政府采購中的道德風(fēng)險及其治理

趙　曼，程翔宇(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073)

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政府采購中的道德風(fēng)險及其治理

趙曼，程翔宇
(中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073)

［摘要］低于市場價格本是政府采購的基本要求之一，但在現(xiàn)實中，政府采購價格普遍較高。究其原因，關(guān)鍵在于采購代理關(guān)系中的道德風(fēng)險:政府采購過程中的多重“委托—代理”關(guān)系和信息不對稱，導(dǎo)致政府采購活動中產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險。加強采購過程監(jiān)管是政府規(guī)避代理人道德風(fēng)險的主要手段，但監(jiān)管可行性低以及權(quán)力制衡關(guān)系的缺失導(dǎo)致監(jiān)管不能有效發(fā)揮作用。設(shè)置合理的參與約束機制、建立合理的激勵約束機制和有效的監(jiān)督約束機制才是破解之道。

［關(guān)鍵詞］政府采購價格高;委托—代理;道德風(fēng)險;激勵相容

一、政府采購的節(jié)約原則與高價矛盾

低于市場價格是政府采購的基本要求之一。作為公共財政的重要組成部分，政府采購制度旨在節(jié)約采購成本、提高財政支出使用效益。國際經(jīng)驗認(rèn)為，政府采購資金的節(jié)約率在10%左右。我國政府采購工作自1996年開始試點，2001年在全國鋪開。從2001年至2013年全國政府采購資金數(shù)據(jù)來看，我國政府采購節(jié)約財政資金效果明顯。13年間累計節(jié)約財政資金10 504．6億元，平均資金節(jié)約率11．58%，高于國際平均水平;歷年資金節(jié)約率穩(wěn)定保持在10%以上，2010年甚至高達14．34%。

然而，“天價采購案”卻頻現(xiàn)報端。2014年8月，“天價制服”采購案引起社會熱議:湖北省黃石市食品藥品監(jiān)管局發(fā)布招標(biāo)公告，以49萬元的預(yù)算采購150套制服，平均每套3 266元。在此之前，遼寧撫順財政局“天價U盤”采購案、蘇州交巡警“天價警務(wù)通”采購案、黑龍江公安廳“天價筆記本電腦”采購案、烏魯木齊某法院“豪華按摩椅”采購案①這些天價采購案分別是:遼寧撫順財政局采購報價2 398元的蘋果iPod Touch4作U盤;蘇州交巡警采購標(biāo)價5 999元的iPhone4手機做警務(wù)通;烏魯木齊市水磨溝區(qū)法院擬采購價值上萬的電動按摩椅;黑龍江公安廳采購4．1萬元的筆記本電腦。都曾引起社會熱議，媒體和群眾紛紛質(zhì)疑本應(yīng)低價的政府采購何以價格更高。

中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國法治發(fā)展報告No．11(2013)》指出，政府采購價格虛高問題突出。研究者對四省19 020件政府采購商品成交記錄統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，15 190件商品高于市場平均價，占全部商品總件數(shù)的79．86%②該研究數(shù)據(jù)來源于中央政府及26個省、直轄市的政府采購公開信息?？紤]到未公開地區(qū)的情況可能不如公開地區(qū)，筆者認(rèn)為這一結(jié)論甚至可能有所低估。，其中，23．7%的商品高于市場平均價1．5倍(不含1．5倍)以上③也有報道認(rèn)為，高于市場平均價1．5倍的商品占一半以上，高于市場平均價的1．5至2倍的商品占17%。參見李麗輝:政府采購，應(yīng)該只買對的［N］．人民日報，2013－05－06(18)。;實際支出合計7 934．87億元，多支出了2 074．39億元［1］。裴俊巍、曹逸涵、尹西明(2015)通過研究醫(yī)療和醫(yī)藥器械領(lǐng)域的政府集中采購，也發(fā)現(xiàn)了政府采購導(dǎo)致醫(yī)療器械價格提高的現(xiàn)象［2］。

政府采購的成本節(jié)約理念與價格較高現(xiàn)實之間存在矛盾。不可否認(rèn)，“政府采購價格較高”有其客觀原因。嚴(yán)格的供應(yīng)商資格要求首先將一些低價商家排除在外;優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品配件、較長保修期限及完善售后服務(wù)提高了產(chǎn)品成本，供應(yīng)商投標(biāo)的時間、人力、貨幣成本和代理服務(wù)費用進一步拉高了商品價格。此外，電腦等電子設(shè)備更新?lián)Q代速度快、價格下滑速度快，囿于政府采購周期較長、程序繁瑣，采購單位在拿到商品時，商品的市場價格可能已經(jīng)低于采購價格。但是，排除客觀因素，政府采購節(jié)約理念與高價矛盾背后的問題值得深思。

