城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新研究

魏丹丹 康維波

[摘 要]改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給，是黨和國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之一，也是政府推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的工作重點(diǎn)。在分析農(nóng)村公共服務(wù)供給的總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、供需不對(duì)口、效率低下等問題的基礎(chǔ)上，從農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金投入、供給均衡化、決策方式以及供給模式四個(gè)方面，提出創(chuàng)新對(duì)策，探討符合我國現(xiàn)階段需求的農(nóng)村公共服務(wù)供給的方式和機(jī)制，以為創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給提供思路和借鑒。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村；公共服務(wù)供給；創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）06 — 0099 — 03

2015年4月30日，中共中央政治局就健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制進(jìn)行第二十二次集體學(xué)習(xí)，總書記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務(wù)。全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村特別是農(nóng)村貧困地區(qū)。我們一定要抓緊工作、加大投入，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果?！庇纱丝梢?，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，切實(shí)解決農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺問題，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大課題。而作為處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的公共部門，如何處理好城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村公共服務(wù)供給問題，無疑是政府各部門工作的重點(diǎn)及難點(diǎn)。近年來，伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，我國著力改善民生，加快農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)，大幅度地增加了農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入，基本上滿足了村民的生活需要；但由于長期以來，在公共服務(wù)供給上，由于城鄉(xiāng)二元體制的制約以及大量制度欠賬的長期積累，農(nóng)村相比城市仍然存在著較大差距，在資源分配和利用上依然存在一些深層次的問題。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在的主要問題

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給總量相對(duì)不足

農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)存在供給不足的問題，在我國長期沒有得到有效解決。一方面，財(cái)政支農(nóng)力度相對(duì)不足。通過查閱中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)庫得知，2010至2013年財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重分別是9.05%、9.10%、9.50%和9.52%，政府供給規(guī)模相對(duì)不足，從1980年以來，其比重最高才占9.67%，在這一比重多年來不超過10%的事實(shí)背后，凸顯的則是我國財(cái)政支農(nóng)力度的薄弱。另一方面，與城市相比，供給總量相對(duì)不足。雖然近來投入不足的問題有所改善，但相對(duì)于人民日益增長的需求，目前的農(nóng)村公共服務(wù)供給與城市相比，仍存有很大差距。特別是在城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施供給普及率、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入與辦學(xué)條件和師資質(zhì)量、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平以及社會(huì)保障和科技投入供給等方面尤為突出。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不均衡

首先，“軟”公共服務(wù)與“硬”公共服務(wù)供給非均衡。這里“軟”公共服務(wù)與“硬”公共服務(wù)亦可代表“政績類”與“非政績類”公共服務(wù)。作為農(nóng)村公共服務(wù)最重要的供給主體的基層政府，更樂意提供“硬”公共服務(wù)，而對(duì)一些“軟”公共服務(wù)，地方政府往往缺乏積極性，造成供給缺位。其次，地區(qū)間橫向供給水平不均衡。就目前我國農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)之間的供給現(xiàn)狀來看，其供給水平存有較大差異。主要表現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府提供的公共服務(wù)相對(duì)較多；而資源條件相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)供給呈現(xiàn)短缺的現(xiàn)象。這些都充分表明我國農(nóng)村公共服務(wù)供給非均衡問題成為當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要“瓶頸”之一。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民的需求偏好不匹配

在政府單一的供給體制下，由于地方政府部門的決策者主要是根據(jù)政績和利益的需要，而忽視農(nóng)民的真正需求與選擇，利用掌握公共資源的權(quán)力做出利己的公共品供給決策。在現(xiàn)實(shí)中，一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給則受到政府的偏愛，而對(duì)科技推廣、公共衛(wèi)生醫(yī)療、義務(wù)教育以及相應(yīng)的制度安排等“軟性”公共服務(wù)缺乏積極性，以至于農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求不匹配。供給過剩和部分短缺現(xiàn)象并存，這種不匹配不但擠占了有限的財(cái)政資源，而且加劇了農(nóng)村公共服務(wù)供求矛盾，影響了農(nóng)民的生活和農(nóng)村的發(fā)展。〔1〕

