從移民綜合監(jiān)理視角看如何做好移民安置規(guī)劃設(shè)計工作

張宗禮　李雙生　王寶忠　張久杰

【摘要】移民綜合監(jiān)理是在參照工程監(jiān)理的理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合水庫移民安置的特點，對移民工作管理方法體系的創(chuàng)新，是水庫移民工作的進一步延伸。在移民綜合監(jiān)理過程中，常發(fā)現(xiàn)由于移民安置規(guī)劃前期工作不扎實、移民安置方案與實際實施相差較大、移民補償費用概算不足等問題。本文從移民綜合監(jiān)理的視角出發(fā)，對可研階段移民安置規(guī)劃設(shè)計工作的相關(guān)問題進行了重點分析，著重從依法依規(guī)移民、夯實基礎(chǔ)工作、加強設(shè)計變更預控等方面進行了探討。

【關(guān)鍵詞】移民綜合監(jiān)理；視角；移民安置規(guī)劃

一、移民綜合監(jiān)理主要工作內(nèi)容

移民綜合監(jiān)理是在參照工程監(jiān)理的理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合水庫移民安置的特點，對移民工作管理方法體系的創(chuàng)新，是水庫移民工作的進一步延伸，是移民綜合監(jiān)理單位根據(jù)現(xiàn)行移民法律法規(guī)、經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃和各項合同、協(xié)議等對移民搬遷進度、移民安置質(zhì)量、移民資金撥付使用情況以及移民生活水平恢復情況等進行的監(jiān)督管理活動。

移民綜合監(jiān)理的主要職責可概括為“三控制、三管理、一協(xié)調(diào)”，主要工作內(nèi)容包括：①根據(jù)審定的移民安置規(guī)劃及進度計劃監(jiān)督移民安置實施工作，檢查移民搬遷安置工作總體進度，跟蹤移民重點工程建設(shè)進度和重要工程的實施進度，保證移民搬遷安置工作全面按進度計劃要求進行。②根據(jù)移民安置規(guī)劃確定的移民安置目標，監(jiān)督檢查移民安置規(guī)劃方案的實施效果，評估移民安置綜合質(zhì)量，對移民工程的建設(shè)進行技術(shù)監(jiān)管，參與移民工程建設(shè)質(zhì)量評估，參與移民工程階段性驗收和竣工驗收。③參與委托方移民資金使用計劃編制，審核移民實施機構(gòu)的移民資金使用申請，監(jiān)督檢查移民資金的合理使用。④協(xié)助委托方起草移民安置合同或協(xié)議，對移民安置實施中補充合同或協(xié)議的簽訂提供技術(shù)支持與服務。參與移民實施方案設(shè)計變更的審核及移民工程的招標活動，監(jiān)督檢查移民工程變更，對移民安置工作協(xié)議的執(zhí)行與變更提出監(jiān)理意見。⑤建立移民監(jiān)理信息服務、收集、整理各類移民安置和移民工程建設(shè)信息，定期匯總和編制移民監(jiān)理工作報告，及時向委托方報告重大問題；⑥監(jiān)督檢查移民安置實施過程中環(huán)境保護、安全文明施工與管理，協(xié)助做好移民搬遷過程中的安全管理；⑦協(xié)調(diào)移民安置協(xié)議雙方的關(guān)系，協(xié)助移民實施機構(gòu)調(diào)解移民實施過程中出現(xiàn)的問題與矛盾，組織召開監(jiān)理例會，為移民實施機構(gòu)開展移民安置實施工作提供必要的技術(shù)支持。

