基于整體性治理理論的長江港航管理體制研究

章　強，王學鋒

(上海海事大學交通運輸學院，上?！?01306)

基于整體性治理理論的長江港航管理體制研究

章強，王學鋒

(上海海事大學交通運輸學院，上海201306)

摘要：當前長江港航管理體制存在管理碎片化特征明顯的問題，集中體現(xiàn)為港航管理在功能上的碎片化和管理層級上的碎片化。以整體性治理理論為基礎，探索長江港航管理的新模式，從治理功能整合和治理層級整合兩方面解決長江港航管理中的碎片化問題。

關鍵詞:長江港航；管理體制；長航局；整體性治理

2014年9月國務院出臺《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，標志著提升長江黃金水道功能，發(fā)揮長江黃金水道的獨特作用，已成為國家實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、拓展經(jīng)濟增長空間、提升對外開放水平的重要途徑。長江黃金水道承載著諸多社會性及經(jīng)濟性功能，其中尤以水路運輸功能最為突出。2013年長江干線貨運船舶平均噸位達到1170噸，長江干線港口生產(chǎn)泊位達到4296個，萬噸級以上泊位459個。2013年長江干線貨物通過量為19.2億t，是世界上運量最大的通航河流；此外，還完成外貿(mào)貨物吞吐量2.49億t，同比增長11.2%[1]。

自改革開放以來，長江港航管理體制歷經(jīng)了港航分管、港口下放等一系列改革，逐步由高度集中、政企政事不分轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韺蛹壿^為合理、政企政事相對分開的局面，極大地促進了長江港航事業(yè)的發(fā)展，為長江流域各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供了有效支撐。但是需要指出的是，目前長江港航管理體制還存在著管理碎片化特征明顯的問題。當前，我國正處于全面深化改革的新時期，理順體制機制是發(fā)展的重要保證。因此，引入整體性治理理論并在此視域下研究長江港航管理體制問題具有較強的現(xiàn)實意義。

一、相關研究綜述

20世紀80年代至今，長江港航管理體制的改革不僅在實踐中不斷深化，而且得到學界的廣泛關注。張臣斌(2000)在闡述深化長江航務管理體制改革必要性的基礎上，指出長航局*長航局，即交通運輸部長江航務管理局，是遵照國務院(國發(fā)[1983]50號)文件精神，根據(jù)政企分開、港航分管的原則，在原長江航運管理局的基礎上于1984年組建的，為交通運輸部派出機構(gòu)，對長江干線航運行使政府行業(yè)管理職能。管理模式是一種按專業(yè)設全能局分級管理的模式，其會帶來內(nèi)部關系不順、管理分散、層次過多、職能交叉、運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)等問題，并在轉(zhuǎn)變政府職能的前提下，提出長江航務管理機構(gòu)的改革方案[2]。錢網(wǎng)小(2003)指出2002年開始的長江港口管理體制改革，使得長江港口信息統(tǒng)計缺乏整體性，從而影響到政府的宏觀管理和企業(yè)的微觀決策，并建議打造長江港口信息網(wǎng)以整合信息資源，實現(xiàn)信息共享[3]。羅詩剛(2010)回顧了改革開放以來長江港口管理體制的3次重大改革，指出這些改革加快了長江港口建設速度，促進了運輸生產(chǎn)的發(fā)展[4]。姚育勝(2012)在實地調(diào)研的基礎上，指出長江港口發(fā)展在港口規(guī)劃、岸線管理、費收分擔、行政管理等方面還存在問題，長江航運管理部門與沿江城市港口行政管理部門間缺乏足夠的溝通和協(xié)調(diào)[5]。Li等(2014)構(gòu)建出以體制(institutions)、國家(states)、市場(markets)、資源配置(allocation of resources)、地區(qū)發(fā)展路徑(regional development path)為要素的概念框架來分析歷次長江航運管理體制改革，指出以市場為導向的體制變化對長江內(nèi)河運輸發(fā)展影響重大，但以國資委為代表的政府部門仍對市場經(jīng)濟有所干預，應予以放松規(guī)制[6]。