表1　全國政府采購資金情況表( 2001—2013年)　單位:億元

二、政府采購中的道德風(fēng)險分析

政府采購節(jié)約原則與高價矛盾的實質(zhì)，是政府采購中嚴(yán)重的道德風(fēng)險。一般來講，產(chǎn)品高價格意味著高質(zhì)量。而在公眾質(zhì)疑的天價采購中，政府采購物品或價格較高——與同質(zhì)物品的市場價格相比，或配置過高——與政府公務(wù)需求相比，甚至二者兼具:既價格較高又配置過高。政府采購物品高價格的背后不是高質(zhì)量，而是低質(zhì)量、過度消費及商業(yè)賄賂等腐敗問題④公婷、吳木鑾的一項研究指出，2000—2009年間政府采購腐敗案占各年腐敗案件總數(shù)的20%以上，其中2008年該比例高達33．98%。參見劉星星:政府采購“人傻錢多”，只買貴的不買對的?［EB/OL］．［2014－04－23］．http:∥yuqing．people．com．cn /n/2014/0423 / c383468－24934826．html．。政府采購因而成為腐敗案件高發(fā)領(lǐng)域。

(一)多重委托代理關(guān)系

政府采購中存在委托—代理關(guān)系?！吨腥A人民共和國政府采購法》第十六條規(guī)定“集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)。集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜?！笨梢?，在集中采購中，政府(采購人)為委托人，集中采購機構(gòu)為代理人;政府委托集中采購機構(gòu)采購相應(yīng)的貨物或服務(wù)，集中采購機構(gòu)根據(jù)政府的委托辦理相關(guān)采購事宜。

在委托—代理關(guān)系中，代理人的道德風(fēng)險問題非常重要，即代理人為了自己利益損害委托人的利益。委托人和代理人信息不對稱。一般來講，代理人處于信息優(yōu)勢，委托人處于信息劣勢。在集中采購的委托—代理關(guān)系確定之后，代理人(集中采購機構(gòu))對其行動信息具有優(yōu)勢，而委托人(政府)無法知道代理人行動是基于委托人利益還是代理人自身利益的考慮。信息不對稱為代理人道德風(fēng)險的產(chǎn)生提供了條件。監(jiān)管缺乏有效性與可行性使得道德風(fēng)險問題更為嚴(yán)重。一般來講，委托—代理鏈條越長，信息傳遞過程中的扭曲程度越高，信息不對稱及代理人的道德風(fēng)險問題也就越嚴(yán)重。

事實上，政府采購過程中存在多重“委托—代理”關(guān)系和信息不對稱，這導(dǎo)致政府采購活動面臨的道德風(fēng)險問題更為嚴(yán)重。王志剛2014年研究以政府分散采購為例，認(rèn)為分散采購中存在著五重委托—代理關(guān)系，如下頁圖1所示。在政府采購鏈條中，除了初始委托人(公眾)以外，其他參與人都是代理人;除了初始委托人(公眾)和最終代理人(供應(yīng)商)以外，其他參與人都具有委托人和代理人的“雙重身份”:參與人既是上一層級委托代理關(guān)系的代理人，也是下一層委托代理關(guān)系的委托人［3］。梁戈敏的研究也認(rèn)為政府采購中存在著多重委托—代理及內(nèi)外委托交織問題［4］。

圖1　政府分散采購中的多重委托—代理關(guān)系

在多重委托—代理關(guān)系中，一旦委托人與代理人利益不一致，代理人的道德風(fēng)險行為就可能產(chǎn)生。利益目標(biāo)的兼容致使協(xié)議供應(yīng)商與采購經(jīng)辦人在協(xié)議/定點采購活動中存在合謀尋租的動機與傾向，監(jiān)管的缺位又為合謀創(chuàng)造了空間，使得供應(yīng)商與采購經(jīng)辦人的合謀極易實現(xiàn)、普遍存在。

(二)代理人道德風(fēng)險

一般認(rèn)為，政府采購實質(zhì)上是信息不對稱情況下委托人與代理人的利益博弈［4］。政府采購中存在多重委托—代理關(guān)系，任意一條委托—代理鏈條都會面臨信息不對稱問題。因此，在政府采購的委托—代理關(guān)系中，存在多重信息不對稱。為了分析方便，本文參考王志剛的劃分，主要分析政府采購中三組委托—代理關(guān)系中的信息不對稱［3］:政府采購部門和供應(yīng)商之間、采購部門和采購人之間、供應(yīng)商和采購部門之間。并以此為基礎(chǔ)，分析潛在代理人的道德風(fēng)險問題。

