霧霾治理的困境與出路

史詠

摘 要：盡管我國在大氣污染中投入了大量的資金，但對于霧霾治理的效果并不理想。霧霾的治理是一種公共物品，具有正外部性，由此滋生了“免費(fèi)搭車”的行為，從而使治理陷入了一定的困境。本文在分析霧霾治理困境的基礎(chǔ)上，指出了治理的出路，以期對環(huán)境保護(hù)有所幫助。

關(guān)鍵詞：公共物品；困境；出路

一、霧霾治理的困境

（一）參與主體的缺失。霧霾的治理涉及到中央政府、地方政府、企業(yè)與個人的利益。對于中央政府而言，考慮的是整個中國的形象以及人民的福利問題。無論是舉辦大的國際活動還是外國使者來華以及旅游，干凈的空氣以及優(yōu)美的環(huán)境都是大國地位的凸顯。此外，如果人們賴以生存的空氣受到污染，人們的生活就會受到威脅，會引發(fā)百姓對政黨領(lǐng)導(dǎo)者的不滿，就會集會抗議，引發(fā)社會的不穩(wěn)定。對于地方政府而言，一方面要響應(yīng)國家的號召，進(jìn)行生態(tài)文明的建設(shè)；另一方面，要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)厝嗣竦脑V求，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，環(huán)境治理為輔。對于企業(yè)來講，在生產(chǎn)的同時要節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。這是一個企業(yè)應(yīng)有的社會責(zé)任與環(huán)境責(zé)任。對于個人而言，呼吸新鮮的空氣是他們應(yīng)有的權(quán)利，關(guān)系到生存的問題。所以，霧霾的治理與現(xiàn)存的一切都有關(guān)系，與生活息息相關(guān)，與發(fā)展緊密相連。然而現(xiàn)實(shí)的問題就是霧霾的治理似乎只是政府的責(zé)任，企業(yè)與居民參與治理的積極性不足，作用有限。

參與主體的缺失是當(dāng)前治理的困境之一。企業(yè)與居民參與意愿明顯不足。盡管自霧霾頻發(fā)以來，公民的環(huán)保意識較以前有所提高，人們也開始實(shí)時監(jiān)督企業(yè)的排放情況，對企業(yè)廢氣的超標(biāo)排放進(jìn)行舉報。然而，居民卻忽略了自身所能做的，相比于做公共交通，人們更愿意開私家小車，由此往往造成道路擁堵，更多汽車尾氣的排放。人們的消費(fèi)欲望依然很強(qiáng)，超出自己的需求，造成資源的浪費(fèi)。企業(yè)也是如此，盡管明晰該承擔(dān)的社會責(zé)任，但對于利潤的追求超過了應(yīng)有的責(zé)任心，在生產(chǎn)中不安裝空氣凈化裝置，排放過量的廢棄物，導(dǎo)致了霧霾的產(chǎn)生。顯然，當(dāng)前的霧霾治理，盡管政府在積極的行動，但缺乏企業(yè)與個人的共同努力，效果也不會達(dá)到預(yù)期。

（二）主體利益的矛盾。在霧霾治理的過程中，主體間往往會產(chǎn)生利益的矛盾。是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是要環(huán)境美麗，是效益優(yōu)先還是公平優(yōu)先，這都需要考慮和探索。無論是治理的目標(biāo)還是從參與主體治理的角度而言，都涉及到選擇的問題。從霧霾治理的目標(biāo)而言，霧霾的治理無疑要涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。對于我國這樣一個資源大國來說，霧霾的治理勢必會影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。諸如山西這樣的煤炭大省，過去的發(fā)展完全依賴于煤炭資源的銷售，一旦要加強(qiáng)霧霾的治理，短時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會急劇下滑。此外，還會影響到百姓的失業(yè)問題。第二產(chǎn)業(yè)集聚了大量的勞動力，一旦停產(chǎn)，極易造成社會的動蕩與不穩(wěn)定。

（三）法律法規(guī)的缺失?，F(xiàn)在是法治社會，健全的法律對社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用。然而現(xiàn)實(shí)的困境的就是關(guān)于霧霾治理方面的法律有很多欠缺。就現(xiàn)有的體系而言，關(guān)于霧霾的治理，立法體系主要有《大氣污染防治法》、《大氣污染防治行動計劃》以及地方性的法規(guī)發(fā)條。國家整體層面上的立法幾乎沒有，有的即使涉及到治理環(huán)境，也僅受限于會議文件中，實(shí)際運(yùn)用的情況較少。法律的失位造成了監(jiān)管的失位，監(jiān)管的失位助長了企業(yè)的投機(jī)主義，企業(yè)排污受到處罰較小，代價較低，往往造成企業(yè)的逆選擇，企業(yè)道德缺失，進(jìn)而霧霾的治理受阻。

