美國(guó)金融防火墻制度的演化與反思

鄒　克　關(guān)天宇　黃宇焓

(湖南大學(xué) 金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙　410079)

美國(guó)金融防火墻制度的演化與反思

鄒克關(guān)天宇黃宇焓

(湖南大學(xué) 金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410079)

【摘要】梳理和分析20世紀(jì)30年代以來(lái)美國(guó)的金融防火墻制度建設(shè)所經(jīng)歷的嚴(yán)格管制到比較寬松再到加強(qiáng)監(jiān)管的三個(gè)階段，總結(jié)各階段美國(guó)金融防火墻制度的內(nèi)容、特點(diǎn)與作用。美國(guó)金融防火墻制度的優(yōu)點(diǎn)在于它能隨金融環(huán)境的變化而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而更有效地提高金融業(yè)效率與競(jìng)爭(zhēng)力，控制金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；美國(guó)金融防火墻制度建設(shè)的不足之處在于其是政府與金融集團(tuán)博弈與妥協(xié)的結(jié)果，且在金融集團(tuán)追求利益最大化的目標(biāo)下缺乏足夠的前瞻性，無(wú)法有效監(jiān)管金融創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)。借鑒美國(guó)金融防火墻制度的經(jīng)驗(yàn)與不足，對(duì)我國(guó)金融防火墻制度建設(shè)提出了八大建議。

【關(guān)鍵詞】防火墻制度；分業(yè)經(jīng)營(yíng)；混業(yè)經(jīng)營(yíng)

金融防火墻制度是指根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的特性，在金融網(wǎng)絡(luò)進(jìn)出口中設(shè)置屏障的一系列制度安排，該屏障依據(jù)金融機(jī)構(gòu)的職能，通過(guò)安全策略和規(guī)則，找到控制風(fēng)險(xiǎn)流進(jìn)與流出金融機(jī)構(gòu)的方式，達(dá)到保證整個(gè)金融體系安全穩(wěn)定運(yùn)行的目的，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)宏觀審慎管理。金融防火墻制度所涵蓋的范圍比較廣泛，既包括隔離銀行業(yè)與證券、保險(xiǎn)業(yè)的制度安排，也包括隔離銀行業(yè)與其他非銀行金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容。

金融防火墻制度的建立有利于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)金融安全環(huán)境的掌握和監(jiān)控及防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，金融防火墻具有阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑的功能，能使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之初控制風(fēng)險(xiǎn)的大小和降低風(fēng)險(xiǎn)的危害程度，也有利于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和大小進(jìn)行分析和評(píng)判，從而使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠更好地把握整個(gè)金融體系的狀況并保證金融行業(yè)的良好運(yùn)行；另一方面，金融防火墻制度的建立對(duì)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。完善的金融防火墻制度可以降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)溢出，將其風(fēng)險(xiǎn)隔離在小范圍內(nèi)，防止個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過(guò)傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[1]。

金融防火墻制度起源于美國(guó)。美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年頒布《格拉斯——斯蒂格爾法案》。該法案構(gòu)建了最早、最為嚴(yán)格的金融防火墻制度——將投資銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格劃分，禁止銀行包銷(xiāo)和經(jīng)營(yíng)公司證券[2]。20世紀(jì)70到80年代，隨著金融自由化的推進(jìn)，美國(guó)金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大幅下降，為了適應(yīng)金融自由化、全球化的變化趨勢(shì)，美國(guó)放松混業(yè)經(jīng)營(yíng)管制，并通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》從法律上建立了混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。此后，金融控股集團(tuán)逐漸興起，商業(yè)銀行、證券公司以及保險(xiǎn)公司跨界經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)日益顯著，金融防火墻的嚴(yán)格程度逐漸降低。然而，隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的深入開(kāi)展，金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性上升，風(fēng)險(xiǎn)傳染性加大，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累。自2006年底美國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)了諸如次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)及股市劇烈震蕩等一系列危機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)金融秩序和經(jīng)濟(jì)狀況。鑒于此，美國(guó)于2010年頒布了《多德——弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《多德——弗蘭克法案》)，擴(kuò)大了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，允許陷入困境的金融機(jī)構(gòu)被分拆，并采納了“沃克爾規(guī)則”，限制大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投機(jī)性交易，特別是金融衍生品的交易[3]，相對(duì)嚴(yán)格的金融防火墻制度再次建立起來(lái)。