整體性治理理論是繼新公共管理理論之后，西方公共管理領域興起的新的政府治理理論，其所針對的是以強調(diào)分散化、鼓勵競爭、重視激勵為特征的新公共管理所帶來的公共治理碎片化的困境。所謂“碎片化”是指由于政府職權的劃分和政府管轄權限與邊界的增殖而產(chǎn)生的復雜狀況。政府改革的碎片化和分散化造成了社會問題的復雜化和效率低下，整體性治理以公眾的需要為基礎，以重新整合為主要思想，意在克服公共治理碎片化的弊端。信任、信息系統(tǒng)、責任感、預算是整體性治理所涉及的重要功能性要素，其中，尤以責任感最為重要[7]。整體性治理理論自引入中國以來，在我國政府公共管理領域多有應用。褚松燕(2006)指出我國行政服務機構(gòu)的改革實踐體現(xiàn)著整體性政府的構(gòu)建[8]。黃滔(2013)引入整體性治理框架探討了淮河流域環(huán)境和發(fā)展問題的治理策略[9]。劉大偉(2014)借鑒整體性政府治理模式為我國校車管理提供了治理思路[10]。韋彬(2014)運用整體性治理對跨越公共危機的治理文化和理念進行了整體性構(gòu)建[11]。

鑒于長江港航管理體制中所存在的碎片化特征，以及整體性治理對碎片化問題的針對性及其在中國公共管理領域的適用性，運用整體性治理理論研究長江港航管理體制將對進一步發(fā)揮長江黃金水道功能具有積極意義。

二、碎片化：長江港航管理體制現(xiàn)狀分析

長江全長6300 km，其中干線航道長2838 km(云南水富—上海長江口)*本文討論長江港航管理體制，主要針對的是長江干線區(qū)段的港航管理體制。，流經(jīng)云南、四川、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海9省市。長江干線的管理由1983年組建的長江航務管理局(長航局)作為交通部*現(xiàn)為交通運輸部，是根據(jù)2008年國務院機構(gòu)改革方案，在原交通部的基礎上組建的。派出機構(gòu)統(tǒng)一負責，包括長江干線的航政、航道整治、發(fā)展規(guī)劃、通信、水域防污、港航事故處理和運輸市場等行政管理工作。但是2001年港口管理下放地方政府，加之各省市地方港航管理機構(gòu)設置存在差異性，以及長江干線部分區(qū)段(如三峽水利樞紐區(qū)段、長江口區(qū)段等)自身的特殊性，使得整個長江干線港航管理呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，集中體現(xiàn)為港航管理在功能上的碎片化和管理層級上的碎片化。

碎片化和專業(yè)化之間存在聯(lián)系，功能性的破碎一定程度上源于體制性的破碎[7]。長江港航管理在功能上的碎片化根源于專業(yè)管理機構(gòu)設置的分散化。因當前“港航分治”的現(xiàn)狀，故將港航管理分別從航運管理和港口管理兩個方面分而論之。長航局對長江干線航運行使政府行業(yè)管理職能，具體通過其內(nèi)設機構(gòu)和直屬單位來實施管理，再因航運管理涉及不同的專業(yè)化方面，本文將航運管理職能主要分為發(fā)展規(guī)劃、航運市場管理、水上安全監(jiān)督管理、航道維護整治四大方面，如表1所示。

其中，長江干線中云南水富至重慶段的水上安全監(jiān)督管理權分別由云南省和四川省地方海事局*云南省地方海事局即云南省航務管理局，云南省航務管理局加掛中華人民共和國瀾滄江海事局、云南省地方海事局、云南省瀾滄江航務管理局牌子。四川省地方海事局即四川省航務管理局，四川省航務管理局加掛四川省地方海事局和四川省船舶檢驗局牌子。行使，江蘇段由江蘇海事局行使，江蘇瀏河口至長江口段則由上海海事局行使。長江干線航道云南水富至四川宜賓合江門段由四川省交通運輸廳航務管理局負責養(yǎng)護管理，江蘇太倉瀏河口至上海長江口(南汊)段由長江口航道管理局*前身為長江口航道建設有限公司，于2005年被撤銷并在其基礎上組建成立“交通部長江口航道管理局”，是交通運輸部所屬正局級公益事業(yè)單位。負責養(yǎng)護管理。因此，整個長江干線的航運管理涉及長航局、長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局、江蘇海事局、上海海事局、云南省和四川省地方海事局、長江口航道管理局共9個管理單位。