（四）運(yùn)動式治理。對于霧霾的治理，目前我國呈現(xiàn)出的治理方式幾乎是“運(yùn)動式”的治理。所謂的運(yùn)動式的治理就是短期的治理，并非從根源的治理，只是在相應(yīng)的大型國際會議期間緊急采取措施來治理霧霾。比如車輛限行、關(guān)停重污染企業(yè)、停產(chǎn)等。短期內(nèi)，非常有效，可以看到蔚藍(lán)的天空，呼吸到新鮮的空氣。一旦會議結(jié)束，又恢復(fù)以往的狀況。所以，這種治理霧霾的方式只是“治標(biāo)不治本”，并未從霧霾的根源來治理，且對于區(qū)域聯(lián)合治理霧霾只是進(jìn)行有限的聯(lián)合，是一種積極的嘗試，但想要從根本上或者更長時間內(nèi)去治理，就需要各區(qū)域的聯(lián)合治理，采取更現(xiàn)實(shí)更有效的治霾方式。

二、霧霾治理的出路

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。霧霾的產(chǎn)生最根本的原因就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式的不合理。因此，今后的發(fā)展必須轉(zhuǎn)變中國的粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。就必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，減少重工業(yè)的比例，優(yōu)先發(fā)展新能源技術(shù)，提高原有煤炭資源的使用效率，采用低碳發(fā)展技術(shù)，走出一條污染小、產(chǎn)量高、效益好的發(fā)展道路。當(dāng)然，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時，必須要結(jié)合各省的實(shí)際情況，做到逐步降低污染，降低能耗。要時刻記住發(fā)展是為了更好的服務(wù)于社會，經(jīng)濟(jì)效益固然重要，生活的環(huán)境也重要。當(dāng)然，在較長的一段時間內(nèi)，出重拳治理霧霾，經(jīng)濟(jì)必然會陷入攻堅期，但會倒逼企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級，長期來看。是非常有利于國家發(fā)展與社會穩(wěn)定的。

（二）地方政府間要聯(lián)合治理。霧霾的擴(kuò)散性與滲透性決定了單一的地方政府治理是無效的，只有各區(qū)域聯(lián)合治理，才能達(dá)到預(yù)期的效果。因此，協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益是進(jìn)行政府合作的關(guān)鍵。以京津冀地區(qū)為例，北京、天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，而河北地區(qū)依靠重工業(yè)發(fā)展較慢，且霧霾嚴(yán)重。因此要想治理京津地區(qū)的空氣，一個必要的條件就是控制河北省的污染廢氣排放。然而對于河北省而言，關(guān)停這些產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利，這種情況就需要政府進(jìn)行利益的協(xié)商。大氣治理各主體都有責(zé)任，不妨參考國際碳排放治理的思路——共同但有區(qū)別的責(zé)任，京津地區(qū)給河北省提供發(fā)展資金去購買減少廢氣排放的權(quán)利。同樣的，這個思路可以擴(kuò)展到其他區(qū)域。總之，單一政府的力量是有限的，無論是從資金的角度還是治理的效果而言，力量都是微弱的。只有各方聯(lián)合治理，目標(biāo)一致，利益一致，才能有效的進(jìn)行霧霾的防治。

（三）各主體要積極主動的參與。霧霾的治理離不開政府、企業(yè)與個人的參與。對于政府來講，為民謀利是其應(yīng)有的責(zé)任，而攔路虎是官員績效考核機(jī)制。當(dāng)前，雖然國家一再強(qiáng)調(diào)不以“GDP”論政府政績，但是當(dāng)前的省份經(jīng)濟(jì)排名還是欲強(qiáng)調(diào)政績的。對于此，可以強(qiáng)調(diào)“綠色GDP”，以及領(lǐng)導(dǎo)在其任期上的終身責(zé)任制。評判機(jī)制的不合理導(dǎo)致了其參與治理的積極性。對于企業(yè)而言，一是企業(yè)自身要有明確的環(huán)境責(zé)任意識；二是社會要建立起一定的激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。銀行貸款要優(yōu)先對綠色信貸項(xiàng)目，政府審批也要側(cè)重于生態(tài)類的，公民要主動的監(jiān)督。企業(yè)作為廢氣污染的直接源頭，只有其積極的參與，才能真正的減少霧霾。對于居民而言，要充分的表達(dá)其對環(huán)保利益的訴求，積極的參與到社會監(jiān)督中，從自身做起，減少污染物的排放，合理消費(fèi)，為霧霾的治理做出一份貢獻(xiàn)。

（四）完善相關(guān)的法制，健全相關(guān)的機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家在治理空氣污染方面值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)就是健全相關(guān)的法制。這就涉及到兩個方面：法律的制度規(guī)范與相關(guān)的監(jiān)管部門。在法律制度方面，僅僅強(qiáng)調(diào)污染環(huán)境是違法這一點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要進(jìn)行治理方面的立法，如區(qū)域要聯(lián)合整治；污染的處罰力度要增加；污染企業(yè)應(yīng)有相應(yīng)的環(huán)保設(shè)備等。在監(jiān)管部門方面，要提高環(huán)保部門的職能地位與獨(dú)立性，不受限于地方政府；要建立區(qū)域聯(lián)合治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一調(diào)配，進(jìn)行地方協(xié)商，利益調(diào)節(jié)；要進(jìn)行相關(guān)執(zhí)法人員的素質(zhì)教育，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，防治權(quán)利的尋租活動。

總之，當(dāng)下霧霾的治理涉及到政府、企業(yè)和居民所有人的利益，只有齊心協(xié)力，積極合作，走出霧霾治理的困境，才能真正的實(shí)現(xiàn)政府穩(wěn)定、社會和諧、企業(yè)發(fā)展、百姓安樂的局面。

（作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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