湖南省主體功能區(qū)的規(guī)劃實施績效評估研究

張路路，蔡玉梅，鄭新奇，崔海寧

(1.中國地質(zhì)大學 信息工程學院，北京 100083；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100053；3.河北瑞嘉土地評價咨詢有限公司，河北 廊坊 065000)

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湖南省主體功能區(qū)的規(guī)劃實施績效評估研究

張路路1，蔡玉梅2，鄭新奇1，崔海寧3

(1.中國地質(zhì)大學 信息工程學院，北京 100083；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100053；3.河北瑞嘉土地評價咨詢有限公司，河北 廊坊 065000)

摘要：為合理評價和提升主體功能區(qū)規(guī)劃的實施績效，從經(jīng)濟效益、社會效應(yīng)及生態(tài)環(huán)境3個維度構(gòu)建了不同主體功能區(qū)實施績效評估指標體系，采用TOPSIS模型和GIS技術(shù)建立了績效評估體系，并以湖南省主體功能區(qū)進行了實證研究。研究結(jié)果顯示：(1)湖南省不同功能區(qū)實施績效結(jié)果呈現(xiàn)中、東部高，西北和西南低的空間分布，84個縣(市)為中級和良好水平，占全省總縣(市)個數(shù)比重的68.85%；(2)湖南省實施績效結(jié)果由好到差依次為重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，應(yīng)加強對生態(tài)功能區(qū)的各種政策落實提高實施效果。說明構(gòu)建的評價體系可反映同一功能區(qū)內(nèi)各縣市實施相對績效，有針對性的找出規(guī)劃實施影響因素，為規(guī)劃調(diào)整提供參考。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)規(guī)劃；績效評估；TOPSIS模型；湖南省

主體功能區(qū)規(guī)劃是構(gòu)筑我國有序區(qū)域發(fā)展格局的依據(jù)[1]。實施評估是科學和完整規(guī)劃的必備環(huán)節(jié)[2]，隨著規(guī)劃進入實施階段，如何評估和提升這一戰(zhàn)略規(guī)劃實施的效果，成為推進規(guī)劃貫徹落實亟待解決的問題?？冃ǔ＠斫鉃槌煽兒托б?，包含著多元化的目標[3-4]。體現(xiàn)到規(guī)劃方面，則是規(guī)劃實施對經(jīng)濟、社會、生態(tài)等所產(chǎn)生的直接或間接影響，可用來判斷實施成效[5]。當前學者圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃績效評價，主要是探討了國家和省級尺度差別化的績效指標體系的構(gòu)建：國家尺度上，王茹等[6]總結(jié)了評估原則并細化了績效評估指標；王傳勝等[7]從空間數(shù)據(jù)要求角度設(shè)計了規(guī)劃監(jiān)管和評估的指標體系；李軍等[8]提出了空間型監(jiān)測評價指標的遴選原則并建立了包括資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟、人口社會等9個指標組和具體指標的體系；錢龍[9]、丁于思[10]分別構(gòu)建了限制和重點開發(fā)區(qū)的地方政府考核指標體系。省級尺度上，金樹穎[11]、黃海楠[12]、王玉明[13]等分別以東北地區(qū)、陜西省和廣東省為例構(gòu)建了主體功能區(qū)規(guī)劃的績效評估指標體系。上述研究對各類主體功能區(qū)的績效評估指標體系進行了有益探討，但實踐研究方面尚不多見。傳統(tǒng)績效評價中多采用綜合評價法[14]、層次分析法[3]、灰色關(guān)聯(lián)分析[15]、TOPSIS模型[16-17]、空間相關(guān)分析[4，18]等方法可以借鑒。

規(guī)劃實施情況最佳狀態(tài)具有動態(tài)性，目前采取的是相對績效性。即評價單元的實施情況可視為縱向年度上“自己跟自己比”，橫向上則與同類功能區(qū)其他單元比較[19]?；诙嗄繕藳Q策分析的TOPSIS模型是在目標空間中定義一個測度，去測量目標靠近理想解和遠離負理想解的程度，適用于多評價單元、多指標的大系統(tǒng)資料，可用于橫向(多單位之間)對比，也可用于縱向(不同年度)分析，具有真實、直觀和可靠的優(yōu)點[17]。本文以湖南省為例，采用TOPSIS模型結(jié)合GIS空間分析技術(shù)，探索省級主體功能區(qū)的規(guī)劃實施評估技術(shù)方法，為健全主體功能區(qū)規(guī)劃實施評估體系提供參考。

1湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃概況

湖南省國土空間的開發(fā)利用，有力地支撐了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。但面臨著可開發(fā)空間有限、資源環(huán)境負荷重、經(jīng)濟發(fā)展方式落后、基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)差距較大等突出問題。湖南省在資源承載力評價基礎(chǔ)上編制了主體功能區(qū)規(guī)劃，制定了包括空間開發(fā)格局清晰、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率、增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性、兩型社會建設(shè)取得明顯改善等發(fā)展目標，并通過劃分重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)(禁止建設(shè)區(qū)多以點狀分布，本文暫不涉及)，并實施差別化發(fā)展戰(zhàn)略。某類功能區(qū)既要突出主要功能和主導作用，同時不排斥其他輔助或附屬功能。重點開發(fā)區(qū)以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化強化為目標，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)則以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，強化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力等方面發(fā)展，重點生態(tài)區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為主體功能，以增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。為保障規(guī)劃實施，湖南省通過明確省級政府及行政部門責任，在財政、土地、稅收、金融、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境等9個方面實施差異化的保障政策，確保規(guī)劃目標和任務(wù)完成。

實施過程中，湖南省貫徹主體功能區(qū)的措施并取得了良好的實施效果。如對湘西地區(qū)實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，2010年加大對該區(qū)域的扶持力度和政策保障，提高了湘西整體發(fā)展水平。長株潭地區(qū)是重點發(fā)展地區(qū)，2010年湖南出臺相關(guān)政策推進該區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地園區(qū)建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)集聚基地等，提升其核心發(fā)展地位。上述政策實施會對區(qū)域產(chǎn)生影響，帶來經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益。本研究重點即是如何評估這些政策實施所產(chǎn)生的結(jié)果和效益。

2主體功能區(qū)實施績效評估

2.1評價指標體系構(gòu)建

根據(jù)不同功能區(qū)發(fā)展定位和規(guī)劃實施的影響，參考已有的研究成果[16，19]，分別從經(jīng)濟效益、社會效應(yīng)及生態(tài)安全3個維度設(shè)定具有代表性和導向性的評價指標體系。雖然3類不同功能區(qū)的績效都包括以上3個維度，但每個維度下的二級指標圍繞不同的主體功能區(qū)的發(fā)展重點來設(shè)計，其中既有體現(xiàn)主要功能差異的指標，也涵蓋其輔助功能的指標?？紤]評價指標的科學性和可操作性，本文選擇的指標盡量為平均指標或相對性指標。

(1)重點開發(fā)區(qū)。經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平、社會發(fā)展是重點評估內(nèi)容[6]。經(jīng)濟效益?zhèn)戎乜紤]經(jīng)濟增長及其質(zhì)量效益。如人均GDP來衡量經(jīng)濟水平，經(jīng)濟質(zhì)量側(cè)重財政收入與GDP的協(xié)調(diào)性以及經(jīng)濟發(fā)展過程對資源利用和生態(tài)環(huán)境保護兩方面，工業(yè)增加值占GDP比重也反映該區(qū)的經(jīng)濟質(zhì)量；社會效應(yīng)重點考慮與社會公眾福利息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、分配合理性等。生態(tài)環(huán)境方面，盡管該區(qū)資源環(huán)境承載能力還比較強，但同樣需要堅持發(fā)展與保護并重，保護好綠色空間，減少經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，選擇城市綠化覆蓋率和空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)總量控制率表征。

(2)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。實行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評估。經(jīng)濟效益中重點來考慮農(nóng)產(chǎn)品保障能力，選擇人均糧食產(chǎn)量、灌溉面積比重、機耕面積比重、農(nóng)業(yè)占GDP比重等來反映。在社會效應(yīng)中，與重點開發(fā)區(qū)類似，主要從社會保障體系、教育、醫(yī)療、居民收入等方面考慮。生態(tài)環(huán)境則從人均耕地資源和林地覆蓋率表征。

