)條件滿足時(shí)PPP模式才能提高公共物品建設(shè)的效率。

2 PPP模式用于公共物品建設(shè)的關(guān)鍵因素分析

2.1 合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式成功的核心原則是將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠最有效的管理和控制風(fēng)險(xiǎn)的一方。在PPP項(xiàng)目設(shè)立、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)可以被分為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)上擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠提高項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)效率，應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目由于所需的資金量較大，面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)較高，因此應(yīng)在政府和私營(yíng)部門(mén)之間進(jìn)行合理分配，政府應(yīng)當(dāng)為私營(yíng)部門(mén)的融資提供擔(dān)保及政策支持，而私營(yíng)部門(mén)應(yīng)當(dāng)選擇合理的融資工具，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本，提高資金的使用效率。PPP實(shí)施中的法律政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)承擔(dān)，PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)遇到城建規(guī)劃變更、政府換屆等政治風(fēng)險(xiǎn)，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，政府要切實(shí)保護(hù)PPP模式私人部門(mén)的利益，避免私人部門(mén)受到超出其控制的政治法律風(fēng)險(xiǎn)的損害。

2.2 有效的政府管制

在PPP項(xiàng)目的設(shè)立、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府部門(mén)要做好監(jiān)督工作，以確保PPP項(xiàng)目能夠按照合同要求按時(shí)、保質(zhì)保量地完成。同時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)劃分好政府監(jiān)管與市場(chǎng)的邊界，減少行政手段對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施中的市場(chǎng)行為的干預(yù)，應(yīng)給予私人部門(mén)充分的信任，不干預(yù)項(xiàng)目具體的實(shí)施細(xì)節(jié)，不要對(duì)私營(yíng)部門(mén)參與PPP項(xiàng)目增加過(guò)多的限制和約束。有效的政府管制應(yīng)做到有的放矢，重點(diǎn)做好產(chǎn)業(yè)和服務(wù)規(guī)則的制定和監(jiān)督。當(dāng)PPP項(xiàng)目因故發(fā)生違約現(xiàn)象時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，必要時(shí)還應(yīng)替代私人部門(mén)完成項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作。

2.3 透明有效的招標(biāo)程序

透明有效的PPP項(xiàng)目招標(biāo)程序是降低項(xiàng)目交易成本，縮短項(xiàng)目談判和完成時(shí)間的關(guān)鍵。制定清晰的項(xiàng)目說(shuō)明和代理人資質(zhì)要求能夠有效減少項(xiàng)目投標(biāo)申辦過(guò)程中的時(shí)間成本。在PPP項(xiàng)目投標(biāo)過(guò)程中，對(duì)私人部門(mén)合作方的選擇不能僅僅以投標(biāo)價(jià)格作為唯一的決定因素，政府部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起設(shè)立方，要具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，選擇能夠?yàn)楣妱?chuàng)造更多價(jià)值，提供更多、更有效服務(wù)的私人部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的合作方。

2.4 完善的法律框架

根據(jù)國(guó)外PPP項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，完善、公平、有效的法律框架是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目的設(shè)立、建造和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)涉及大量的合同、協(xié)議等法律文件，難免出現(xiàn)各種需要通過(guò)法律來(lái)處理的各種爭(zhēng)端，因此，充分完善的法律資源能夠有效降低各種爭(zhēng)端的處理成本。完善的法律框架有利于構(gòu)造充分有效的爭(zhēng)端處理機(jī)制，從而確保PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行。

2.5 必要的激勵(lì)機(jī)制

在項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)之前首先要確定好支付辦法。在PPP模式下進(jìn)行項(xiàng)目的操縱，雙方應(yīng)首先談好支付辦法。若私方按時(shí)按質(zhì)完工，那么，公共部門(mén)必須及時(shí)支付項(xiàng)目資金，若私方?jīng)]有按時(shí)按質(zhì)完成項(xiàng)目，公共部門(mén)不支付資金或減少支付資金金額。這樣能夠有效激勵(lì)私方嚴(yán)格按照公共部門(mén)的要求完成項(xiàng)目工程。另外需要提到的是，公共部門(mén)在完工之后所支付的費(fèi)用只是私方已經(jīng)提供的費(fèi)用，超支或浪費(fèi)的費(fèi)用公共部門(mén)不予支付。因此，在私方進(jìn)行投標(biāo)的過(guò)程中，就會(huì)謹(jǐn)慎考慮，合理控制費(fèi)用。其次，獎(jiǎng)懲機(jī)制要明確，讓私方明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。若私方所提供的不符合公共部門(mén)的要求，公共部門(mén)可以采用手段對(duì)私方進(jìn)行懲罰。如通訊行業(yè)中的PPP項(xiàng)目，若通訊項(xiàng)目中的運(yùn)行體系發(fā)生中斷的次數(shù)已經(jīng)超過(guò)了公共部門(mén)所規(guī)定的次數(shù)，那么，公共部門(mén)有權(quán)終止合同，并進(jìn)行再次招標(biāo)。若私方所提供的產(chǎn)品或服務(wù)明顯超過(guò)了公共部門(mén)所提供的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門(mén)則可以進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以資鼓勵(lì)。在PPP項(xiàng)目中合適的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能夠促進(jìn)交易的順利完成。美國(guó)財(cái)政部對(duì)部分運(yùn)行的PPP項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，采用合適的獎(jiǎng)懲機(jī)制之后，私方的產(chǎn)品或服務(wù)越來(lái)越符合公共部門(mén)的要求，尤其是那些受過(guò)懲罰的私方，在受罰之后，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量都有明顯的提升。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類(lèi)號(hào)：F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）06（a）-146-02

基金項(xiàng)目：①新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中收益性準(zhǔn)公共物品建設(shè)PPP模式研究（SK2015A304）。

作者簡(jiǎn)介：李寶禮（1984-），男，安徽滁州人，講師，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究。