美國(guó)金融防火墻制度從建立至今，體現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的、根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷調(diào)整和完善的演變過(guò)程。經(jīng)歷多次變革后，美國(guó)金融防火墻制度日漸成熟。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方政府性債務(wù)積累，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)上升，影子銀行規(guī)?？焖倥蛎?，商業(yè)銀行面臨更大的信用風(fēng)險(xiǎn)與流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；中央銀行對(duì)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范任務(wù)更顯急迫。因此，對(duì)美國(guó)金融防火墻制度的演變進(jìn)行梳理分析，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與不足，能夠?yàn)槿蕴幱诨鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)初期的中國(guó)銀行業(yè)的防火墻制度建設(shè)提供有力借鑒。防火墻制度是宏觀審慎管理的重要內(nèi)容，完善防火墻建設(shè)有利于提高中央銀行宏觀審慎管理的能力。筆者擬按照時(shí)間順序，以三大標(biāo)志性法案為線索，介紹美國(guó)在每一時(shí)期的金融防火墻制度建設(shè)情況，并且分析每一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和防火墻制度建設(shè)的原因、過(guò)程和結(jié)果；總結(jié)美國(guó)金融防火墻制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合實(shí)際對(duì)中國(guó)金融防火墻制度建設(shè)與完善提出針對(duì)性建議。

一、20世紀(jì)30年代大危機(jī)后的金融管制時(shí)期

18世紀(jì)末，美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，資產(chǎn)與資本規(guī)模較大的商業(yè)銀行開(kāi)始涉及證券業(yè)務(wù)，在利益的驅(qū)使下，開(kāi)展投資銀行業(yè)務(wù)逐步成為商業(yè)銀行的主流做法。商業(yè)銀行投資證券在1933年金融危機(jī)前很少受到金融業(yè)法律的限制——由于法律不完善，商業(yè)銀行以子公司的形式參與投資銀行的業(yè)務(wù)不存在法律障礙[4]。然而二戰(zhàn)前美國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)大蕭條，由1929年爆發(fā)的華爾街股災(zāi)所引致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)及其金融業(yè)帶來(lái)了毀滅性打擊，人均收入、稅收、盈利、價(jià)格全面下挫，國(guó)際貿(mào)易銳減50%，失業(yè)率飆升至25%。這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)成為結(jié)束自由混業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

為了使美國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫大蕭條的困境，規(guī)范經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的金融業(yè)混亂局面，美國(guó)于1933年頒布了《格拉斯——斯蒂格爾法案》，開(kāi)啟了美國(guó)金融防火墻制度的歷史?！陡窭埂沟俑駹柗ò浮芬笊虡I(yè)銀行與證券商必須要“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”，將商業(yè)銀行、投資銀行和保險(xiǎn)公司分開(kāi)管理，在較高風(fēng)險(xiǎn)的證券業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)之間建立防火墻制度。此外，《格拉斯——斯蒂格爾法案》嚴(yán)格區(qū)分不同種類(lèi)的銀行業(yè)務(wù)，并建立美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為銀行儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)。

該法案涉及金融防火墻制度的核心部分內(nèi)容包括：第16條規(guī)定禁止商業(yè)銀行承銷(xiāo)除了美國(guó)財(cái)政部、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、市和州的一般債券以外的證券，并且禁止商業(yè)銀行從事證券承銷(xiāo)和交易；第20條規(guī)定禁止銀行包銷(xiāo)和經(jīng)營(yíng)公司證券，禁止商業(yè)銀行與證券機(jī)構(gòu)建立關(guān)聯(lián)關(guān)系；第32條規(guī)定禁止商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)建立人員聯(lián)銷(xiāo)關(guān)系，但是僅為當(dāng)銀行是聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的成員時(shí)才適用，非成員的州銀行不受管轄。客觀上，第16條規(guī)定迫使了商業(yè)銀行、投資銀行業(yè)務(wù)的分離；第20條規(guī)定從法律上禁止銀行進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)更高的證券業(yè)務(wù)，限制銀行證券化的風(fēng)險(xiǎn)；第32條規(guī)定使得商業(yè)銀行可通過(guò)退出聯(lián)邦儲(chǔ)備體系達(dá)到擺脫混業(yè)經(jīng)營(yíng)限制的目的[5]。