（四）農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低

這里的效率低下主要包括服務(wù)供給配置效率低和管理效率低。一方面，地方各級(jí)政府作為提供農(nóng)村公共服務(wù)的唯一供給主體，依據(jù)公共選擇理論，供給主體不可避免地會(huì)產(chǎn)生供給決策的偏差現(xiàn)象，不僅影響資源有效配置，更導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供需脫節(jié)，難以滿足農(nóng)民真正的服務(wù)需求，服務(wù)供給效率低下；另一方面，單一的供給體制使得農(nóng)村公共服務(wù)缺乏競爭性，同時(shí)又缺乏對(duì)供給主體的問責(zé)，亦是造成工作效率低下、服務(wù)質(zhì)量低及官員腐敗的重要原因之一。供給效率低下，不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的切身利益，更會(huì)降低農(nóng)民對(duì)政府公共服務(wù)的期望，導(dǎo)致政府的“信任赤字”，極大地?fù)p害了政府的公信力。

二、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給問題剖析

（一）資金籌措機(jī)制不完善，資金使用與管理不到位

就供給資金不足方面，究其原因，主要是由于以下幾個(gè)方面引起，一是資金籌措機(jī)制不完善。目前我國大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投資主要依靠財(cái)政投入，這顯然是不可持續(xù)的。由于資金投入渠道的過于單一，必然會(huì)造成投入不足問題的產(chǎn)生；二是資金使用與監(jiān)管機(jī)制不完善。有限公共財(cái)政的約束，政府其城市偏好必然導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)的落后。再者，很多基層干部由于自身素質(zhì)不夠，無法充分利用有限的資源給當(dāng)?shù)卮迕駧碜畲蟮膶?shí)惠，部分村干部，把有限的財(cái)政撥款主要用做“三公經(jīng)費(fèi)”，形成了一種在上級(jí)面前粉飾太平，營造一種夜不閉戶，路不拾遺的表象。而由普選產(chǎn)生的村委會(huì)屬于基層自治機(jī)構(gòu)，往往缺乏來自上級(jí)和村民的監(jiān)管，村民自治也就淪為了村官自治，形成了村民治不了、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了、紀(jì)委不愿管、上級(jí)不來管的現(xiàn)狀。

（二）城鄉(xiāng)二元體制的制約，財(cái)政收入分配體制不合理

新中國成立初期的工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的非均衡戰(zhàn)略而形成與城鄉(xiāng)政策有別的二元供給格局，使得城市公有制單位和公共財(cái)政較強(qiáng)的持續(xù)供給能力與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)力的羸弱形成了鮮明的對(duì)照，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的巨大差距，可以說我國實(shí)行城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)供給制度是導(dǎo)致區(qū)域差距，特別是城鄉(xiāng)差距過大的直接原因之一。另外，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和財(cái)政稅收體制的不合理，不僅中央政府與地方政府間存在縱向財(cái)政收入的不平等，各地方間也存在橫向財(cái)政收入的不平等?！?〕這也是導(dǎo)致公共服務(wù)非均衡的重要原因之一。而當(dāng)前地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)亦不匹配，使得地方政府偏好于利于自身晉升激勵(lì)的任務(wù)，不執(zhí)行“軟”公共服務(wù)，又造成了結(jié)構(gòu)不匹配，形成了結(jié)構(gòu)非均衡供給格局。

（三）供給決策機(jī)制不合理，農(nóng)民需求表達(dá)渠道不暢通

我國農(nóng)村公共服務(wù)供給一直延續(xù)著人民公社時(shí)期形成的“自上而下”的決策機(jī)制。“這種自上而下的決策程序，極容易導(dǎo)致制度外公共產(chǎn)品的供給脫離農(nóng)民的實(shí)際需求，尤其是導(dǎo)致供給過度”?！?〕其實(shí)質(zhì)和根源在于缺少來自于農(nóng)村社區(qū)居民的非正式途徑在決策信息溝通中的作用發(fā)揮，即缺少農(nóng)村社區(qū)居民公共產(chǎn)品需求意愿的真實(shí)表達(dá)。根據(jù)公共產(chǎn)品的相關(guān)理論，公共產(chǎn)品供給決策的制度安排最佳模式是“以手投票”的公共選擇機(jī)制或“以足投票”的蒂鮑特模型的制度安排，以此來實(shí)現(xiàn)決策的帕累托最優(yōu)，而在實(shí)際工作中，其供給決策選擇并非廣大農(nóng)民公共選擇的結(jié)果。到底還是民主決策溝通機(jī)制的不完善導(dǎo)致，供給缺少市場競爭機(jī)制的配置，農(nóng)民也缺乏相應(yīng)的話語權(quán)，只有被動(dòng)地接受根據(jù)政府需求偏好提供的公共產(chǎn)品。