(3)生態(tài)功能區(qū)。側(cè)重對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評估。經(jīng)濟效益中選擇人均GDP反映經(jīng)濟狀況。社會效應(yīng)方面，由于該區(qū)人口向優(yōu)化開發(fā)特別是重點開發(fā)區(qū)域自愿平穩(wěn)有效轉(zhuǎn)移，因此用農(nóng)村居民人均純收入和社會保障覆蓋度反映。生態(tài)環(huán)境則選擇能突出該區(qū)重要性的生物多樣性指數(shù)、林地覆蓋率和生態(tài)系統(tǒng)脆弱性指數(shù)來反映。

2.2數(shù)據(jù)來源

社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自于湖南省2013年國民經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒、農(nóng)村統(tǒng)計年鑒和各個縣市的統(tǒng)計公報。涉及到的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)來自于各市年度空氣質(zhì)量報告。交通優(yōu)勢度的計算則是通過對湖南省現(xiàn)狀交通線路在ArcGIS中進行矢量化、建立數(shù)據(jù)庫，并按照《省級主體功能區(qū)域劃分技術(shù)規(guī)程》(試行)計算獲得。湖南省生物多樣性數(shù)據(jù)來自于2010年《湖南省生物多樣性調(diào)查和評價研究報告》、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性評估來自于湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃。生物多樣性的計算則主要考慮野生高等動物豐富度、野生維管束植物豐富度、生態(tài)系統(tǒng)類型多樣性、植被垂直層譜完整性、物種特有性和外來物種入侵度、物種受威脅程度，各縣(市)的生物多樣性指數(shù)計算方法和結(jié)果來自《湖南省生物多樣性調(diào)查和評價研究報告》(2010年)。

2.3評估方法

按照主體功能區(qū)規(guī)劃的意圖，規(guī)劃的實施績效評估應(yīng)針對不同類主體功能區(qū)分別設(shè)計不同的績效評估指標體系，設(shè)置各自的權(quán)重，考察不同的側(cè)重面，從而實現(xiàn)對主體功能區(qū)的績效實行分類評價，真正實現(xiàn)縱向年度上“自己跟自己比” 以及橫向區(qū)域上跟同類功能區(qū)比，使績效評估更加公平合理。由于實施時間短，本文僅在橫向進行比較，采用TOPSIS模型和GIS相結(jié)合的方法，對不同功能區(qū)實施績效評估。計算步驟如下：

假設(shè)某類功能區(qū)有m個待評價縣市，每個縣市評價指標有n個，構(gòu)建判斷矩陣：

X=(xij)m×n(i=1，2，…，m；j=1，2，…，n)

(1)

分別對每個功能區(qū)評價年指標規(guī)范化處理，采用極差標準化法構(gòu)建決策矩陣A。除生態(tài)功能區(qū)中生態(tài)系統(tǒng)脆弱性外為負向指標采用公式(3)外，其余指標均采用公式(2)。

(2)

(3)

式中：Aij為某類功能區(qū)中第i個評價單元j項指標的實際值；xmin為最小值；xmax為最大值。由于主體功能區(qū)規(guī)劃實施評價涉及社會、經(jīng)濟和生態(tài)等諸多方面，指標繁雜，需根據(jù)固有信息來判別指標的效用價值。但由于某項指標并不特別重要而其內(nèi)部差異明顯時，可能導致其權(quán)重偏大，故需借助評估者認識經(jīng)驗進行彌補，因此本研究采用AHP法和熵權(quán)法主客觀相結(jié)合，并取二者的平均值作為指標的權(quán)重。AHP、熵值法是很常見的方法，本文不再詳述，AHP在yaahp軟件中計算得到，熵值權(quán)重是在公式(1)基礎(chǔ)上得到，權(quán)重結(jié)果見表1。

