財政支出偏向?qū)Ψ?wù)型政府建設(shè)的回應(yīng)性考察
——基于31個省份的聚類分析

常明杰(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

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財政支出偏向?qū)Ψ?wù)型政府建設(shè)的回應(yīng)性考察
——基于31個省份的聚類分析

常明杰
(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

［摘要］建設(shè)服務(wù)型政府從學(xué)界提出到政界展開實踐已經(jīng)過去15個年頭，中國服務(wù)型政府的建設(shè)達(dá)到了怎樣的高度需要有個定論。研究從依據(jù)功能劃分的財政支出結(jié)構(gòu)入手，著重考察全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會文衛(wèi)教與行政管理等三個項目的支出狀況，結(jié)果顯示我國服務(wù)型政府建設(shè)意愿與實踐水平都不盡理想。利用K-Means聚類分析法將31個省份分為三類地區(qū)考究省域?qū)用娴胤浇?gòu)服務(wù)型政府的現(xiàn)實狀況，表明各省間服務(wù)型政府建設(shè)存在差異，水平參差不齊?？傮w而言，中國政府離服務(wù)型政府的建成還很遠(yuǎn)，基于此論題解析了服務(wù)型政府財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏離的原因，及矯正策略。

［關(guān)鍵詞］財政支出;服務(wù)型政府;偏向;回應(yīng)性

一、問題提出

從全球范圍來看，服務(wù)型政府作為一種理念可以溯源到20世紀(jì)80年代末公共行政改革浪潮，隨著民眾對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的提高，英國、美國等西方國家政府改革相繼展開。從中國社會來看，服務(wù)型政府最早被眷注是在學(xué)界，作為一個概念和政府管理社會的一種模式，服務(wù)型政府最早是由中國學(xué)者張康之于2000年提出的，是與統(tǒng)治型政府、管理型政府并列的一種政府治理模式，他系統(tǒng)地闡述了服務(wù)型政府的特質(zhì):“政府必須告別作為統(tǒng)治者或管理者的角色，以服務(wù)于整個社會的姿態(tài)出現(xiàn)，忠誠地服務(wù)于社會公眾的要求，任何時候都不以任何手段去追求政府自身的利益。服務(wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)，服務(wù)是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。……服務(wù)型政府在根本性質(zhì)上與這兩種政府類型(統(tǒng)治型政府、管理型政府)的性質(zhì)相反，它將徹底拋棄舊的治民觀念或‘為民作主’的觀念，而確立為民服務(wù)和‘人民作主’的理念。相應(yīng)地，作為規(guī)范政府權(quán)力、維護(hù)人民和社會自由權(quán)利的法律，也在制度上切實保障服務(wù)理念貫穿于公共權(quán)力運(yùn)作的全過程，嚴(yán)防政府凌駕于社會之上，成為驅(qū)使社會公眾的力量”［1］。在此之后，學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府的探索逐漸盛行開來，政界也不斷發(fā)出呼吁建設(shè)服務(wù)型政府的聲音。

2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級干部研究班結(jié)業(yè)儀式講話中正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”，這是在國家政策層面上領(lǐng)導(dǎo)人首次提及建設(shè)服務(wù)型政府。2006年黨的十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，這是我們黨的文件中首次提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。此后，溫家寶總理于2010年3月5日政府工作報告中指出，要“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，2010年10月胡錦濤同志在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》重申“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進(jìn)政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！本o接著在黨的十七大報告、十八大報告中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)社會的理念和推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重大戰(zhàn)略。