二、移民綜合監(jiān)理過程中所發(fā)現(xiàn)的常見移民安置規(guī)劃問題

（一）移民安置規(guī)劃前期工作不扎實

移民安置規(guī)劃是移民搬遷安置的藍圖，是移民搬遷安置工作成敗的關(guān)鍵。但在移民綜合監(jiān)理過程中發(fā)現(xiàn)，部分項目的前期移民安置規(guī)劃工作不扎實，移民安置規(guī)劃沒有達到相應的設(shè)計深度。主要體現(xiàn)在以下幾點：①前期規(guī)劃部分工作未嚴格按移民規(guī)劃程序進行，如未進行移民意愿調(diào)查或移民意愿調(diào)查僅僅走過場，未對移民安置規(guī)劃進行有效對接，移民參與程度不夠等。如四川某水利項目，規(guī)劃了兩個居民點，因未進行充分的移民意愿調(diào)查和移民安置規(guī)劃對接，其中一個居民點新址建設(shè)完成后，移民不愿意搬去該新址；而另一個居民點因距離省道較近，移民又爭去該居民點，導致該居民點環(huán)境容量不足。②移民政策法規(guī)宣傳不到位。前期工作過程中，因?qū)σ泼裾叻ㄒ?guī)的宣傳工作重視不到位，移民對政策不了解甚至產(chǎn)生誤解，致使對移民工作不理解、不支持，甚至引發(fā)群體性事件。③專業(yè)項目規(guī)劃沒有達到相關(guān)行業(yè)設(shè)計深度。前期工作過程中，受投資控制、設(shè)計周期、設(shè)計單位的設(shè)計水平及擔憂該項目是否能夠核準等原因的影響，部分專業(yè)項目沒有達到相關(guān)行業(yè)設(shè)計深度要求，致使移民安置實施過程中專業(yè)項目設(shè)計變更較多。

（二）移民規(guī)劃方案與實際情況相差較大，實施階段規(guī)劃方案變化大

經(jīng)審批的移民安置規(guī)劃是移民安置實施工作的依據(jù)，部分項目因前期工作不扎實、歷史原因、政策變化、社會進步及其他因素的影響，移民規(guī)劃方案與實際情況符合度低，實施過程中，原規(guī)劃標準無法實行、規(guī)劃方案無法實施。這種情況在建設(shè)周期較長、移民安置任務較重的水利水電工程項目中尤為突出。如某大型水電站建設(shè)征地涉及廣西、貴州兩?。▍^(qū)），移民安置工作跨度時間長達13年，規(guī)劃時采用的是有土安置方式，但因時間跨度長，移民的意愿發(fā)生了較大改變，且部分地區(qū)土地開發(fā)難度較大，生產(chǎn)安置問題未能妥善解決，實施階段，部分地區(qū)生產(chǎn)安置方式不得不調(diào)整為長期實物補償方案。如重慶某水電站，可研階段未進行充分的移民意愿調(diào)查，規(guī)劃了6個居民點。實施階段，移民安置去向與原規(guī)劃相差較遠，最終僅實施了1個居民點，其余均選擇了分散安置方式。

（三）移民補償費用概算不足，實施階段移民費用難以控制

為爭取項目立項，部分地方政府和業(yè)主只顧及眼前利益，在水利水電工程前期工作過程中，有意壓低移民補償費用，移民補償費用被嚴重低估。如某航電樞紐，地方政府為爭取該工程立項，刻意降低庫區(qū)專業(yè)項目投資概算，壓低移民補償標準。實施階段移民補償費用成倍增長、專項建設(shè)項目數(shù)量和費用明顯增加。

水利水電工程移民安置工作時間跨度往往較長，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，物價水平和生活水平的提高，移民維權(quán)意識的增強，地方政府和移民主體的期望值提高，以及移民安置政策的完善和移民安置水平的不斷提高，導致實施階段部分補償標準、實施方案與可研階段成果相去甚遠，從而導致建設(shè)征地移民安置補償費用變化較大，其中在土地補償、搬遷安置、專業(yè)項目等方面的費用增加幅度較為明顯。

三、從移民監(jiān)理視角對如何做好移民安置規(guī)劃工作的相關(guān)建議

（一）移民安置規(guī)劃應切實履行規(guī)劃程序

移民安置規(guī)劃應依法依規(guī)進行編制，充分研究落實移民政策法規(guī)要求。近年來，國家和各?。▍^(qū)、市）均頒布了相應的移民政策法規(guī)，逐步規(guī)范了移民安置規(guī)劃程序，有力促進了移民安置規(guī)劃工作的有序開展。