1934年美國(guó)證券委員會(huì)成立，正式確定對(duì)商業(yè)銀行與投資銀行實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制。此后，美國(guó)又相繼通過(guò)一系列法律、法規(guī)，對(duì)金融防火墻制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

表1　美國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)主要法案表

《格拉斯——斯蒂格爾法案》頒布的初期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)蕭條，信用嚴(yán)重缺失，法案的頒布對(duì)銀行業(yè)的穩(wěn)定以及投資銀行業(yè)的發(fā)展都起到了重要的作用。相比危機(jī)之前的情況，《格拉斯——斯蒂格爾法案》改變了美國(guó)金融業(yè)的混亂局面，為金融業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了很大的改變，金融業(yè)自由化與全球化迅速推進(jìn)，《格拉斯——斯蒂格爾法案》越來(lái)越難適應(yīng)多變的市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)商業(yè)銀行作為傳統(tǒng)金融中介的作用在金融體系中的重要性已大幅下降[6]。

二、20世紀(jì)70年代后的放松金融管制時(shí)期

20世紀(jì)70年代，高通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)停滯不前使美國(guó)商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)陷入前所未有的困境，70年代末，金融自由化思潮涌動(dòng)，到20世紀(jì)80年代，在金融自由化和全球化的推動(dòng)下，混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為主要發(fā)達(dá)國(guó)家金融業(yè)的主導(dǎo)模式。當(dāng)時(shí)國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，美國(guó)商業(yè)銀行由于受到分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的制約，無(wú)法與歐洲、日本等實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的金融機(jī)構(gòu)分庭抗禮，競(jìng)爭(zhēng)力日益下降。因此，美國(guó)開(kāi)始放松對(duì)于金融防火墻的管制[7]。美國(guó)政府逐步通過(guò)《高恩——圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》、《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制。

《高恩——圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》(1982年頒布)強(qiáng)調(diào)，給予儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)與銀行類(lèi)似的業(yè)務(wù)范圍，擴(kuò)大存款機(jī)構(gòu)負(fù)債和資產(chǎn)業(yè)務(wù)的范圍，允許銀行從事有限的證券承銷(xiāo)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及非銀行存款機(jī)構(gòu)的商業(yè)貸款發(fā)放業(yè)務(wù)；重新解釋《格拉斯——斯蒂格爾法案》的第20條，即禁止商業(yè)銀行“主要從事”證券業(yè)務(wù)，允許商業(yè)銀行可以有上至5%的收入來(lái)源于投資銀行業(yè)務(wù)；允許作為商業(yè)銀行的銀行信托公司從事商業(yè)票據(jù)業(yè)務(wù)；批準(zhǔn)大通曼哈頓銀行發(fā)行商業(yè)票據(jù)的申請(qǐng)，并加強(qiáng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為第20條條款中的“主要從事”一詞應(yīng)理解為商業(yè)銀行可以在不影響主營(yíng)業(yè)務(wù)的情況下從事少量投資銀行業(yè)務(wù)，這里需要指出的是，美聯(lián)儲(chǔ)第一次對(duì)《格拉斯—斯蒂格爾法案》進(jìn)行重新解釋[8]?！陡叨鳌ソ苈婵顧C(jī)構(gòu)法》從不同方面降低金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策限制，為美國(guó)金融機(jī)構(gòu)提供了與外國(guó)金融機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融自由化趨勢(shì)的一種配合。

不過(guò)直到1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》才標(biāo)志著以《格拉斯——斯蒂格爾法案》為基礎(chǔ)的美國(guó)金融防火墻制度的徹底瓦解，實(shí)行了66年的分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制被打破?！督鹑诜?wù)現(xiàn)代化法案》的通過(guò)是美國(guó)商業(yè)銀行體系發(fā)生的第二次重大變革，美國(guó)金融業(yè)進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代。

