淺議國有土地出讓金征收管理存在的問題及對策

【摘要】隨著我國土地管理制度的逐步完善，土地出讓金的規(guī)模逐步增大，國有土地使用權(quán)出讓金收入迅速增長，已成為地方財政收入的重要組成部分。但就實際情況而言，目前土地出讓金征收管理方面還存在諸如分配機制不合理、未做到應收未收以及補償安置等問題，文章就上述幾方面問題展開論述，隨后結(jié)合實際情況提出針對性的建議和措施，希望能夠有效解決征收管理過程中的問題。

【關(guān)鍵詞】國有土地；土地出讓金；征收管理；城市建設；征地補償安置

隨著我國土地管理制度的逐步完善，土地出讓金的規(guī)模逐步增大，國有土地使用權(quán)出讓金收入迅速增長，已成為地方財政收入的重要組成部分，國土出讓收支管理也經(jīng)歷了由國土部門一家獨管到國土、財政等部門共管的轉(zhuǎn)變?！皣敛块T負責國土使用權(quán)的出讓收入征收，出讓收入招拍掛后全額繳入非稅收入專戶，財政部門負責收入和支出的預算管理和會計核算”的新模式。但是，國有土地出讓金征收、管理工作仍存在一些不容忽視的問題和薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步的改進和完善。

一、土地出讓金征收管理方面存的主要問題

（一）出讓金收益分配機制不合理，影響土地出讓整體效益

用計劃經(jīng)濟的辦法低價征地，用市場經(jīng)濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發(fā)了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補償費，遠不能彌補農(nóng)民的權(quán)益損失，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發(fā)和土地開發(fā)，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量就業(yè)無門、社保無份的失地農(nóng)民，農(nóng)村建設也嚴重缺乏資金投入。在工業(yè)化和城市化過程中，農(nóng)民并沒有充分分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)二元分割的體制裂痕在繼續(xù)擴大。

（二）用“以土地換項目”手段搞城市建設

從表面上看，“以土地換項目”能夠加快當?shù)鼗A設施建設，但其弊端很大，一是“以土地換項目”往往規(guī)避了招拍掛出讓土地使用權(quán)而將經(jīng)營性土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經(jīng)營性土地，不利于建立和規(guī)范正常的土地交易市場秩序。二是“以土地換項目”的方式出讓的土地價格往往明顯低于市場價格，造成國有土地收益流失。三是換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，造成了這部分應繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計劃控制。

（三）部分土地出讓金未做到應收盡收

部分本應收歸政府的出讓金未能做到應收盡收，主要表現(xiàn)為兩個方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方政府將應通過招拍掛出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，用地單位由于多種主客觀原因，長期拖欠應上繳政府的出讓金。

（四）征地補償安置中存在的問題

雖然補償資金及時到位，勞動力安置問題，對被征地農(nóng)民提供了工作崗位，但由于一些工作崗位有技術(shù)要求或收入較低的原因，造成了農(nóng)民不能不愿就業(yè)，農(nóng)民再次離崗失業(yè)，隨著各級政府對征地補償安置問題的重視程度的提高和被征地農(nóng)民維權(quán)意識的增強，大部分農(nóng)民都能夠拿到應得的地上附著物及青苗補償費，被征地農(nóng)村集體也能夠拿到安置補助費和土地補償費。但對于部分地方自行安排的或從安置補助費和土地補償費中收取的被征地農(nóng)民社會保障資金，由于這部分資金是集中起來后在以后的若干年逐步發(fā)放的，所以有的地方就放松了征收的力度或?qū)⒁咽杖〉馁Y金挪用于其他用途，影響了這部分資金的足額籌集和安全使用。

二、土地出讓金管理的對策及建議

加強土地出讓金收支管理，是以經(jīng)濟手段來加強土地管理，嚴格保護耕地的一項重要舉措，是從根本上保護被征地農(nóng)民和被拆遷居民根本利益、落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要措施。針對目前土地出讓金收支管理中存在的問題，本著既堅決貫徹土地“新政”，又從實際出發(fā)的原則，建議如下：

（一）規(guī)范土地出讓金支出范圍，保障被征地農(nóng)民利益

嚴格按照土地出讓金使用范圍規(guī)范資金支出：一是征地和拆遷補償支出；二是土地開發(fā)支出；三是支農(nóng)支出；四是城市建設支出；五是土地出讓業(yè)務費、新增建設用地有償使用費等。從提高征地補償費、建立補償費發(fā)放公示制度，增強補償費用發(fā)放透明度、改革補償費發(fā)放方式、建立被征地農(nóng)民社會保障制度四方面切實保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）明確土地出讓金范圍，確保應收盡收

一是明確土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括土地補償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三部分。二是明確土地出讓收入的范圍包括五種土地價款、土地租金收入等全部國有土地有償使用收入、劃撥土地的征地補償費和拆遷補償費（不含征地管理費）等一并納入土地出讓金管理。三是在征收的過程中要嚴格禁止以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”、“以土地換項目”等各種名義減免土地出讓金。

（三）解決征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險問題

黨的十八屆三中全會《決定》在推進人力資源和社會保險領(lǐng)域機制體制改革上提出了一系列新的重大舉措，就業(yè)是民生之本。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，失地農(nóng)民越來越多，如何確保失地農(nóng)民獲得社會保障？政府應按不低于當年土地出讓收入的一定標準足額提取被征地農(nóng)民社會保障資金，實行專戶管理、規(guī)范使用。要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接政策，實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度之間有序銜接。

（四）強化土地出讓收支監(jiān)督管理，建立信息資源共享機制

地方政府應切實增強土地出讓金收支管理透明度，定期對社會公開土地出讓金收支情況，杜絕各種形式的非公開出讓土地造成國家財政資金流失現(xiàn)象的發(fā)生。財政部門、國土資源管理部門、銀行機構(gòu)以及審計機關(guān)要建立健全對土地收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強化對土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預算管理規(guī)定執(zhí)行。土地出讓收支情況要按照規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，接受人大監(jiān)督。最后，建立土地出讓金審計制度。審計機關(guān)要對土地出讓金收支實行定期或經(jīng)常性的審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，維護國家和人民的利益。

三、結(jié)束語

雖然目前在土地出讓金征收管理方面問題還比較突出，但如果能綜合考慮土地新政改革和實際情況，從收支監(jiān)督管理方面多下功夫，一定能夠有效解決目前存在問題，有效保護被征地農(nóng)民和被拆遷居民根本利益。

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作者簡介：李靜（1973-），安徽省亳州市譙城區(qū)財政局公共支出股負責人，研究方向：經(jīng)濟管理。