農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)過程中的利益方博弈分析

劉　戈，馮　樷，3

(1.天津城建大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300384；2.天津市城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)研究中心，天津 300384；3.河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 城市建設(shè)學(xué)院，河南 南陽 473009)

?

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)過程中的利益方博弈分析

劉戈1，2，馮樷1，2，3

(1.天津城建大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300384；2.天津市城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)研究中心，天津 300384；3.河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 城市建設(shè)學(xué)院，河南 南陽 473009)

摘要：隨著十八屆三中全會召開，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題成為人們關(guān)注焦點。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)形式包括所有權(quán)流轉(zhuǎn)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)及直接入市流轉(zhuǎn)，對其直接入市流轉(zhuǎn)問題進行重點研究，分析該過程中地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用地方三方利益主體博弈關(guān)系，建立三方博弈模型，得出政府應(yīng)逐步放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，輔助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展集體建設(shè)用地的自主流轉(zhuǎn)，使現(xiàn)有土地市場上的供給者由國家供應(yīng)變成國家與農(nóng)民集體兩方供應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；博弈分析；影響

1 現(xiàn)狀分析

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高，我國面臨的土地資源約束不斷加大，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求與日俱增。長期以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受到國家嚴格限制，未能較好地發(fā)揮其作為存量土地資源的作用。而促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將有利于緩解我國城鎮(zhèn)化進程中建設(shè)用地供給緊張的現(xiàn)狀，對于穩(wěn)定建設(shè)用地市場，提高土地利用效益和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。

目前農(nóng)村集體建設(shè)用地存在3種流轉(zhuǎn)形式。一種為所有權(quán)流轉(zhuǎn)，《土地管理法》第三十四條和第四十四條均指出建設(shè)用地絕大部分只能使用國有土地[1]，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)在法律許可范圍內(nèi)限于國家對農(nóng)民集體土地的征收[2]，令集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地。另一種形式為內(nèi)部流轉(zhuǎn)，《土地管理法》第四十三條和第六十三條對于集體土地的使用權(quán)限和流轉(zhuǎn)途徑有相應(yīng)規(guī)定，這些規(guī)定在一定程度上反映出國家對集體建設(shè)用地在農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn)的許可，如使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動流轉(zhuǎn)合法化等。而目前研究和爭論的焦點集中于第3種流轉(zhuǎn)方式，即農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，以往國家對集體建設(shè)用地的直接入市流轉(zhuǎn)一直采取嚴格限制和禁止的態(tài)度，但自2004年《土地管理法》修訂之后，廣東省緊接著在2005年就頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，作為我國首部關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，其中明確了廣東省行政區(qū)域范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，這意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進入了市場化的階段。2013年11月召開的十八屆三中全會上明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，2014年3月16日中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，提出要進一步推進土地管理制度的改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行[3]。從這些政策規(guī)定可以看出，國家已逐步為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控制松綁，為建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)指引了前進的方向。

國家在集體建設(shè)用地市場管理問題上出臺的政策日益完善，但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長，供需矛盾日漸加劇，造成了在隱形土地市場上，大量集體建設(shè)用地私自交易[4]，加之法律規(guī)范及政府監(jiān)管的缺乏，使得隱形市場往往處在一種無序的狀態(tài)，嚴重影響了土地市場的正常秩序，并導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)的混亂。在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地方等利益相關(guān)者的相互博弈正是引起這一現(xiàn)象的主要原因[5]。針對農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)，直接入市流轉(zhuǎn)3種流轉(zhuǎn)形式，本文重點研究其直接入市流轉(zhuǎn)問題，通過該過程中相關(guān)利益方的博弈分析，找到農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困境所在，提出流轉(zhuǎn)過程中需要解決的關(guān)鍵問題，并指出農(nóng)村集體建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)對城鎮(zhèn)化進程的積極意義。

2流轉(zhuǎn)過程中三方博弈分析

2.1 博弈分析的前提假設(shè)