《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》明顯放寬了金融各行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)限，允許商業(yè)銀行和銀行控股公司出售多種金融產(chǎn)品和服務(wù)，極大程度上完善了單一儲(chǔ)蓄制度的不足之處[9]?！督鹑诜?wù)現(xiàn)代化法案》的主要思想是：銀行控股公司有權(quán)與所有保險(xiǎn)或證券公司共同銷(xiāo)售金融產(chǎn)品或服務(wù)，允許資本充足且有較好管理能力的全國(guó)性銀行的分支機(jī)構(gòu)承銷(xiāo)證券，并且銀行或銀行分支機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)后可以經(jīng)營(yíng)一定的保險(xiǎn)產(chǎn)品[10]。對(duì)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管上，第102條規(guī)定銀行主導(dǎo)的金融控股公司被賦予銷(xiāo)售證券公司與保險(xiǎn)公司所提供的服務(wù)與產(chǎn)品的權(quán)利；第107條規(guī)定中提到，允許商業(yè)銀行保留少量與金融活動(dòng)相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)，但禁止進(jìn)行非金融商業(yè)活動(dòng)；第111條規(guī)定中提到，控股公司被要求每隔一定時(shí)間(美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)務(wù)部要求為4年)報(bào)告一次有關(guān)金融的主業(yè)、輔業(yè)，以及與金融相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)的情況[9]；第112條規(guī)定中提到，金融控股公司雖然可以從事非金融活動(dòng)(在1997年10月份之前被法律許可的)，但在期限上與比重上都進(jìn)行了限制，其中，非金融活動(dòng)收入占比不得超過(guò)年總收入的15%[9]。對(duì)銀行的證券活動(dòng)監(jiān)管上，第103條規(guī)定中提到，商業(yè)銀行通過(guò)注冊(cè)獲得經(jīng)紀(jì)人資格，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話方式等，可為客戶提供諸如信托、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)、職工福利計(jì)劃類(lèi)型的經(jīng)紀(jì)服務(wù)等；第132條規(guī)定中提到，商業(yè)銀行依然擁有提供股權(quán)互換服務(wù)、信貸互換服務(wù)給零售客戶在內(nèi)的衍生產(chǎn)品交易的權(quán)利；第108條規(guī)定中提到，美聯(lián)儲(chǔ)與證券交易委員會(huì)共同被授予對(duì)證券產(chǎn)品的認(rèn)定做出裁決的權(quán)利，其中，證券交易委員會(huì)針對(duì)投資公司的分支機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)代理商進(jìn)行不利的資金轉(zhuǎn)移有進(jìn)行禁止的權(quán)利，此時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)存款機(jī)構(gòu)追加限制條款或要求其棄資[9]。對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管上，第117條規(guī)定中提到，銀行或其分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)特定的保險(xiǎn)產(chǎn)品需要事先提出申請(qǐng)，即使是全國(guó)性的銀行從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，也由州一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；第112條規(guī)定中提到，存款機(jī)構(gòu)要求其保險(xiǎn)公司提供資金時(shí)，州保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)有權(quán)禁止對(duì)保險(xiǎn)公司的分支機(jī)構(gòu)有害的資金轉(zhuǎn)移，此時(shí)聯(lián)邦銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)給存款機(jī)構(gòu)追加限制條款或要求其棄資[9]；第114條規(guī)定中提到，與州保險(xiǎn)法對(duì)應(yīng)的13個(gè)地區(qū)被劃分安全港，在安全港內(nèi)，聯(lián)邦法律不得凌駕于州保險(xiǎn)法之上，除這13個(gè)地區(qū)外，其它地區(qū)不得歧視銀行從事保險(xiǎn)活動(dòng)[11]。

美國(guó)金融業(yè)在20世紀(jì)末放棄分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，走上混業(yè)經(jīng)營(yíng)的道路，既是受當(dāng)時(shí)金融環(huán)境所迫，也是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求?！督鹑诜?wù)現(xiàn)代化法案》對(duì)美國(guó)乃至全球金融業(yè)發(fā)展都產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。第一，它確定了美國(guó)新世紀(jì)金融發(fā)展的制度基礎(chǔ)，法案的出臺(tái)有利于提高金融機(jī)構(gòu)的效率，增強(qiáng)美國(guó)金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并助推了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。第二，法案使得金融競(jìng)爭(zhēng)變得更為激烈，金融兼并在全球范圍內(nèi)愈演愈烈，金融一體化趨勢(shì)日益明顯，進(jìn)一步加快金融創(chuàng)新。第三，該法案導(dǎo)致全球金融發(fā)展極端化，發(fā)展中國(guó)家在世界金融領(lǐng)域的地位越來(lái)越低，其金融政策也受到了發(fā)達(dá)國(guó)家更強(qiáng)的約束和影響。第四，由于國(guó)際上沒(méi)有形成一個(gè)完整、統(tǒng)一、平等的國(guó)際多邊金融體制框架，并且發(fā)展中國(guó)家金融市場(chǎng)較不完善，缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)積累和較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，導(dǎo)致金融自由化會(huì)急劇增加這些國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響國(guó)際金融的穩(wěn)定。