（四）供給模式較單一，競爭和監(jiān)管機(jī)制不完善

首先，公共服務(wù)供給模式較單一。由于公共服務(wù)具有收益的非排他性、消費(fèi)的非競爭性以及外部性等特征，致使市場不愿提供，而目前我國的第三部門供給能力也相對(duì)較弱，因此，我國的公共服務(wù)供給的提供主體依然是單一的政府。政府的能力也是有限的，再加之政府供給的偏好性無疑是造成農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下的根本原因。其次，在政府的單一供給體制下，由于缺乏競爭，政府管理部門以及管理者缺乏競爭的壓力，亦缺乏企業(yè)管理的理念，沒有較好的激勵(lì)機(jī)制，以至于供給的低效率。再次，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下還歸因于監(jiān)管部門的“無力”與“缺位”。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是對(duì)供給情況缺乏督檢，出現(xiàn)情況后互相推諉，未能從實(shí)質(zhì)上解決和有效履行監(jiān)管職責(zé)；二是公共服務(wù)供給監(jiān)管主體單一。

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給創(chuàng)新探究

（一）創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給投入機(jī)制，完善供給資金的監(jiān)督管理

首先，要?jiǎng)?chuàng)新資金籌措機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給籌資制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是根據(jù)實(shí)際動(dòng)員多方力量共同提供公共產(chǎn)品?！?〕按照“財(cái)政保障一塊、銀行借貸一塊、企業(yè)投入一塊、社會(huì)籌集一塊”的思路，加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化融資格局，著力破解融資難題。一要進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，加大對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的投入力度，尤其要加大農(nóng)村公共服務(wù)供給的財(cái)政配套的投入。二要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，探索建立以城市優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為載體的融資平臺(tái)，強(qiáng)化招商引資，全面拓寬融資渠道。鼓勵(lì)、支持金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶參與公共服務(wù)的項(xiàng)目發(fā)放小額信貸。三要制定一些優(yōu)惠政策，建立農(nóng)民參與公共服務(wù)供給的社會(huì)融資機(jī)制，廣泛吸引民間資本投入公共服務(wù)項(xiàng)目。其次，完善支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。一要建立財(cái)政支農(nóng)資金使用的監(jiān)督考核制度，明確資金的使用范圍，要求地方政府做到?？顚Ｓ?，確保各級(jí)財(cái)政逐年加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入；二要積極發(fā)揮農(nóng)民這一供給標(biāo)的團(tuán)體的監(jiān)督作用，堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念，進(jìn)一步深化落實(shí)政務(wù)公開、村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開；三要充分發(fā)揮基層人大的監(jiān)督審議作用，增強(qiáng)人大的公共事務(wù)管理質(zhì)詢權(quán)，強(qiáng)化人大問責(zé)力度。

（二）深化農(nóng)村公共服務(wù)供給改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均衡化

對(duì)于深化農(nóng)村公共服務(wù)供給改革，總的來說，目前的重點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面，首先，要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給觀念。改變重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的基本建設(shè)投資體制，把加強(qiáng)“三農(nóng)”工作作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)，全面落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，加快建立以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展和繁榮。其次，要逐步破除城鄉(xiāng)二元體制。堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)利益關(guān)系格局的再造，加快推進(jìn)戶籍制度改革，特別是剝離戶籍制度背后的公共服務(wù)不平等的內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展〔5〕。再次，要加大對(duì)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。根據(jù)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共服務(wù)和財(cái)力的差距，逐步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政能力的大致均等，以確保國家財(cái)政的責(zé)權(quán)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公平合理分配。最后，要合理分配地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。重構(gòu)基層政府公共服務(wù)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，重構(gòu)激勵(lì)與約束地方政府行為的激勵(lì)與約束機(jī)制，為形成公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)均衡供給局面提供基礎(chǔ)和保障。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制，鼓勵(lì)與引導(dǎo)農(nóng)民參與決策