政府采購部門與供應(yīng)商之間的信息不對稱。在二者關(guān)系中，政府采購部門是委托人，供應(yīng)商是代理人;政府采購部門委托供應(yīng)商提供合同約定的貨物或服務(wù)，供應(yīng)商接受政府采購部門的委托，提供相應(yīng)的貨物或服務(wù)。供應(yīng)商對所提供貨物或服務(wù)的質(zhì)量、生產(chǎn)成本、生產(chǎn)效率等具有信息優(yōu)勢。這時，供應(yīng)商(代理人)的道德風(fēng)險表現(xiàn)為:低成本企業(yè)偽裝成高成本企業(yè)以獲取豐厚的租金［3］。

采購部門與采購人之間的信息不對稱。這里，采購部門是委托人，具體采購人是代理人;采購部門與采購人在涉及采購人行為的信息上存在著不對稱。這一點類似于官僚機構(gòu)及其代理人:官僚機構(gòu)追求的是官僚機構(gòu)利益最大化，而官僚機構(gòu)代理人追求的是個人利益最大化;二者之間通常是存在沖突的，結(jié)果是代理人追求自身利益從而損害官僚機構(gòu)的利益。同樣，采購人具有最大化個人利益的傾向;為了最大化個人利益，采購人有可能與供應(yīng)商合謀損害委托人(采購部門)的利益。在交易中以顯性或隱形方式附加個人效用，如收受回扣、接受實物賄賂等，是具體采購人(代理人)道德風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式。

供應(yīng)商與采購部門之間的信息不對稱。與前文分析不同，這里的供應(yīng)商是委托人，采購部門是代理人。設(shè)想存在這樣的合同，供應(yīng)商委托采購部門發(fā)布采購信息，采購部門在采購信息的發(fā)布上具有信息優(yōu)勢，采購部門可以選擇多渠道發(fā)布采購信息，也可以選擇定向發(fā)布。這時，代理人(采購部門)的道德風(fēng)險表現(xiàn)為選擇單一渠道發(fā)布信息或為供應(yīng)商量身定做招標(biāo)文件，公開招標(biāo)變異為邀請招標(biāo)，損害了其他合格供應(yīng)商的利益。

在多重委托—代理關(guān)系中，委托—代理雙方的信息不對稱，導(dǎo)致政府采購經(jīng)常需要面臨代理人道德風(fēng)險行為的考驗。多種因素綜合作用的結(jié)果就是政府采購價格高于市場價格。協(xié)議/定點采購中普遍存在違反供貨協(xié)議、虛報市場價格、抬高協(xié)議供貨價格等現(xiàn)象［5］。

三、監(jiān)管失效及原因分析

在委托代理關(guān)系中，代理人的道德風(fēng)險一般通過監(jiān)管加以規(guī)避。目前，解決政府采購活動中代理人道德風(fēng)險的主要手段即為加強采購過程監(jiān)管。然而，政府采購價格較高的實際情況表明監(jiān)管并不能規(guī)避采購活動中的道德風(fēng)險。究其原因，除了“管制俘獲”⑤即監(jiān)管者及監(jiān)管機構(gòu)在利益驅(qū)使下，被監(jiān)管對象俘獲。導(dǎo)致監(jiān)管效率低下外，政府采購活動中監(jiān)管可行性低、缺乏權(quán)力制衡關(guān)系是更為重要的因素。

(一)監(jiān)管可行性低

監(jiān)管成本較高，降低了監(jiān)管的可行性。監(jiān)管成本高低是監(jiān)管可行性高低的重要影響因素，裴俊巍、曹逸涵、尹西明2015年研究甚至認(rèn)為監(jiān)督成本足夠小是政府采購制度設(shè)計的前提條件［2］。政府采購在體制機制上，面臨著采購主體多元與監(jiān)管資源有限的矛盾。在現(xiàn)行采購執(zhí)行體制基礎(chǔ)上，“協(xié)議/定點采購”具有采購執(zhí)行主體多元化及其空間分布分散性的特征，這使具體的采購交易活動在時間與空間上呈現(xiàn)出分散特征。在現(xiàn)有的監(jiān)管體制和有限的監(jiān)管資源條件下，“協(xié)議/定點采購”的分散交易模式導(dǎo)致監(jiān)管成本高昂，這也就決定了監(jiān)管對時間空間分散的、眾多的“協(xié)議/定點采購”不可行。此外，有效的監(jiān)管要求監(jiān)管者有實施監(jiān)管的能力。而在政府采購中，各環(huán)節(jié)涉及專業(yè)的知識和信息，如貨物的生產(chǎn)成本、生產(chǎn)技術(shù)等，監(jiān)管機構(gòu)必須充分掌握這些專業(yè)知識才能有效監(jiān)管。這無疑增加了監(jiān)管成本。