三、21世紀(jì)初次貸危機(jī)后的加強(qiáng)金融監(jiān)管時(shí)期

自美國(guó)實(shí)施混業(yè)經(jīng)營(yíng)后至金融危機(jī)發(fā)生以前，美國(guó)實(shí)行的“雙線多頭”的金融監(jiān)管體系在一定時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了卓有成效的作用。然而，隨著金融創(chuàng)新層出不窮，金融機(jī)構(gòu)的綜合業(yè)務(wù)不斷推進(jìn)，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制開(kāi)始出現(xiàn)監(jiān)管重疊、真空和失控的問(wèn)題。2007年8月爆發(fā)的次貸危機(jī)進(jìn)而引致的全面金融危機(jī)使其弊端暴露無(wú)遺。危機(jī)極大地沖擊了市場(chǎng)秩序，金融市場(chǎng)信貸緊縮，導(dǎo)致了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此次危機(jī)成為自美國(guó)20世紀(jì)30年代大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的金融危機(jī)[12]。

為了解決金融危機(jī)中出現(xiàn)的問(wèn)題，美國(guó)于2010年出臺(tái)了《多德——弗蘭克法案》。該法案被認(rèn)為是自大蕭條時(shí)期后最嚴(yán)厲的金融改革法案[13]，《多德——弗蘭克法案》針對(duì)防火墻制度建設(shè)方面的核心內(nèi)容在于允許陷入困境的金融機(jī)構(gòu)被分拆，并采納了“沃克爾規(guī)則”(2013年)，限制大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投機(jī)性交易，改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)隔離措施，加強(qiáng)對(duì)金融衍生品的監(jiān)管力度[14]。

《多德——弗蘭克法案》中與防火墻制度相關(guān)的內(nèi)容很多。第111條規(guī)定成立負(fù)責(zé)檢測(cè)和處理威脅金融體系穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)；同時(shí)，加大力度監(jiān)管金融衍生品的交易，將缺乏監(jiān)管的場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)納入監(jiān)管范圍，并且對(duì)商業(yè)銀行的自營(yíng)交易進(jìn)行限制[15]。第206條強(qiáng)化了退出隔離機(jī)制。為了防止金融機(jī)構(gòu)倒閉動(dòng)用納稅人的資金救助，于是設(shè)立了新的破產(chǎn)清算機(jī)制，要求大型金融機(jī)構(gòu)先行做好風(fēng)險(xiǎn)的撥備[16]。第619條規(guī)定中提到，商業(yè)銀行和控股公司禁止從事自營(yíng)交易，同時(shí)，這些主體不得發(fā)起、獲取或持有對(duì)沖基金與私募股權(quán)基金的股權(quán)或其他所有者權(quán)益(“沃爾克規(guī)則”)。第724條和第763條規(guī)定中提到，應(yīng)對(duì)“互換”和“基于證券的互換”的金融服務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離，既包括集中結(jié)算的該類(lèi)金融服務(wù)，也包括非集中結(jié)算的該類(lèi)金融服務(wù)；對(duì)于集中結(jié)算的“互換”，期貨經(jīng)紀(jì)商應(yīng)將“互換”擔(dān)保品限定在某些范圍內(nèi)，同時(shí)期貨經(jīng)紀(jì)商被禁止混合自有資金與互換擔(dān)保品[17]。第610條中規(guī)定證券監(jiān)督委員會(huì)(SEC)的部分證券監(jiān)管權(quán)力被過(guò)渡給美聯(lián)儲(chǔ)和新成立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)(FSOC)，而掉期等衍生品市場(chǎng)則由SEC與CFTC分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)于投資銀行業(yè)則確立“銀證共治”的模式。對(duì)于美國(guó)金融監(jiān)管體系的變化趨勢(shì)是，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，但其自身也將受到更嚴(yán)格的監(jiān)督。第165條規(guī)定對(duì)銀行的資本充足率提出了更加嚴(yán)格的規(guī)定，它將銀行的規(guī)模大小和風(fēng)險(xiǎn)情況納入設(shè)定新資本要求的條件，并且不再將大型銀行的子公司信托優(yōu)先債券作為一級(jí)資本；要求資產(chǎn)在150億美元以上的銀行必須達(dá)到更高級(jí)別的資本標(biāo)準(zhǔn)；大型銀行必須在5年內(nèi)逐步從一級(jí)資本中剔除信托優(yōu)先債券；但允許資本規(guī)模低于150億美元的銀行將信托優(yōu)先債券繼續(xù)作為其一級(jí)資本[11]。第605條規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度追求。美聯(lián)儲(chǔ)在實(shí)際監(jiān)督中以綱領(lǐng)性指導(dǎo)為主，在監(jiān)督過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)了因薪酬制度導(dǎo)致的金融機(jī)構(gòu)非審慎行為，美聯(lián)儲(chǔ)保留有干預(yù)與阻止的權(quán)力[18]。