要提供合格的公共服務(wù)，關(guān)鍵取決于所有關(guān)鍵利益相關(guān)者之間的信息流動(dòng)。〔6〕一是要以民眾需求為導(dǎo)向。政府供給農(nóng)村公共服務(wù)其出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)無疑都是為了提高農(nóng)民福利水平，而只有農(nóng)民才真正了解自己需要怎樣的公共服務(wù)，這也就意味著政府必須科學(xué)的獲知農(nóng)民的真正需求，以提高供給的需求針對(duì)性，體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。二是要拓寬民意表達(dá)渠道，給予農(nóng)民話語權(quán)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民以理性合法的形式表達(dá)需求并維護(hù)自身的合法權(quán)益，這是公共服務(wù)決策能真正有效的前提條件。三是要積極鼓勵(lì)與引導(dǎo)農(nóng)民參與決策。農(nóng)民通過自主和自助的方式，參與公共服務(wù)的決策和生產(chǎn)過程，在供給形式上更能引導(dǎo)農(nóng)民表達(dá)需求，也要求政府對(duì)農(nóng)民的多元化需求做出更快的回應(yīng)，這是充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿的平臺(tái)。四是要建立有效的偏好顯示機(jī)制。為保證政府提供的公共服務(wù)符合農(nóng)民意愿，建立有效的偏好顯示機(jī)制顯然很重要，充分發(fā)揮非正式途徑在決策信息溝通中的作用，以確保供給決策能真正適應(yīng)農(nóng)民的真正需求。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給效率機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力

提高農(nóng)村公共服務(wù)效率供給需從兩方面著手，一方面要求公共服務(wù)供給主體和方式的多元化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)總量增長和效率提高；另一方面則要加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給監(jiān)管機(jī)制，以防止政府卸責(zé)。首先，要促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化。其最優(yōu)路徑則是強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作模式，以匯聚社會(huì)力量增加公共服務(wù)供給。加快推廣運(yùn)用雷蒙特、薩瓦斯等人創(chuàng)立和倡導(dǎo)公共產(chǎn)品供給PPP模式（Public-Private-Partnership），則要求政府與私營部門間建立長期合作伙伴關(guān)系，私營部門根據(jù)公共項(xiàng)目的預(yù)期收益及政府的扶持力度進(jìn)行融資和運(yùn)營，而政府依托私營部門的創(chuàng)業(yè)精神、民營資本及運(yùn)作能力來提高公共產(chǎn)品的供給效率?！?〕這對(duì)于吸引社會(huì)資本，拓寬融資渠道，建立規(guī)范多元可持續(xù)的投入機(jī)制，進(jìn)一步提升農(nóng)村公共服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其次，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給監(jiān)管機(jī)制。其關(guān)鍵點(diǎn)在于監(jiān)管效率的提高，這與監(jiān)管主體的選擇和監(jiān)管制度的完善有著直接的關(guān)系。依據(jù)多中心治理理論，在農(nóng)村公共服務(wù)的監(jiān)管中設(shè)置多元監(jiān)管主體，引入多元競爭機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。依循“政府監(jiān)管為主導(dǎo)、多方參與為保障”的創(chuàng)新路徑，形成政府公共部門、供給對(duì)象、多元社會(huì)主體等多方力量的有機(jī)結(jié)合和互為支撐的“三位一體”監(jiān)管格局，同時(shí)要把供給受益者——農(nóng)民參與管理作為制度創(chuàng)新的保障，注重引入民間組織的力量，讓他們?cè)诜?wù)供給中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)“三位一體”的相互協(xié)調(diào)、合作與發(fā)展，形成良性互動(dòng)的多元監(jiān)管機(jī)制。

我們必須意識(shí)到，改善農(nóng)村公共服務(wù)供給以加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)過程，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度的日臻完善而逐步實(shí)現(xiàn)的，不能畢其功于一役；同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)供給又具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，這又要求我們只有在充分認(rèn)知農(nóng)村公共服務(wù)供給存在問題的根源的前提下，多維協(xié)同，多措并舉，即將各項(xiàng)配套改革同步推進(jìn)，才能取得質(zhì)的突破。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔3〕葉興慶.論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，1997，（06）：60.

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〔7〕E.S.Savas.Privatization and Public-Private Partner

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