由此可見，服務(wù)型政府建設(shè)作為我國政府建構(gòu)的目標(biāo)，上升到公共政策和國家制度層面已經(jīng)有十余年的時間，期間中國各層級政府都明確了由管制型、全能型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的定位，也確定了政府管理模式向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的思路，歷經(jīng)十多年的努力，目前中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型是否成功，中國政府到底是全能型政府、管制型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府還是服務(wù)型政府?中國服務(wù)型政府建設(shè)達(dá)到了什么樣寬度和厚度?我們離服務(wù)型政府的建成還有多遠(yuǎn)?對于這樣的課題我們始終拿不出一個判別和衡量的標(biāo)準(zhǔn)，而且研究表明大家一直口頭宣稱的社會科學(xué)分析其實與真正意義上的社會科學(xué)還存在較大的差異，“不管采用的是定量方法抑或定性方法，數(shù)據(jù)集中的絕大多數(shù)論文并沒有嘗試進(jìn)行任何因果推論，相反多數(shù)是敘述性的”［2］，帶著這些疑惑和問題本研究試圖從財政支出維度來實現(xiàn)對服務(wù)型政府建設(shè)狀況的測量與評估，并對中國政府十多年間構(gòu)建服務(wù)型政府的進(jìn)程與成效作出估計，以衡量政府服務(wù)社會的實踐水平到底達(dá)到了什么樣的高度，由此來論斷我們的政府是不是服務(wù)型政府，中國距離服務(wù)型政府的建成還有多遠(yuǎn)。

二、服務(wù)型政府評估:基于財政支出維度的檢驗

公共財政支出與服務(wù)型政府的銜接是實現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)水平評估的基礎(chǔ)，本部分將首先建構(gòu)起兩者對接的平臺，然后在此基礎(chǔ)上先后從全國范圍內(nèi)和31個省份分析服務(wù)型政府建設(shè)的政府意愿與實踐水平。

(一)公共財政支出與服務(wù)型政府的銜接及基本變量設(shè)定

服務(wù)型政府建構(gòu)的主體在于政府，公共財政作為政府踐行其職能的重要政策工具，其結(jié)構(gòu)安排反映著政府活動的范圍和方向?！肮藏斦褪菄覞M足社會公共需要而進(jìn)行的社會集中性分配”［3］，在服務(wù)型政府的理念下財政的公共性、社會性特征更加凸顯，公共財政支出只有不斷迎合社會公眾的需求才能進(jìn)一步推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。“理論上，政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型和行政管理型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，最終都落腳為政府財政活動，尤其是財政支出結(jié)構(gòu)安排”［4］?；谶@樣的共識，參考國家職能與財政支出的關(guān)系維度的財政支出的分類，政府財政支出可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會文教費(fèi)、國防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出五大類。結(jié)合政府支出的結(jié)構(gòu)特征，為了更好地與國家統(tǒng)計年鑒以及地方統(tǒng)計年鑒等相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行對接，筆者首先對于研究所要涉及的主要測量變量經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會文衛(wèi)教支出、行政管理支出各自所包含的項目作以簡單說明:第一，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出包括基本建設(shè)支出、土地資源勘探、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水務(wù)、交通運(yùn)輸、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融監(jiān)管等支出項目;第二，社會文衛(wèi)教費(fèi)支出，包括教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、住房保障、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保等支出項目;第三，行政管理支出包括公檢法支出、武警部隊支出、公共安全支出等支出項目。

由此可見，基于職能維度劃分的公共財政支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)是能夠反映政府政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會職能等各類職能取向的重要的可量化指標(biāo)，而且在操作層面上具有較高的可行性。因此研究可以以功能分類為基礎(chǔ)的財政支出項目作為平臺和基本變量來對抽象的服務(wù)型政府進(jìn)行估計和測量。

(二)全國財政支出偏向分析

研究截取了1997—2013年中國公共財政支出數(shù)據(jù)，分析了全國和地方財政支出結(jié)構(gòu)狀況，著重從經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會文衛(wèi)教支出、行政管理支出三類財政支出項目來進(jìn)行剖析，這三類支出占整個公共財政支出的比重達(dá)到80%～90%甚至更高，通過對三類支出項目進(jìn)行詳細(xì)考察可以明晰十多年來政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的意愿，以及中國服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程與力度。