《多德——弗蘭克法案》是美國(guó)政府對(duì)2008年金融危機(jī)的主要回應(yīng)，它以對(duì)加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管為核心，同時(shí)對(duì)信用評(píng)級(jí)、對(duì)沖基金、公司治理、衍生品市場(chǎng)等諸多方面進(jìn)行了改革。與《格拉斯——斯蒂格爾法案》類(lèi)似，《多德——弗蘭克法案》也是在金融業(yè)受到嚴(yán)重沖擊后所頒布的法律，不過(guò)不同于《格拉斯——斯蒂格爾法案》對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的完全禁止，《多德——弗蘭克法案》僅僅是根據(jù)現(xiàn)代金融經(jīng)濟(jì)狀況和美國(guó)當(dāng)前金融業(yè)的發(fā)展情況加強(qiáng)了對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管，從某方面講，它是在對(duì)金融業(yè)有了更為深刻的見(jiàn)解和認(rèn)識(shí)后得出的實(shí)踐結(jié)論；相對(duì)于《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，《多德——弗蘭克法案》則是在經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)發(fā)生較大變化的情況下，對(duì)金融防火墻制度的法律根基所做的一次大范圍調(diào)整，雖然依舊保留了混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，但是要求有關(guān)部門(mén)設(shè)立全能監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加大監(jiān)管力度，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，形成了一套系統(tǒng)的嚴(yán)格監(jiān)管模式。

四、對(duì)我國(guó)金融防火墻制度建設(shè)的啟示

(一)美國(guó)金融防火墻制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與不足

1、美國(guó)金融防火墻制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)金融業(yè)繁榮與蕭條此消彼長(zhǎng)，效率與風(fēng)險(xiǎn)如影隨形，作為金融防火墻制度設(shè)立時(shí)間最長(zhǎng)、發(fā)展最為完善的國(guó)家，美國(guó)在金融防火墻制度的建設(shè)上有值得學(xué)習(xí)與借鑒之處。

(1)美國(guó)的金融防火墻制度不是一成不變的，會(huì)根據(jù)國(guó)情的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。從1933年的《格拉斯——斯蒂格爾法案》要求商業(yè)銀行與證券商必須進(jìn)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”，到《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》放寬了金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)限，再到《多德——弗蘭克法案》限制自營(yíng)交易、允許金融業(yè)之間適度的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，均反映出美國(guó)金融防火墻制度適應(yīng)金融發(fā)展的動(dòng)態(tài)性。并且每一次改革之后金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力都得到了極大的提升。

(2)美國(guó)金融最新的防火墻制度既阻隔了創(chuàng)新業(yè)務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)向傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的傳遞，又防范了道德風(fēng)險(xiǎn)，保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。《多德——弗蘭克法案》中對(duì)于防火墻制度的有效設(shè)計(jì)成功地阻隔了創(chuàng)新業(yè)務(wù)對(duì)傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)傳染，它使創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和損失無(wú)法輕易轉(zhuǎn)嫁到受到金融安全網(wǎng)保護(hù)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)上。與此同時(shí)，美國(guó)對(duì)于金融安全網(wǎng)保護(hù)范圍的認(rèn)定非常謹(jǐn)慎，“沃爾克法則”直接切斷了金融安全網(wǎng)與高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系，在防止道德風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)促進(jìn)了市場(chǎng)的公平。