采購主體的自由裁量權(quán)較大，對其監(jiān)管難以實施。從應(yīng)對道德風(fēng)險的角度講，采購主體自由裁量權(quán)越小，采購主體行為越能夠確定，其道德風(fēng)險也就越小。協(xié)議/定點采購缺乏嚴(yán)格的交易規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，采購主體的自由裁量空間大?！吨腥A人民共和國政府采購法》雖然對采購程序等作出了明確規(guī)定，但對協(xié)議/定點采購結(jié)果的評判標(biāo)準(zhǔn)卻無嚴(yán)格規(guī)定，僅強調(diào)政府采購應(yīng)遵循成本目標(biāo)與政策目標(biāo)，這使得采購主體具有較大的自由裁量權(quán)。在價格監(jiān)管上，協(xié)議/定點采購缺乏必要的價格信息評價機制。價格信息評價機制缺乏，導(dǎo)致對什么是市場價格根本無從得知，更無從進行價格比較與價格監(jiān)管。同樣，監(jiān)管部門對供應(yīng)商是否履行了“協(xié)議/定點采購”合同所規(guī)定的價格折扣也無從監(jiān)管。這種市場價格監(jiān)管的缺位為負(fù)責(zé)具體采購事務(wù)的工作人員預(yù)留了權(quán)力設(shè)租或與供應(yīng)商合謀等機會主義行為提供了空間。制度安排導(dǎo)致的監(jiān)管缺位無疑為采購工作人員道德風(fēng)險行為預(yù)留了廣闊的空間。

(二)權(quán)力制衡關(guān)系缺失

從“理性人”角度講，代理人道德風(fēng)險產(chǎn)生的原因在于收益高于成本。當(dāng)?shù)赖嘛L(fēng)險的成本較高，以至于道德風(fēng)險的成本高于收益時，代理人沒有積極性實施道德風(fēng)險行為。這時，代理人的道德風(fēng)險行為也就不會產(chǎn)生。權(quán)力制衡是約束代理人道德風(fēng)險行為的一種機制，它旨在通過不同主體的相互監(jiān)督和制約，提高道德風(fēng)險行為的成本降低代理人的機會主義行為動機，規(guī)避道德風(fēng)險行為。

實際上，多種形式、方法有助于權(quán)力制衡關(guān)系的實現(xiàn)。一是建立權(quán)力主體間的制衡或制約關(guān)系，如“管采分離”;二是建立均衡的權(quán)責(zé)關(guān)系，如“采購責(zé)任追究制”;三是通過采購程序的制衡對采購工作人員的采購決策行為進行制約，如，為實際交易過程設(shè)計嚴(yán)格的交易規(guī)范和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。然而，當(dāng)前協(xié)議/定點采購制度無論從執(zhí)行體制還是方法程序來看，都缺乏上述必要的權(quán)力制衡方法和措施。如，協(xié)議/定點采購實際交易過程沒有建立相應(yīng)的交易程序和規(guī)定的交易步驟，采購實際交易過程基本由采購工作人員自由控制，采購工作人員在具體采購交易過程中的決策權(quán)處于制約缺失狀態(tài)，其自由裁量空間較大。權(quán)力制衡或制約關(guān)系的缺失，為代理人在實際交易中的權(quán)力尋租預(yù)留了較大的空間。

四、破解政府采購高價格的對策建議

“政府采購高價格”，根本原因是委托代理關(guān)系中存在代理人的道德風(fēng)險。拉豐和梯諾爾研究指出，委托代理問題的解決，需要依賴機制設(shè)計理論中的“激勵相容”，即通過優(yōu)化制度設(shè)計，使委托人與代理人利益一致，從而在代理人追求自我利益最大化的同時，自動實現(xiàn)委托人利益最大化的目標(biāo)［6］。為破解“政府采購高價格”現(xiàn)象，政府除了要繼續(xù)加強監(jiān)管外，還應(yīng)設(shè)置參與約束機制和激勵相容機制，降低代理人道德風(fēng)險發(fā)生的概率。