至于長江干線的港口管理，2001年港口管理體制改革將港口下放地方，由地方政府的港口主管部門依照“一港一政”原則對港口實行統(tǒng)一的行政管理*2001年11月23日國務院辦公廳下發(fā)《關于深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知》，決定將所有中央直屬和雙重領導港口全部下放地方管理。2004年開始實施的《港口法》將此管理體制以法律的形式固定下來。，但對于長江干線主要港口的總體規(guī)劃仍由交通運輸部主導*我國《港口法》規(guī)定：地理位置重要、吞吐量較大、對經(jīng)濟發(fā)展影響較廣的主要港口的總體規(guī)劃，由國務院交通主管部門征求國務院有關部門和有關軍事機關的意見后，會同有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并公布實施。。總體而言，長江干線港口管理涉及的規(guī)劃開發(fā)、港口建設、市場管理、安全監(jiān)督等關鍵職能均主要由地方港口行政管理部門行使，但長江干線沿江各省省級港口主管部門在機構(gòu)設置上存在差異，若考慮市級層面則差異性更大，單位性質(zhì)、職責范圍、管理權限等方面不盡一致。此外，除上海市、江蘇省外，其余長江干線7省市港口管理部門與航運管理部門均合署辦公。

長江干線沿江各省市省級港口主管部門如表2所示。

表1　長航局主要內(nèi)設機構(gòu)與直屬單位的航運管理職能

表2　長江干線沿江各省市省級港口主管部門

長江干線港航管理碎片化特征的另一體現(xiàn)則是在管理層級上的碎片化。傳統(tǒng)的官僚組織是按照縱向的等級層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)組建而來的，為解決現(xiàn)實的管理問題，跨功能跨部門的協(xié)調(diào)和合作是極為必要的。目前，長江干線港航管理體制無論是在縱向的權力線還是在橫向的行動線方面均存在分層不清、聯(lián)系不緊的問題，而這產(chǎn)生的直接后果就是政令不暢、各自為戰(zhàn)。其中，尤以港口管理中橫向行動線的缺乏最為嚴重，沿江各地港口主管部門在港口管理中缺乏宏觀整體視域及彼此間足夠的溝通與協(xié)調(diào)，從而形成“割據(jù)式”的發(fā)展態(tài)勢。以沿江各港集裝箱碼頭建設為例，2010年長江干線主要的17個港口企業(yè)擁有的集裝箱吞吐能力過剩34%，某一沿江港口企業(yè)的集裝箱實際吞吐量與設計吞吐能力之比竟僅為0.13[5]。

三、整體性治理：長江港航管理新模式

旨在解決公共治理碎片化問題的整體性治理，其背后有三個基本假設：一是如果政府機構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)及能力是以問題為取向，而非以有效的管理過程為取向，那么政府機構(gòu)更有可能解決一些突出的治理問題；二是盡管政府是按照功能建立的，但是由于一些治理問題需要合作才能得以解決，因此政府并不完全按照功能劃分來解決問題；三是為解決一些治理問題，政府各機構(gòu)、專業(yè)、層級間的整合運作是必要的[7]?！罢稀币惨虼顺蔀檎w性治理的核心目標，同時也是其基本手段。解決長江港航管理體制的碎片化問題，其關鍵同樣在于整合，在于治理功能的整合和治理層級的整合兩大方面。