(3)美國(guó)金融防火墻制度有利于金融控股集團(tuán)簡(jiǎn)化結(jié)構(gòu)、提高透明度，從而有利于其自身的風(fēng)險(xiǎn)管理與金融監(jiān)管。混業(yè)經(jīng)營(yíng)與金融創(chuàng)新日益使得金融機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，通過(guò)防火墻制度可抑制這種趨勢(shì)。當(dāng)前美國(guó)的銀行與銀行控股公司已被剝離其自營(yíng)業(yè)務(wù)和對(duì)私募基金與對(duì)沖基金的投資業(yè)務(wù)，但是資產(chǎn)在500億美元以上的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以從事上述交易業(yè)務(wù)。這種將不同風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)進(jìn)行明顯隔離的措施有利于使市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)變得更加明確，也有助于商業(yè)銀行內(nèi)部培養(yǎng)審慎經(jīng)營(yíng)管理的文化。

2、美國(guó)金融防火墻制度建設(shè)的不足

屢次爆發(fā)的金融危機(jī)表明美國(guó)的金融防火墻制度仍存在諸多不足。

(1)美國(guó)金融防火墻制度的法律與政治基礎(chǔ)本身存在漏洞與缺陷。2008年金融危機(jī)發(fā)生之前，過(guò)度強(qiáng)調(diào)金融自由化，監(jiān)管制度滯后，導(dǎo)致次級(jí)貸款和金融衍生工具泛濫，積累了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；從一定程度上看，金融危機(jī)后頒布的《多德——弗蘭克法案》則是政府與金融寡頭妥協(xié)的產(chǎn)物，對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范存在不足。

(2)美國(guó)金融防火墻制度的前瞻性不夠。從整個(gè)防火墻制度建設(shè)過(guò)程看，美國(guó)防火墻制度實(shí)際上無(wú)法在第一時(shí)間對(duì)金融創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管和防范，也沒(méi)有很好地預(yù)測(cè)金融風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)，導(dǎo)致當(dāng)金融發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度后就會(huì)爆發(fā)金融危機(jī)，監(jiān)管當(dāng)局只能對(duì)防火墻制度進(jìn)行被動(dòng)調(diào)整。

(二)我國(guó)金融防火墻制度建設(shè)的對(duì)策建議

當(dāng)前，我國(guó)金融防火墻制度設(shè)計(jì)的法律、法規(guī)不夠完善，且我國(guó)經(jīng)歷了一段較長(zhǎng)時(shí)間的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管時(shí)期，缺乏對(duì)建立金融防火墻制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)金融防火墻制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)金融防火墻制度建設(shè)有著重要的借鑒意義。

1、過(guò)于嚴(yán)格或者過(guò)于寬松的金融防火墻制度都不可行

過(guò)于寬松的防火墻制度容易使該制度流于形式，起不到應(yīng)有的效果；而過(guò)于嚴(yán)格的防火墻制度雖然能夠有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)金融創(chuàng)新的抑制也相當(dāng)明顯。因此，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)把握好金融防火墻的嚴(yán)格程度，阻隔業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)與機(jī)構(gòu)間的相互傳染，同時(shí)，在確保金融安全的情況下為適度金融創(chuàng)新提供支持。

2、金融防火墻制度要符合我國(guó)金融市場(chǎng)的實(shí)際情況

我國(guó)目前處于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的初級(jí)階段，資本市場(chǎng)不太完善，金融創(chuàng)新能力相對(duì)不足，我國(guó)的防火墻制度在該階段應(yīng)相對(duì)寬松。同時(shí)，我國(guó)的銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比高，不具備將傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)與新興業(yè)務(wù)完全隔離的條件，因此，最好的解決方式是建立銀行集團(tuán)控股公司，通過(guò)在控股公司內(nèi)部設(shè)立防火墻制度實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范。

3、金融防火墻制度要注重效率與公平的統(tǒng)一

大型金融機(jī)構(gòu)有其明顯的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，能夠通過(guò)規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張，與此同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更多的風(fēng)險(xiǎn)。在進(jìn)一步完善金融防火墻制度的過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格防止大型金融機(jī)構(gòu)利用隱形補(bǔ)貼獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，從而保證市場(chǎng)公平；但是，對(duì)于合法合規(guī)的交叉銷(xiāo)售和資源共享，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)予以鼓勵(lì)和支持，因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這有利于提高全社會(huì)的福利。