(1)參與人是非合作的。

(2)參與人均為理性“經(jīng)濟人”，以追尋經(jīng)濟利益和實現(xiàn)自身效益最大化為目標[6]。隨著農(nóng)民自身維權(quán)意識的提高及信息獲得渠道的多樣化，作為農(nóng)民的代理方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其行為選擇具有一定的理性；地方政府一方面對土地市場的交易行為進行監(jiān)督，一方面也參與市場資源整合及市場要素有效配置，采取“公司化”的模式進行運作；用地方盡可能地降低獲取農(nóng)村集體建設(shè)用地過程中的投資成本，實現(xiàn)收益最大化。

(3)博弈中信息是完全的，即參與人對其他參與者的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略組合下的效用函數(shù)有完全的了解，且后行動者可以觀察到先行動者的行動，并了解先行動者行動的所有信息。

2.2 博弈過程分析

(1)參與人：地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地方，三者分別用i=1、2、3 表示。

作為理性“經(jīng)濟人”，他們根據(jù)各自的利益，會作出不同的判斷和選擇，相應(yīng)得到各自的報酬，當某一方做出某項決策時，事先會受到他人決策的影響，同時反過來也會影響其他幾方的行為。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場上制度的變遷很大程度上是相關(guān)利益方共同博弈的結(jié)果，博弈結(jié)果提出了對制度變遷的需求，需求導(dǎo)致新制度的產(chǎn)生[7]。本文研究的各利益主體間博弈關(guān)系鏈如圖1所示。

圖1　博弈關(guān)系鏈

(2)行動空間：在博弈過程中，地方政府有兩種行動選擇方式：一是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價[8]，也就是說政府可以通過對現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)模式進行制度創(chuàng)新，建立相關(guān)制度，規(guī)范管理集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)交易。二是禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由此會在一定程度上導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形市場交易的發(fā)生，地方政府為此將付出較大成本并需制定相應(yīng)政策來規(guī)避隱形市場交易。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行動選擇空間包括：被國家征用、私下流轉(zhuǎn)和公開自主流轉(zhuǎn)。用地方行動空間的選擇包括：從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織私下流入、公開流入和從政府渠道流入。

(3)效用函數(shù)：①地方政府征用農(nóng)村集體建設(shè)用地后轉(zhuǎn)出土地的價格為R1，用地方的用地收益為R3，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，用地方支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的補償為B32，政府征用給予補償為B12；②農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地方在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的交易成本為C23，地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及用地方在征地過程中發(fā)生的交易成本分別為C12、C13；③地方政府允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并參與其中，向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地方收取的收益分別為K12和 K13；④對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題上，地方政府允許流轉(zhuǎn)的概率為P0，禁止流轉(zhuǎn)并查處的概率為1-P0，成功查處概率為 P1，查處失敗概率為1-P1，地方政府查處的成本為V，查處成功后對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地方的處罰分別為V12和V13。

由表1可得，在流轉(zhuǎn)土地和國家征地兩種模式下，各利益方的收益分別為：

(1)地方政府：

U1=P0×(K12+K13+V)+(1-P0)×P1×(V12+V13)-V

(1)

(2)

(3)

表1　農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三方博弈模型

(2)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織：

U2=B32-C23-P1×(1-P0)×V12-P0×K12

(4)

(5)

(6)

(3)用地方：

U3=R3-B32-C23-P1×(1-P0)×V13-P0×K13

(7)

(8)

(9)

由公式(9)可知，對用地方而言，其同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織交易使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格B32通常低于國有土地出讓價格R1，且流轉(zhuǎn)過程中用地方與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商交易的手續(xù)也相對容易，交易成本C23小于C13，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對用地方也是有利可圖的。

3結(jié)果分析

由博弈模型可以看出，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是一種趨勢，政府應(yīng)逐步放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，盡量減少土地市場上的獨家壟斷，完成角色過渡，使國家與農(nóng)民集體共同為土地市場供給土地。本文結(jié)合中國當前實際和經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論，提出農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中需要解決的關(guān)鍵問題。