(一)合理設(shè)置參與約束機制

一是完善協(xié)議采購招投標(biāo)制度設(shè)計，減少招投標(biāo)過程中的信息不對稱。匯總各預(yù)算單位采購需求，變分散采購為集中采購，縮短委托—代理鏈條，從而減少委托—代理關(guān)系中的信息不對稱。二是增加競標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量，加強競標(biāo)競爭性?？梢圆扇〉拇胧┌?多渠道發(fā)布政府采購信息，降低采購信息獲取上的信息不對稱，吸引更多供應(yīng)商競標(biāo);放松政府采購的供應(yīng)商限制，使?jié)撛诜蠗l件的供應(yīng)商都能夠參與招投標(biāo)過程。

(二)建立合理的激勵相容約束機制

委托代理雙方的利益不一致是道德風(fēng)險產(chǎn)生的重要條件。激勵相容約束能夠解決利益不一致的問題:代理人最大化個人利益的過程就是最大化委托人利益的過程。一是建立采購卡制度，約束相關(guān)采購主體的行為。采購卡類似于公務(wù)卡，能夠全面、透明地記錄各項采購明細(xì)，提高政府采購支出的透明度，從而約束采購主體行為。二是優(yōu)化招投標(biāo)制度設(shè)計，探索建立二級投標(biāo)競價機制⑥機制設(shè)計理論把拍賣機制劃分為四種:一級價格密封拍賣、二級價格密封拍賣、荷氏拍賣和英式拍賣。二級價格密封拍賣強調(diào)估價最高者勝出，但只須支付第二高的價格，它有效解決了投標(biāo)人為減少贏得競價后的支付低報投標(biāo)價格的問題。，即采購方選擇出價最低的供應(yīng)商，但支付競標(biāo)價格中第二低的價格。這一機制可以解決供應(yīng)商為避免收益最低故意抬高競價，供應(yīng)商在贏得競標(biāo)合同與競標(biāo)收益的同時，幫助委托人(政府)實現(xiàn)了成本最小化的目標(biāo)。三是在不改變原有招投標(biāo)制度設(shè)計的前提下，探索實行中標(biāo)價格基礎(chǔ)上的“二次競價”制度，要求采購人在有限供應(yīng)商范圍內(nèi)對同一品牌進行二次比價，實行同規(guī)則、同質(zhì)量產(chǎn)品價優(yōu)者勝出，使供應(yīng)商在可接受范圍內(nèi)最大限度降低協(xié)議供貨價格。

(三)建立行之有效的監(jiān)督約束機制

行之有效的監(jiān)督約束機制在于對整個采購過程的全鏈條監(jiān)管。一是建立競標(biāo)供應(yīng)商“黑名單”制度，對于有違紀(jì)違規(guī)行為的供應(yīng)商，將其納入政府采購供應(yīng)商黑名單，暫時或不能參與政府采購競標(biāo)。在競標(biāo)之前，審核供應(yīng)商信息，避免不合規(guī)供應(yīng)商進入采購流程。二是建立政府采購官員終身追責(zé)制度，約束政府官員的道德風(fēng)險行為。三是統(tǒng)一政府采購配置標(biāo)準(zhǔn)，加強供應(yīng)商產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，提高采購資金使用效益。四是建立價格信息發(fā)現(xiàn)機制。通過第三方咨詢服務(wù)機構(gòu)進行日常市場數(shù)據(jù)收集，隨時掌握實時市場價格，動態(tài)管理制造商及供應(yīng)商價格更新，對未與制造商保持價格同步調(diào)整的供應(yīng)商給予黑名單處罰。五是加快政府采購監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)，以法律規(guī)范約束采購方、代理機構(gòu)和供應(yīng)商行為。

［參考文獻］

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［責(zé)任編輯:靳香玲］

Moral Hazards in Government Procurement and Their Governance

ZHAO Man，CHENG Xiang-yu
( School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China)

Abstract:The price lower than the market price is supposed to be one of the basic requirements of government procurement．However，the price of government procurement is generally higher in reality．The reason is moral hazards in the relationship of procurement agent．Multiple“principal-agent”relationships and information asymmetry in the process of government procurement result in serious moral hazards in the activities of government procurement．Although strengthening supervision of procurement process is a major means for the government to avoid moral hazards of the agent，the low feasibility of supervision and loss of right-balancing relationship lead to failure of effective supervision．Hence，the solutions are suggested to set up a reasonable participation constraint mechanism，and establish a logical incentive and restrict mechanism as well as effective supervision and restriction mechanism．

Key words:higher government procurement price; principal-agent; moral hazard; incentive compatibility

［中圖分類號］F 812．45

［文獻標(biāo)志碼］A

［文章編號］1004－1710(2016) 02－0038－05

［收稿日期］2015－12－26

［作者簡介］趙曼( 1952－)，女，湖北老河口人，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，主要從事社會治理研究。