治理功能的整合主要涉及組織的整合和信息的整合。長航局雖名義上對長江干線航運行使航運行政主管部門職責，但是在長江干線的部分區(qū)段，航運管理職能中的水上安全監(jiān)督管理與航道維護整治卻由其他部門負責，特別是長江干線上游云南水富至重慶段的水上安全監(jiān)督管理權分屬云南省和四川省地方海事部門，而地方海事部門通常與航務及港口管理部門合署辦公，其需履行的職能較多。再加之，除了轄區(qū)內(nèi)的長江干線區(qū)段外，兩省的地方海事部門還需管理轄區(qū)內(nèi)長江支流及其他內(nèi)河流域，管理水域點多面廣。此外，地方海事部門屬于自收自支的行政事業(yè)性單位，這對其在行政執(zhí)法力度方面會有所影響。因此，為建立統(tǒng)一、整體的海事管理體制，交通運輸部應考慮將長江干線云南水富至重慶段的水上安全監(jiān)督管理工作移交長航局直屬單位，同時也是交通運輸部直屬海事局的長江海事局?；蛘呖紤]將云南和四川兩省的地方海事部門劃轉(zhuǎn)由長江海事局統(tǒng)一管理。實現(xiàn)長江港航高效科學管理，充分發(fā)揮長江黃金水道功能的一個重要前提就是有效整合長江港航信息，具體包括航運市場、航道通航、海事安全、港口作業(yè)等方面信息。這些信息資源的統(tǒng)一歸集有利于推動長江港航管理決策的科學化，有利于滿足公眾的知情權和監(jiān)督權。目前，長航局主導建設了長江黃金水道綜合信息服務系統(tǒng)并已上線運作，但該系統(tǒng)在信息服務的完備性和綜合性方面還有待加強，應進一步建立完善長江港航信息的檢測、甄別、采集、分析、共享、披露機制。

治理層級的整合關鍵在于在傳統(tǒng)的自上而下的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)的基礎之上，依據(jù)現(xiàn)實需要建立必要的機構(gòu)間橫向聯(lián)系，從而構(gòu)建縱向權力線與橫向行動線相互交叉的網(wǎng)絡化組織結(jié)構(gòu)。目前，長江港航管理體制中的航運管理方面，長江干線的航運管理權多集中于長航局，但長江支線的航運管理權分屬于各地的航運主管部門，而無論是航運運輸市場的管理還是水上安全監(jiān)督管理，長江干支線均應視為一個整體，方能實現(xiàn)更好的治理。應以長航局為主導，建立長江干支線聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，以加強橫向聯(lián)系，解決涉及整個長江干支線水域的共通性問題。相比航運管理，長江港航管理體制中的港口管理則更需注重構(gòu)筑縱橫交錯的網(wǎng)絡化管理結(jié)構(gòu)。2001年港口管理體制改革為激發(fā)地方積極性，按照“一港一政”的原則將港口下放地方，由地方政府中的港口主管部門主導港口管理。為避免當前長江港口管理體制下易產(chǎn)生的“割據(jù)式”發(fā)展問題，國家應考慮在縱向權力線方面賦予長航局一定程度的港口行政管理職能，以對沿江各地方港口主管部門的工作予以指導監(jiān)督。在橫向行動線方面應盡快建立行之有效的區(qū)域間港口互動合作機制(如建立長江港口發(fā)展聯(lián)席會議制度等)，以協(xié)調(diào)解決長江干線省際雙邊及多邊港口管理事務(如跨省港口錨地建設問題等)。

四、結(jié)語

以長江黃金水道為依托推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展已成為國家重要戰(zhàn)略決策，依托長江黃金水道歸根到底是依托長江干線的航運通航和港口吞吐能力，而要充分發(fā)揮長江黃金水道這兩方面的能力，單單依靠基礎設施建設是不夠的，還必須深化長江港航管理體制改革，理順體制機制。當前，長江港航管理呈現(xiàn)出較為突出的碎片化特征，以旨在解決公共治理碎片化問題的整體性治理為理論基礎，探索長江港航管理的新模式，對于解決長江港航管理中的碎片化問題，凸顯長江運輸大通道的優(yōu)勢，促進我國東中西協(xié)調(diào)發(fā)展，推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展具有十分重要的意義。

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收稿日期：2016-03-13

基金項目：上海市自然科學基金項目(13ZR1418600)

作者簡介：章強(1989-)，男，博士研究生，講師；E-mail:qiangzhang@shmtu.edu.cn

文章編號：1671-7031(2016)03-0031-04

中圖分類號:F552.1

文獻標志碼：A