表1　1997—2013年全國三類支出比重表　單位: %

從縱向來看，自1997年以來全國用于社會文衛(wèi)教的財政支出呈現(xiàn)了逐年增長的趨勢，特別是2005年之后，政府用于社會保障、文化、教育、環(huán)境保護(hù)等方面的支出比重逐步提高，占全國財政支出的比重由1997年的26．74%上升到2013年的43．02%。這說明十多年來，政府對于社會文衛(wèi)教的關(guān)注程度提高了，財政支出結(jié)構(gòu)正在逐步向民生方向轉(zhuǎn)型。與此同時雖然政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出比重有所下降，但是，就十多年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在整個公共財政支出中占的比例來看始終保持在30%左右，而且在2008年之后這一支出比重又有反彈抬升的態(tài)勢，這說明了政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能并沒有多大的弱化，反而因為受長期以來致力于經(jīng)濟(jì)增長的思維慣性的支配，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占整個財政收入的比重出現(xiàn)了抬頭的趨勢。從行政管理支出來看，政府運(yùn)行成本占全國財政支出的比重一直到2008年都在不斷上升，并于2008年比重達(dá)到23．58%，這表明我國財政收入的近1/4要用于維護(hù)各級政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，雖然這個比例近幾年有了略微下降的趨勢，但是單純就增量和增長率而言并沒有弱化。

從橫向來看，與一些西方發(fā)達(dá)國家比在社會文衛(wèi)教方面的支出我國的比重更低。就2006年美國用于文化、教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護(hù)等方面的支出分別為0．9%、16．9%、21．1%、18．6%、1．7%，總共達(dá)到59．2%［5］，而中國在2006年這一方面的支出比重只有26．83%，到近年來比重才剛剛達(dá)到40%，西歐一些福利國家在2001年社會福利支出就占GDP比重達(dá)到了25%左右，相比之下中國用于社會福利方面的支出比重則更少，在中國這樣一個人口大國，國民社會福利的人均支出水平更低。

(三)地方財政支出偏向分析

以上是全國范圍經(jīng)驗論證和解析。具體到地方而言，全國三十多個省份又有各自的情況，為了進(jìn)一步考察地方政府服務(wù)型政府建設(shè)狀況，有必要對地方政府財政支出狀況展開深入分析。

表2　地方財政支出比重表　單位:萬元

自1994年實行財政分權(quán)以來，地方政府在改善地方民生、增進(jìn)民眾福祉、促進(jìn)社會發(fā)展方面擔(dān)負(fù)起了不容推卸的責(zé)任，從表1數(shù)據(jù)可以看出，2007年以來地方政府三類支出所占比重的總體走勢是社會文衛(wèi)教支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重不斷提高，行政管理支出比重有所下降，但是總體上經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重還是居高不下，地方政府強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基調(diào)始終沒有從根本上得到改觀。

在此研究進(jìn)一步對全國31個省份的財政支出狀況進(jìn)行梳理后，引入聚類分析法，并利用數(shù)理方法對31個省份社會文衛(wèi)教支出占各個省份財政支出總量的比重作為基本變量來進(jìn)行K-Means聚類分析。其過程與結(jié)果如下:

表3　初始聚類中心表

表4　迭代歷史記錄a

由于聚類中心內(nèi)沒有改動或改動較小而達(dá)到收斂。任何中心的最大絕對坐標(biāo)更改為0．000。當(dāng)前迭代為4。初始中心間的最小距離為9．546。

表5　最終聚類中心表

表3初始聚類結(jié)果表明:三個初始類的中心點數(shù)據(jù)分別是31．18%、41．77%和51．32%。從表3中可以看出第1類省份的社會文衛(wèi)教支出狀況最不理想，第3類省份的社會文教衛(wèi)的支出狀況是最優(yōu)的，第2類省份處于中間層次。在經(jīng)過系統(tǒng)默認(rèn)的10次迭代之后，確立了三個最終聚類中心點的數(shù)據(jù)，分別為31．18%，42．71%和48．26%(見表4、表5)。仍然是第1類省份最不理想，第3類省份最理想，第二類省份處于中間層次。具體地可以通過下述聚類成員表明確各省份在三類層次中的分野。