表1　不同功能區(qū)實施績效評價指標體系及權(quán)重

注：交通優(yōu)勢度的計算采用《省級主體功能區(qū)域劃分技術(shù)規(guī)程》中規(guī)定的技術(shù)流程和評價方法，由公路網(wǎng)密度、交通干線的擁有性或空間影響范圍、與中心城市的交通距離3個單項指標構(gòu)成。

根據(jù)公式(2)中得到的指標權(quán)重W，建立加權(quán)的規(guī)范化矩陣M：

M=A×W

(4)

采用加權(quán)的規(guī)范化矩陣M，確定功能區(qū)內(nèi)每個指標最大值的集合(正理想解M+)和指標最小值的集合(負理想解M-)。

(5)

計算每個評價單元的指標向量到正、負理想解的差距：

(6)

式中：Mij為第 i 項指標第 j 個評價單元加權(quán)規(guī)范化值。

計算各個評價對象與最優(yōu)解的相對接近程度Ci。

(7)

最后將績效指數(shù) Ci值的大小進行排序，其值越大表明第i個評價單元規(guī)劃實施績效越好。參考已有研究成果[17]，將績效指數(shù)劃分為4個等級標準(表2)。

表2　主體功能區(qū)規(guī)劃實施績效評判標準

3湖南省主體功能區(qū)的規(guī)劃實施績效評估

利用湖南省2013年數(shù)據(jù)按照公式(1)～(7)，計算縣市實施績效指數(shù)并按照表2進行等級劃分。

從圖1可以看出，湖南省實施績效等級空間分布呈現(xiàn)中部和東部高，西北和西南低的格局。中部和東部多為重點開發(fā)區(qū)，西北和西南多為生態(tài)功能區(qū)。結(jié)合表3發(fā)現(xiàn)，不同功能區(qū)的實施績效以中級和良好為主，共計84個縣市，占全省總縣市個數(shù)的68.85%；實施績效低的縣市，共計20個縣市，占全省總縣市個數(shù)的16.39%，實施績效優(yōu)質(zhì)的縣市有18個。從不同功能區(qū)來看，重點開發(fā)區(qū)實施績效良好和優(yōu)質(zhì)的個數(shù)達到30個，占該區(qū)總縣市個數(shù)的69.77%，分布在益陽、懷化、常德市及環(huán)長株潭地區(qū)周邊縣市。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)實施績效以中級為主，實施良好的縣市個數(shù)共5個，分布在中部的邵衡盆地，處于湘中南丘陵節(jié)水農(nóng)業(yè)帶，農(nóng)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢明顯，近些年通過糧食增產(chǎn)工程、高標準農(nóng)田建設(shè)等項目，農(nóng)業(yè)效益不斷提高，整體績效水平也得到提升；生態(tài)功能區(qū)實施績效低級的總個數(shù)為15個，主要為湘西自治州、張家界及懷化市的縣市，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面仍不樂觀，影響著重點生態(tài)區(qū)乃至全省實施效益，盡管已開展湘西地區(qū)扶貧開發(fā)，但仍需提升力度，注重生態(tài)保護，從整體上實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境提升。

表3　湖南省不同功能區(qū)實施績效等級統(tǒng)計結(jié)果

圖1　湖南省不同功能區(qū)實施績效水平空間分布

在ArcGIS中，使用 Getis-Ord Gi*統(tǒng)計識別具有統(tǒng)計顯著性的空間聚類，可以得到高值或低值要素在空間上發(fā)生聚類的位置[20]。采用自然斷點法，將熱點分析結(jié)果分為高值的空間聚類(熱點)、不存在明顯的空間聚類(隨機點)、低值的空間聚類(冷點) 3類(圖2)。可以看出，湖南省不同功能區(qū)的實施績效結(jié)果熱點主要分布在一點一線的核心區(qū)域，包括中部長株潭地區(qū)—衡陽市區(qū)、北部的岳陽市以及南部的郴州市區(qū)，占全省總縣市個數(shù)的21.31%。冷點則分布在湘中的婁底，西部的懷化，以及南部的永州市和株洲市部分縣市，占全省總縣市個數(shù)的26.2%，這些地區(qū)多為生態(tài)功能區(qū)，其余為隨機分布。這種格局與湖南省長期重視發(fā)展一點一線地區(qū)，實施不均衡的發(fā)展戰(zhàn)略有密切關(guān)系。而對生態(tài)功能區(qū)以及湘中地區(qū)，需要進一步強化長株潭地區(qū)的輻射帶動作用，落實主體功能區(qū)對生態(tài)功能區(qū)的各項政策，扶持和幫助生態(tài)功能區(qū)。分析結(jié)果顯示TOPSIS方法和GIS相結(jié)合的實施評估方法具有合理性。