(1)明確各利益相關(guān)者在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的角色。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中，若要獲得最佳效益，各利益方應(yīng)變革傳統(tǒng)模式。對于政府而言，應(yīng)放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，通過稅收、規(guī)劃等手段實現(xiàn)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)控和管理，充分發(fā)揮其指導(dǎo)監(jiān)督職能，制定相關(guān)法律法規(guī)，整頓灰色交易市場，輔助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展集體建設(shè)用地的自主流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和用地方在推動集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)交易的同時，應(yīng)探索新型交易模式，自覺遵守國家政策法規(guī)，規(guī)范交易市場；對于宅基地等與農(nóng)民利益直接相關(guān)的土地，應(yīng)保持農(nóng)民主體地位，讓其自主流轉(zhuǎn)，而其他的公共用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)戶進行集體流轉(zhuǎn)[9]。

(2)建立完善土地交易平臺。為方便集體建設(shè)用地加速流轉(zhuǎn)，需建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，為土地交易提供場所、發(fā)布信息。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場門戶網(wǎng)站和交易平臺建設(shè)，逐步實現(xiàn)申請、競價報名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標公示等全流程在線交易。農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。如目前興起的土地銀行可以做到將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權(quán)等分類整合，“零存整貸”，進而加快農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

(3)公平利益分配機制，保障農(nóng)民權(quán)益。當前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配方式存在著諸多問題，地方政府掌握大部分土地流轉(zhuǎn)收益，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻只拿到小部分，到農(nóng)戶手中的更是少之又少，因此，改革利益分配方式至關(guān)重要。在改革方案中，應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同用地方直接談判，令其享有土地流轉(zhuǎn)收益，地方政府僅收取管理及提供信息服務(wù)等費用，并通過稅收等方式調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)收益分配，以此保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有平等的土地所有權(quán)。若農(nóng)民集體與政府達成協(xié)議，同意政府擁有集體的土地使用權(quán)，則政府必須按同地同價原則租用農(nóng)民集體土地[10]。若非政府部門要使用農(nóng)民的集體土地，令其與農(nóng)民集體進行平等交易，政府作為第三方，不參與交易，但嚴格監(jiān)督土地使用的合法性，并收取一定額度的土地交易稅。此外，還需明晰農(nóng)民集體和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，對外深化農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，將集體土地所有權(quán)確定到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；對內(nèi)通過土地股份化，成立社區(qū)股份合作社，使農(nóng)民將土地承包權(quán)變?yōu)楣蓹?quán)，加入到合作社中，農(nóng)民折股入社的土地，由合作社統(tǒng)一按土地類型、區(qū)域進行規(guī)劃布局，并通過健全合作社監(jiān)管制度和完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)保護農(nóng)民合法權(quán)益。

4結(jié)語

國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)一直采取限制態(tài)度是考慮到建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后帶來的風險。對國家而言，集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)會給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民帶來巨大收益，而這種流轉(zhuǎn)收益會誘使其濫用農(nóng)業(yè)用地，進而威脅到國家耕地保護政策的實施。對地方政府而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)將會改變土地供給一級市場上政府的壟斷地位，給目前的土地征收帶來更大困難，縮小政府征地范圍，進而影響到地方政府財政收入[11]。同時由于農(nóng)村集體土地權(quán)利主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明確，在流轉(zhuǎn)過程中一些村政府充當了農(nóng)村集體的代言人，有可能會增加尋租機會，使得腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。對農(nóng)民而言，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，會造成農(nóng)民賣掉長久以來賴以生存的土地，獲得一定的土地出讓金，但由于農(nóng)民理財知識的匱乏，可能導(dǎo)致其在10年內(nèi)用完所有收益而無家可歸。