4、金融防火墻制度應(yīng)構(gòu)建明晰的監(jiān)管框架，提升金融機(jī)構(gòu)或者金融控股公司透明度

防火墻制度的設(shè)計(jì)必須是全方位的，其監(jiān)管框架應(yīng)包括人事防火墻、業(yè)務(wù)防火墻、信息防火墻、資金防火墻等各個(gè)方面，各類(lèi)防火墻之間相互獨(dú)立，互不影響[19]。通過(guò)細(xì)化防火墻制度，可以明確監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，與此同時(shí)，金融控股公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)也得到簡(jiǎn)化，更易于監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管。

5、金融防火墻制度需要健全配套的法律、法規(guī)體系

盡管我國(guó)在2015年新修訂了《商業(yè)銀行并表管理與監(jiān)管指引》，全面細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)隔離要求的同時(shí)，也制定跨行業(yè)跨市場(chǎng)的交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方案，并對(duì)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和交叉業(yè)務(wù)建立聯(lián)合檢查制度[1]，把資本市場(chǎng)中波動(dòng)性較強(qiáng)的那部分風(fēng)險(xiǎn)與銀行業(yè)體系隔離開(kāi)來(lái)[20]，但是總體而言針對(duì)防火墻制度的法律、法規(guī)依舊相當(dāng)缺乏，特別是在防范金融衍生產(chǎn)品所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)方面相對(duì)不足。

6、金融防火墻制度的設(shè)計(jì)要有預(yù)見(jiàn)性與前瞻性

制度設(shè)計(jì)不僅要與當(dāng)前國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境相適應(yīng)，還要考慮到未來(lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能發(fā)生的變化，要充分考慮中國(guó)金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展方向上的趨勢(shì)，以及互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)金融業(yè)的沖擊作用等。否則，新的金融防火墻制度設(shè)計(jì)將會(huì)缺乏延續(xù)性，極有可能因?yàn)榄h(huán)境的改變而變得無(wú)效。

7、除了要建立明確的監(jiān)管防火墻以外，還要探索更多金融集團(tuán)內(nèi)部自律的隔離手段

在金融集團(tuán)內(nèi)部設(shè)立明確的各類(lèi)別防火墻當(dāng)然是必須的，但是僅僅依靠監(jiān)管防火墻仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要培養(yǎng)注重風(fēng)險(xiǎn)隔離的企業(yè)文化，完善內(nèi)控制度，提高金融集團(tuán)的自律意識(shí)。將監(jiān)管防火墻和自律防火墻相結(jié)合，才能更有效地確保金融業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行。

8、金融防火墻制度要與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策相結(jié)合

金融消費(fèi)者對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致其過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)應(yīng)充分揭示金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)[21]；從金融防火墻角度，抑制商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度承擔(dān)，有利于保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，同樣，提高金融消費(fèi)者對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力，有利于發(fā)揮金融防火墻隔離風(fēng)險(xiǎn)的作用。因此，為有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，防范利益沖突，有必要在防火墻建設(shè)中融入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念，形成多元化、系統(tǒng)性的“金融防火墻”體系。

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(編輯：余華；校對(duì)：蔡玲)

The Evolution and Reflection of American Financial Firewall System

ZOU KeGUAN Tian-yuHUANG Yu-han

(ShoolofFinanceandStatistics，HunanUniversity，ChangshaHunan410079)

Abstract:Sorting and analyzing the American financial firewall system since 1930s’，and from the stage of strict controlling to loosing regulation to strengthening the supervision finally and then summarizing the contents， characteristics and functions of the financial firewall system, this paper considers that the strengths of the American financial firewall system is of flexibility on the change of financial environment so that it can improve the efficiency and raise the competitiveness of the financial sector effectively and control the financial risk; the deficiency of the American financial firewall system is that it is a result of concession of competition by government and financial industry and due to the lack of enough perceptiveness， the financial groups are not able to supervise the risk in financial innovation effectively. Based on the strengths and deficiency of the American financial firewall system，the paper finally proposes advices from eight aspects on the financial firewall system in our country.

Key words:the financial firewall system; separate operation; mixed operation

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.03.001

·收稿日期：2016-03-12

基金項(xiàng)目：教育部高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)科研基金項(xiàng)目“基于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管制度研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2011061110023)

作者簡(jiǎn)介：鄒克(1985-)，男，湖南婁底人，湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：金融管理

【中圖分類(lèi)號(hào)】C93；F832

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)03-0005-08