移民安置規(guī)劃應切實履行移民安置規(guī)劃相關(guān)程序，在移民安置規(guī)劃過程中應充分做好前期調(diào)研、調(diào)查和資料收集工作，結(jié)合工程實際情況，制定科學合理的移民安置規(guī)劃方案。移民安置規(guī)劃既要滿足移民安置的近期需求，也要有一定的前瞻性，留有長遠的發(fā)展空間。

同時應加強移民政策法規(guī)的宣傳，讓移民及時了解國家的移民政策、法規(guī)，引導移民通過正常的途徑、合法的渠道反映其訴求，保障移民的合法權(quán)益。征求移民意愿及相關(guān)方面的意見應做到實處，使規(guī)劃方案符合實際情況、具有可操作性。

（二）夯實實物指標調(diào)查和移民規(guī)劃工作內(nèi)容

實物指標調(diào)查事關(guān)移民群眾和相關(guān)單位的切身利益，是移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。在進行實物指標調(diào)查時，工作人員應該細致、耐心，大到房屋面積測量，小到零星樹木統(tǒng)計，都要清楚無誤并由權(quán)屬人的簽字認可。實物指標進行公示期間，移民群眾提出異議的，要認真進行復核，確保無誤，以免為今后的移民實施工作帶來被動局面和隱患。扎實做好實物指標調(diào)查工作，是確保實施階段移民工作順利開展的基本條件。

在移民安置規(guī)劃編制過程中，要充分聽取移民意愿和當?shù)馗骷壵跋嚓P(guān)部門的意見和建議，移民規(guī)劃方案要符合實際情況，具有科學性、前瞻性和可操作性。移民安置規(guī)劃應遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)的原則，并與國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城市、集鎮(zhèn)和村莊的總體規(guī)劃相銜接。

（三）加強設(shè)計變更的預控工作

批準的移民安置規(guī)劃在實施過程中會因?qū)嶋H情況的改變而發(fā)生變化，使得移民安置工作難以按原規(guī)劃設(shè)計方案實施，重大和一般設(shè)計變更一定程度上均影響移民安置工作的進展。如金沙江某水電站項目，2015年收到的設(shè)計變更就多達58條，大部分均是增加投資。如何做好設(shè)計變更的管控工作，對地方政府、業(yè)主、設(shè)計單位、監(jiān)理單位等參建各方而言都是一個值得思考的問題。

可研階段，設(shè)計單位應根據(jù)工程實際情況及以往工作經(jīng)驗，分析容易引起移民安置規(guī)劃變更的因素，加強設(shè)計變更的預控工作，以便最大程度的降低設(shè)計變更發(fā)生的概率和影響程度。避免因前期設(shè)計深度不夠、前期遺留問題過多等原因?qū)е碌膶嵤╇A段設(shè)計變更較多而致使移民安置實施投資增加、進度難以控制的情況發(fā)生。必要時，可以在可研階段便引入移民綜合監(jiān)理對項目的移民安置規(guī)劃編制過程和行為進行監(jiān)控、督導和評價，防止隨意性、盲目性和增加可行性，促使投資、質(zhì)量、進度按合同目標實現(xiàn)。

四、結(jié)語

本文通過移民綜合監(jiān)理實踐，從移民綜合監(jiān)理的視角出發(fā)對可研階段移民安置規(guī)劃設(shè)計工作的相關(guān)問題進行了分析，提出了要依法依規(guī)移民、夯實基礎(chǔ)工作、加強設(shè)計變更的預控、提前引入監(jiān)理等建議，為其他移民安置規(guī)劃項目作參考，以制定出切實可行的移民安置規(guī)劃方案，推動移民安置工作的順利進行，達到業(yè)主、地方政府、移民等多方共贏的局面。