表6　聚類成員表

表7　方差分析結(jié)果表

表7方差分析結(jié)果表展示了31個省份社會文衛(wèi)教支出比重在K-Means聚類分析形成的不同類的均值比較情況。三類的組間方差、組內(nèi)方差、F檢驗值和顯著性水平分別為: 218．012、2．418、90．173和0，顯然聚類分析形成的三類組間均方與組內(nèi)均方的比值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1，這表明三組均值間的差異有統(tǒng)計學(xué)意義，K-Means聚類分析形成的三類省份之間的差異是顯著的，分作三類進(jìn)行分析是合理的，為此筆者通過聚類成員表(具體見表6)將三類省份作進(jìn)一步梳理并整合為表8。

表8　根據(jù)聚類成員表整理的三類省份

從上述聚類分析的結(jié)果可以得出以下幾個論斷:

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份政府服務(wù)社會的意愿與實踐水平不一定高。政府用于社會文衛(wèi)教等方面的民生支出不像很多學(xué)者所認(rèn)為的那樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支出就一定優(yōu)于經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，也就是說發(fā)達(dá)地區(qū)政府服務(wù)社會的意愿不一定就是高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，相反地經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府服務(wù)社會的意愿也不一定就是薄弱的，比如，四川、云南、甘肅等西部經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)社會文衛(wèi)教的支出要優(yōu)于天津、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就是證據(jù)，這里的優(yōu)越主要不是從社會文衛(wèi)教支出總量來做比較，而是主要從此類支出占地區(qū)財政支出的比重來對比的。

第二，從三類地區(qū)各自所涉省份來看地方政府構(gòu)建服務(wù)型政府的意愿沒有明顯的呈現(xiàn)東、中、西地區(qū)分化。學(xué)界很多學(xué)者直接借鑒國家“七五”規(guī)劃關(guān)于東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的劃分，然后基于三個地區(qū)展開研究的做法本身是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，因而他們得出的關(guān)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府服務(wù)社會的水平高，中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府服務(wù)社會水平低的結(jié)論也是不科學(xué)的。此外，基于GDP排名劃分的經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)來探討的財政支出機(jī)構(gòu)配置的區(qū)間差異也存在地區(qū)劃分上的缺陷，由此得出的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異導(dǎo)致財政實力差異，進(jìn)而決定了支出結(jié)構(gòu)差異的結(jié)論并不完全正確。

第三，研究進(jìn)一步印證了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不是服務(wù)型政府建構(gòu)的充要條件，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展了能夠為社會福利水平的提高積累物質(zhì)基礎(chǔ)，但是左右財政支出結(jié)構(gòu)與方向的卻不必然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，更多時候官僚的意志、地區(qū)發(fā)展的歷史慣性以及公共財政政策的經(jīng)濟(jì)建設(shè)傾向性，成為左右政府財政支出的重要因素，所以地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為借口擠占民生資源的托詞是站不住腳的。

為了更深入地分析三類省份間的差異，研究將進(jìn)一步從三類省份中各抽取一個省份來進(jìn)行詳細(xì)的比較分析。這里選取第1類的西藏，第2類中的江蘇，第3類中的河北省，分別對三個地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重、社會文衛(wèi)教支出比重、行政管理支出費(fèi)用比重進(jìn)行分析。