4結(jié)論與討論

(1)構(gòu)建了不同主體功能區(qū)的實施績效評估指標體系，采用主客觀綜合賦權(quán)方法，并與GIS空間分析技術(shù)對不同功能區(qū)實施績效相對優(yōu)良的評估。實證研究表明，該方法與技術(shù)得到的評估結(jié)果與實際吻合，具有一定的應(yīng)用價值。

(2)湖南省主體功能區(qū)的規(guī)劃實施績效結(jié)果上呈現(xiàn)中部和東部高，西北和西南低的格局。重點開發(fā)區(qū)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)實施效果良好，生態(tài)功能區(qū)實施效果較差，應(yīng)進一步加強對生態(tài)功能區(qū)的各種政策落實，以提高生態(tài)功能區(qū)實施效果。

圖2　實施績效結(jié)果的熱點分析

對主體功能區(qū)規(guī)劃實施績效評估的實踐探索，由于規(guī)劃批準實施較晚，部分指標未能完全體現(xiàn)其意義。本研究提出的指標并非包羅經(jīng)濟、社會和生態(tài)發(fā)展各方面，其重要價值在于提出了基于主體功能區(qū)的實施績效評估新視角。為全面主體功能區(qū)實施績效，可完善評估指標，如在重點開發(fā)區(qū)實施績效可補充主要污染物排放總量控制率、吸納外來人口規(guī)模等指標等，同時可縱向比較縣市實施績效水平變化，反映縣市實施績效的趨勢狀況。

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Implementation Performance Evaluation of Major Function-Oriented Zone Plan in Hunan Province

ZHANG Lu-lu1，CAI Yu-mei2，ZHENG Xin-qi1，CUI Hai-ning3

(1.School of Information Engineering,China University of Geosciences,Beijing 100083,China; 2.China Land Surveying and Plan Institute,Beijing 100053,China;3.Hebei Ruijia Land Planning and Consulting Co.Ltd.Langfang City,Langfang 065000,China)

Abstract:With the adoption of Major Function Oriented-Zone Plan(MFORZP)by the Chinese central and provincial government,the implementation will be a core task in the following years.To enhance the implementation results and adjust regional policy,it is important to evaluate its implementation performance reasonably.Three Dimensional framework,regarding MFORZP at provincial level,including economic benefit,social effect and ecology-environment,was established.The TOPSIS model and GIS were also employed for an empirical study of Hunan Province MFORZP.The results show that:(1) the result of implementation performance evaluation of function zones are presented in the east to the northwest and southwest low spatial pattern,with 84 counties(cities) at intermediate and good level,the proportion of their total numbers accounting for 68.85% of total counties(cities);(2) the prioritization of implementation performance evaluation is as follows:key development areas,main Grain Production zone,the Ecological function zone.The TOPSIS model and GIS can reflect the relative implementation performance.The analysis results are helpful to examine whether Major Function Oriented Zone Plan is implemented,and provide reference and basis for MFORZP revision.

Key words:MFORZP;performance evaluation;TOPSIS method;Hunan Province

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.03.006

收稿日期：2015-09-14；改回日期：：2015-10-26

基金項目：國家國際科技合作專項項目(2015DFA01370)

作者簡介：張路路(1985—)，男，博士研究生，從事土地信息技術(shù)與應(yīng)用、土地利用規(guī)劃研究。E-mail：zhanglulu0391@126.com 通信作者：蔡玉梅(1970—)，女，研究員,博士，從事空間規(guī)劃與環(huán)境影響評價研究。E-mail：caiyumei@263.net

中圖分類號：TU982(264)

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4210-(2016)02-039-07