雖然農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)可能會導(dǎo)致一些風險的產(chǎn)生，但這并不代表我們就該維持現(xiàn)狀，只要做出周全的部署，改革的結(jié)果往往利大于弊。通過集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來更多的是發(fā)展機遇而非生存危機，流轉(zhuǎn)可使經(jīng)濟效益和土地利用效益差的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、出租土地等方式實現(xiàn)收購、聯(lián)營、兼并、合作，令原土地得到合理高效利用；將集體建設(shè)用地中低效利用及閑置的土地有償轉(zhuǎn)讓給土地需求方，以此達到有效配置土地資源的目的；通過土地流轉(zhuǎn)置換可促使農(nóng)村居民加速聚集到中小城鎮(zhèn)，集中進行農(nóng)村居民住宅建設(shè)，舊村莊復(fù)耕工作，從而有效增加耕地面積[12]。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供土地條件，彌補國有土地供應(yīng)的不足，對緩解土地供求矛盾，促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有重要作用。

參考文獻：

[1]楊世建.農(nóng)村土地“以租代征”問題的法律研究[J].桂海論叢，2012，28(1)：119-123.

[2]Dale P.Land tenure issues in economic development[J].Urban Studies，1997，34(10)：1621-1633.

[3]中共中央、國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)[EB/OL].http：//finance.21cn.com/webfocus/a/2014/0411/09/26947046.shtm，2014-09-16.

[4]朱明芬，鄧容.農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)情況的實證調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2012，(12)：14-20.

[5]張雄，張安錄.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)利益主體的博弈[A].中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會論文集[C].北京：地質(zhì)出版社，2009.

[6]張維迎.博弈論和信息經(jīng)濟學(xué)[M].上海：上海三聯(lián)書店，1996.

[7]諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994.

[8]習近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16(1).

[9]胡璐，張紹良，侯湖平，等.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)博弈分析——以蕪湖市和淄博市試點為例[J].廣東土地科學(xué)，2010，9(4)：15-19.

[10]高潔.基于農(nóng)民權(quán)益保護的集體土地流轉(zhuǎn)研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)，2012.

[11]孫鵬，謝慧陽，李任舟.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的風險與控制[J].中國不動產(chǎn)法研究，2013，(8)：141-163.

[12]唐曉蓮，魏清泉.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施后對城市土地管理的影響及對策——以廣東省為例[J].中國土地科學(xué)，2006，20(6)：19-23.

Stakeholders’ Game Analysis in the Process of Direct Conversion of Rural Collective Construction Land

LIU Ge1,2, FENG Cong1,2,3

(1.School of Economics and Management,Tianjin Chengjian University,Tianjin 300384,China; 2.The Research Center of Urbanization and New Rural Construction in Tianjin,Tianjin 300384, China;3.College of Urban Construction,Henan Polytechnic Institute,Nanyang 473009 China)

Abstract:The Third Plenum of 18thCPC Central Committee puts forward the issue of land expropriation system reform,which arouses public attention on rural collective construction land circulation.At present,ownership circulation,internal circulation and direct conversion of rural collective construction land are the three transfer modes in the land circulation market.This paper focuses on the direct conversion of rural collective construction land,and it makes an intensive study of trilateral game relationship among local governments,rural collective economic organizations and land using enterprise in the process of rural collective construction land circulation.Through the establishment of trilateral game model,it is concluded that the government should gradually relax the control of rural collective construction land trading market and assist the rural collective economic organizations to become the main body to transfer the collective construction land,which will make both the country and farmer collective become suppliers of the existing land market rather than country only.

Key words:rural collective construction land;circulation;game analysis;impact

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.03.009

收稿日期：2015-12-01；改回日期：2016-01-04

基金項目：“十二五”國家科技支撐計劃項目(2013BAJ13B02)

作者簡介：劉 戈(1977—)，男，教授，博士，從事城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展研究。 通信作者：馮 樷(1990—)，女，從事城鎮(zhèn)化中的土地利用及工程管理研究。E-mail：fengcong618112@163.com

中圖分類號：F301.2

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4210-(2016)02-066-06