表9　2000—2013年西藏、江蘇、河北三省區(qū)三類支出項目占財政支出比重表　單位: %

圖1　西藏、江蘇、河北三省社會文衛(wèi)教支出比重圖

圖2　西藏、江蘇、河北三省經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重圖

從圖1、圖2三個省份社會文衛(wèi)教支出與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財政支出比重的折線圖可以看出，三個省份在此兩類項目上的支出存在明顯的分化，西藏經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出優(yōu)勢明顯，社會文衛(wèi)教支出處于劣勢，而河北省社會文衛(wèi)教支出比重遠(yuǎn)高于西藏、江蘇，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出水平則逐漸弱化。由此可見，第三類省份向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的意愿與實踐水平要強(qiáng)于第一類和第二類省份。具體可以通過圖3、圖4、圖5三個省份近15年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與社會文衛(wèi)教支出的對比折線圖，直觀再現(xiàn)三類地區(qū)的具體差距與分化情況。由圖3西藏的社會文衛(wèi)教與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重可以看出兩者在整個財政支出中的比重分野始終是比較清晰的，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重一直要高于社會文衛(wèi)教支出比重，而且近5年間兩者之間的差距有進(jìn)一步拉大的趨勢，呈現(xiàn)一種“燕尾型”的發(fā)展走勢。而從圖4江蘇省社會文衛(wèi)教支出與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出各自所占比重來看，十幾年間兩者差距一直較為和緩，有的時候甚至不分伯仲，而且近5年間差距也在進(jìn)一步縮小，呈現(xiàn)出了“一字型”的發(fā)展趨勢。由圖5可以看出，河北省的社會文衛(wèi)教支出與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出各自比重大致為兩條涇渭分明的平行線，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重一直低于社會文衛(wèi)教的支出比重。

從對三個省份社會文衛(wèi)教支出比重與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重圖形的分析中可以得出結(jié)論:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不是社會文衛(wèi)教支出比重提高的前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)也不是服務(wù)型政府建設(shè)的充分條件，江蘇省作為一個發(fā)達(dá)的沿海經(jīng)濟(jì)大省，其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北省，但是其財政支出結(jié)構(gòu)與河北省相比較而言卻并沒有明顯向著社會公益事業(yè)支出的方向傾斜，而西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出一直是其重頭戲，社會公益事業(yè)支出比重在近些年甚至有下滑趨勢，于是問題出現(xiàn)了:難道近十多年西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出并沒有給人民帶來社會福利的提高嗎?這就違背了一個基本的價值立場:經(jīng)濟(jì)增長要為社會民生謀福利，要有利于社會公共事業(yè)的發(fā)展，要能夠不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需求，否則單純追求粗放的經(jīng)濟(jì)增長意義不大，于服務(wù)型政府建設(shè)也無裨益。這一現(xiàn)象只是對上述聚類分析結(jié)果中全國三類省份進(jìn)行簡單比較得出的結(jié)論，西藏、河北、江蘇只是三類省份總抽取的樣本，通過樣本分析得出的結(jié)論同樣可推及到這三類省份。雖然從全國范圍來看圖5展示的第三類省份達(dá)到了18個，比重也達(dá)到了58．1%，但是財政支出結(jié)構(gòu)還存在諸多不盡如人意之處，沒有其中的哪一個省份在社會文衛(wèi)教等公眾福利支出上已經(jīng)達(dá)到飽和，或者說是達(dá)到了供給大于需求的程度，而恰好相反民眾對于社會基本福利的需求仍舊存在極大的缺口。而其余近一半的省份還處于“建設(shè)財政”的發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)職能仍舊是地方政府的最主要職能，而且在財政支出結(jié)構(gòu)的偏向上可以得到明顯的佐證，而且從長期趨勢來看，經(jīng)濟(jì)增長對于社會公益事業(yè)的貢獻(xiàn)率不盡理想。由此可見，總體上服務(wù)型政府建設(shè)在全國范圍內(nèi)的實踐還處于中低端水平，而這一狀況的出現(xiàn)和延續(xù)也有著深刻的歷史和社會現(xiàn)實根源。

圖3　第1類省份：燕尾型支出結(jié)構(gòu)

圖4　第2類省份：一字型支出結(jié)構(gòu)

圖5　第3類省份：平行線型支出結(jié)構(gòu)

三、服務(wù)型政府財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏離的原因解析與政策矯正

中國建設(shè)服務(wù)型政府歷經(jīng)15年的努力雖然有些變化，但始終沒有邁出實質(zhì)性的一步，很多時候這一政府治理模式的轉(zhuǎn)型只是停留在口號宣傳的層面上，實踐層面上政府服務(wù)社會的意愿和水平還不盡如人意，與西方國家差距也十分明顯。在服務(wù)型政府建構(gòu)的社會背景下公共財政支出結(jié)構(gòu)之所以會偏離公共性、服務(wù)性，這其中有深層次原因亟需我們?nèi)ネ诰?，并?jù)此對癥下藥尋求相應(yīng)的政策來矯正業(yè)已失調(diào)的財政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

(一)畸形的“政績觀”導(dǎo)致政治價值取向的扭曲與政治規(guī)范的缺失

1987年十三大明確提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路，三十多年來中國歷屆政府無不追求經(jīng)濟(jì)高速增長，雖然提升了中國的綜合國力，國家富強(qiáng)了，但是國富民弱的形勢始終沒有得到根本性改觀。原因就在于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，唯GDP是從的“政績觀”，政府真正追逐的是經(jīng)濟(jì)增長的速度，而不是真正關(guān)心經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的質(zhì)量以及由此帶來的民眾福利水平的提高，如果經(jīng)濟(jì)增長定位在只為增長而增長，那么這種增長的意義就會缺失，增長對民眾謀福祉的改善也不會有多大的貢獻(xiàn)，最終扭曲政績觀下的經(jīng)濟(jì)增長行為異化成為官員謀求晉職升遷的個人行為。發(fā)展是要為民眾謀福利，要建成服務(wù)型政府公共財政支出結(jié)構(gòu)必須要向著提高民生的方向改進(jìn)，為此應(yīng)徹底廢棄長久以來為經(jīng)濟(jì)增長左右、被GDP指標(biāo)支配的政績觀，積極探索官員考核的民生指標(biāo)，把以民眾福利指數(shù)為參考標(biāo)準(zhǔn)的民生觀設(shè)定為衡量政府官員政績的第一指標(biāo)，代替以經(jīng)濟(jì)增長為依托的“唯GDP”的政績觀。對于民生指標(biāo)的考察，國內(nèi)外研究已經(jīng)步入正軌，我國學(xué)者唐任伍通過“中國民生發(fā)展研究”項目設(shè)定出了中國民生發(fā)展指數(shù)指標(biāo)框架，這個框架幾乎將設(shè)計民眾福利的方方面面都囊括了進(jìn)來，一級指標(biāo)包括民生質(zhì)量指數(shù)、公共服務(wù)指數(shù)、社會管理指數(shù)，其中的二級指標(biāo)包括:收入與就業(yè)質(zhì)量、文化與教育質(zhì)量、生態(tài)與環(huán)境質(zhì)量、居住與出行質(zhì)量、安全與健康質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、公共安全建設(shè)、住房保障建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理、社會保障建設(shè)、就業(yè)與收入分配調(diào)節(jié)［6］。通過進(jìn)一步整合這些指標(biāo)是可以與財政支出項目實現(xiàn)對接的，這就解決了指標(biāo)的操作性問題。目前最為迫切的是將民生指數(shù)上升到公共政策甚至是國家法律制度的層面上，讓其真正成為衡量官員政績的重要考核指標(biāo)。

(二)“政治理性人”困境

趨利避害是人之天性，行為理性不僅僅存在于經(jīng)濟(jì)組織中，在經(jīng)濟(jì)活動中人們追求的是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而在政治生活中其行為主體追求的是政治權(quán)力的最大化。政治權(quán)力的社會本質(zhì)是由生物因素、經(jīng)濟(jì)因素和心理因素三個方面的因素構(gòu)成的:首先，從生物因素看，優(yōu)越的物質(zhì)生活條件利于主體生存，這就決定了人們追求權(quán)力的天性( natural lust for power) ;其次，從經(jīng)濟(jì)因素看，政治權(quán)力是權(quán)力主體獲得更好的生活條件的重要手段，其最終目的在于使權(quán)力主體在社會單位之間的生存競爭中處于更有利的地位;再次，心理方面的因素決定人的服從與合群的天性、政治權(quán)力起源于人的這種社會心理，并最終成為了個人心理追求［7］。由此可見，政治權(quán)力與各種社會利益錯綜復(fù)雜地交織在一起，行政主體追求政治權(quán)力的過程便猶如經(jīng)濟(jì)活動中人們追求經(jīng)濟(jì)利益的過程，而這種政治生活中理性人的行為與政府部門公共性、服務(wù)性、社會性、公開性的特征從根本上來說是相悖的，但是即便如此行政個體的理性選擇行為也不會因為自己所依托的組織的公共性特質(zhì)而改變。簡言之，行政個體不會自動追求社會公益目標(biāo)的達(dá)成。于是，在這個行政組織與行政個體糅合的矛盾體中，化解組織公共性與個人理性自利間的沖突和悖論便顯得尤為重要。人是生產(chǎn)力諸要素中最為活躍的因素，人的主觀能動性可以改造世界，而行政組織作為人的載體最終是受人支配的，因而改革最終要定位在規(guī)范和約束人的行為的層面上來，通過對行政組織中的行政個體進(jìn)行嚴(yán)格的制度和法律層面上的規(guī)范和監(jiān)督，使得行政個體不能凌駕于行政組織之上，行政個體利益不會凌駕于社會利益之上，這樣公共利益才能得到保障。經(jīng)濟(jì)活動中的人為謀求個人私利而不擇手段破壞規(guī)則違反法律就會受到懲戒，政治活動中也必須要建立這樣的法規(guī)才能對個體行為進(jìn)行有效的制約。近年來我們踐行八項規(guī)定、六條禁令，開展四風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等活動都是為了加強(qiáng)對政府部門中人的改造，都是為了矯正公務(wù)人員理性自利行為，維護(hù)政府組織的公益性特質(zhì)。

(三)公共財政支出結(jié)構(gòu)安排上缺乏制度以及法律層面的規(guī)制，主觀隨意性較強(qiáng)

目前公共財政從預(yù)算到執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，表面上有一定的程序可以遵循，但是在實際運(yùn)作過程中因為重法律理論輕法治建設(shè)導(dǎo)致公共財政的權(quán)威一直沒有建立起來，導(dǎo)致財政從預(yù)算到執(zhí)行的一些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了走過場的現(xiàn)象，而且政務(wù)公開尚不健全、不完善，社會很難對財政的運(yùn)行狀況實施行之有效的監(jiān)督，于是出現(xiàn)了有預(yù)算不能執(zhí)行或者執(zhí)行跑偏等一系列問題。加之，長期以來財政支出結(jié)構(gòu)為官員意愿左右著，財政支出大多向著有利于提升官員政績的方向安排，導(dǎo)致片面甚至變態(tài)的追求經(jīng)濟(jì)增長的速度，而對于增長背后高投入、高污染、高消耗乃至危害民眾切身利益的諸多亂象不予關(guān)注。為此，必須要強(qiáng)化公共財政的權(quán)威性，矯正財政支出的方向。首先，財政預(yù)算環(huán)節(jié)不僅要強(qiáng)化程序，而且要依法執(zhí)行，公共財政從預(yù)算到執(zhí)行再到監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都要有法制作為保障，將依法行政貫穿到政府公共財政的各個環(huán)節(jié)中去，用法制的權(quán)威維護(hù)公共財政的權(quán)威。其次，各層級地方政府要在評估社會需求基礎(chǔ)上安排公共財政支出，杜絕肆意隨意按照執(zhí)政者偏好支出財政資金的行為，同時要細(xì)化財政支出項目，并以政務(wù)公開的形式及時向社會公布，以便加強(qiáng)社會對于公共財政資金的動態(tài)監(jiān)管和跟蹤。再次，建立財政支出效益評估機(jī)制。百分之百的投入并不意味著就會有百分之百的產(chǎn)出，現(xiàn)實中財政資金被挪用、濫用、閑置的現(xiàn)象層見迭出，公共財政利用效率不高的問題極其嚴(yán)重，而公共財政支出效益評估機(jī)制的建立可以有效地解決這一難題。

(四)服務(wù)型政府目標(biāo)難以量化評估

服務(wù)型政府是一個抽象的概念，對于什么樣的政府是服務(wù)型政府我們拿不出一個具有操作性、可行性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，雖然對于政府績效的研究在不斷深入，但是由于政府產(chǎn)出的非市場化，始終無法評判我們的政府服務(wù)社會的水平已經(jīng)達(dá)到了什么高度，每年政府投入——產(chǎn)出狀況是怎樣的。這種測量規(guī)范與衡量標(biāo)準(zhǔn)的缺失致使服務(wù)型政府的建設(shè)沒有一個明確的可量化的目標(biāo)，政府行政行為便失去了可資借鑒的導(dǎo)向，表現(xiàn)在公共財政方面便是財政支出結(jié)構(gòu)始終不能從根本上轉(zhuǎn)向民生項目，服務(wù)型政府一直停留在口號宣傳層面，政府在服務(wù)型政府的標(biāo)語下踐行的卻是與服務(wù)社會無關(guān)的事務(wù)，如果政府服務(wù)社會的意愿都是缺失的，那么在實踐中就更無法論及建成服務(wù)型政府。為了在實踐中提高政府服務(wù)社會的水平就必須要找到一個切入點，將這個點與服務(wù)型政府理念相契合來實現(xiàn)對服務(wù)型政府的有效測量，目前來說契合點就是公共財政，公共財政實現(xiàn)了公共性與可操作性的有效結(jié)合，通過對財政支出結(jié)構(gòu)與財政支出項目的細(xì)化研究可以對政府服務(wù)社會的意愿與實踐進(jìn)行量化評估，并最終推進(jìn)公共財政政策傾向的民生化，只有以此為切入點才能對服務(wù)型政府建設(shè)與改革形成倒逼效應(yīng)，并加快地方政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

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［7］劉軍寧．權(quán)力與政治權(quán)力概論［J］．政治學(xué)研究，1987(5) : 15－22．

［責(zé)任編輯:靳香玲］

A Responsive Investigation into Preference of Fiscal Expenditure for Construction of Service-Oriented Governments: A Cluster Analysis Based on 31 Provinces

CHANG Ming-jie
( School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Jinan 250100，China)

Abstract:Fifteen years have already passed since the construction of service-oriented governments was proposed in the academia and put into practice in political circles．Now a conclusion is required so as to know the progress of construction of service-oriented governments in China．Starting from the structure of fiscal expenditure that relies on functional division，the study specially examines the expenditure of economic construction，social culture，hygiene and education，as well as public administration throughout the country，showing that both willingness and practical level of China’s construction of service-oriented governments are not ideal．31 provinces，with K-Means cluster analysis，are divided into three types of areas so as to observe the current situations of local construction of service-oriented governments at the provincial level，which displays that the differences exist among different provinces and the levels vary a great deal．In general，it is still far from the final construction of serviceoriented governments，which provides the basis for analyzing the reasons that cause the structural deviation of financial expenditure in service-oriented governments and putting forward countermeasures．

Key words:fiscal expenditure; service-oriented government; preference; response

［中圖分類號］C 931．2

［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A

［文章編號］1004－1710(2016) 02－0059－09

［收稿日期］2015－11－15

［作者簡介］常明杰( 1985－)，女，山東濰坊人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院2012級博士研究生，研究方向為公共政策、行政理論。