能源供給側(cè)改革的重點和舉措

◎　程路　馮君淑

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能源供給側(cè)改革的重點和舉措

◎程路馮君淑

摘要：結(jié)合供給側(cè)改革，提出我國能源行業(yè)改革的重點任務(wù)和具體舉措：以減稅和減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)為突破口，破除制約經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的制度性障礙，實現(xiàn)勞動、資本等生產(chǎn)要素的自由流動和高效配置，減少人為扭曲和壁壘。

關(guān)鍵詞：能源；供給側(cè)改革；舉措

當前，我國經(jīng)濟既面臨增速下滑、產(chǎn)能過剩、債務(wù)激增和庫存高企等短期困難，也存在宏觀稅負偏重、政府干預(yù)過多和國企效率較低等結(jié)構(gòu)性矛盾，亟待通過一系列供給側(cè)改革舉措，破除制約經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的制度性障礙。近期，中央已明確“三去一降一補（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）”五大任務(wù)，著力化解經(jīng)濟潛在風(fēng)險和隱患。能源是供給側(cè)改革的重要領(lǐng)域，一方面能源行業(yè)需要提質(zhì)增效，如煤炭等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)如何去產(chǎn)能；另一方面，能源行業(yè)還需要通過率先變革，降低能源供給成本，為其他行業(yè)“降成本、補短板”提供堅實基礎(chǔ)。

減少低質(zhì)低效能源供給，平穩(wěn)化解產(chǎn)能過剩

供給側(cè)改革的首要含義即增加優(yōu)質(zhì)高效供給，減少低質(zhì)低效供給。從能源行業(yè)看，過去幾十年，煤炭等化石能源一直是我國能源供應(yīng)的主力。特別是“十五”以來，隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向重化工業(yè)化方向演進，作為工業(yè)血液的能源消費呈快速增長態(tài)勢，2000-2015年平均消費增速是1985-2000年年均增速的1.7倍（見圖1）。這段時期，利益驅(qū)動下的盲目擴張導(dǎo)致了當前煤炭等行業(yè)嚴重的產(chǎn)能過剩問題，2015年我國煤炭產(chǎn)能已達57億噸，是2005年的2.6倍，還不包括已批待建的潛在產(chǎn)能項目（見圖2）。根據(jù)相關(guān)機構(gòu)的預(yù)測，我國煤炭消費峰值很可能介于40億-45億噸區(qū)間，峰值時間很可能在2020年左右提前達到［1］，這意味著不考慮進口下的煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩已超過12億噸。近期，國務(wù)院提出煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的有關(guān)意見，提出退出產(chǎn)能5億噸、減量重組5億噸、3年內(nèi)停止審批新建煤礦項目等［2］，能源行業(yè)去產(chǎn)能步伐預(yù)計將加快。

圖2 2001-2015年我國煤炭產(chǎn)能情況

■ 云浪風(fēng)濤 王全福/攝

在傳統(tǒng)化石能源去產(chǎn)能過程中，為保障我國能源的平穩(wěn)供應(yīng)和自給水平，需要加大水能、核能、風(fēng)能和太陽能等清潔能源的開發(fā)力度，提高利用水平。一方面是結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，另一方面為應(yīng)對可能存在的短期、季節(jié)性供給不足風(fēng)險。目前，我國部分地區(qū)新能源開發(fā)出現(xiàn)了較為嚴重的棄風(fēng)、棄光問題，有觀點認為新能源也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的局面。從全國來看，目前風(fēng)電、太陽能發(fā)電等新能源電量占全國電力消費的比重不足5%；從內(nèi)蒙古、吉林等部分省區(qū)看，風(fēng)電的瞬時出力已超過了當?shù)氐呢摵伤?，難以完全接納。新能源整體消費比重不高與部分地區(qū)過剩局面并存，需要通過多種手段予以調(diào)劑化解，如積極推動需求側(cè)管理措施，優(yōu)化區(qū)域電力系統(tǒng)調(diào)度運行，加快發(fā)展抽水蓄能，提高跨省跨區(qū)輸電規(guī)模和利用率等。理論上講，一個地區(qū)的新能源比重在20%左右的范圍內(nèi)，是可以做到高效消納的，國際上有很多成功的案例可以借鑒遵循，關(guān)鍵是技術(shù)手段和體制機制如何設(shè)計的問題［3］。

減少政府干預(yù)與管制，構(gòu)建開放競爭的市場

目前，我國能源行業(yè)在市場準入、交易活動和定價水平等方面管制嚴格，被稱為“計劃經(jīng)濟的最后一塊堡壘”。如石油勘探開采權(quán)由“三桶油（中石油、中石化、中海油）”和延長石油四家企業(yè)壟斷，進口貿(mào)易實行政府總量調(diào)控、統(tǒng)一安排，并且大部分進口權(quán)由國有企業(yè)掌控；油氣管網(wǎng)主要由中石油和中石化兩家企業(yè)壟斷，少數(shù)民企有部分支線管網(wǎng)的建設(shè)運營權(quán)；油氣零售市場雖已形成多種所有制企業(yè)競爭格局，但絕大部分市場仍由國有企業(yè)控制，離公平開放競爭仍有不少距離；電力行業(yè)過去長期實行計劃電量、標桿電價和電網(wǎng)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的模式，2015年3月15日下發(fā)的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）文》確立了“放開兩頭、管住中間”的改革思路，正逐步推進競爭環(huán)節(jié)的市場開放。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)一般原理，壟斷會抬高市場均衡價格，造成社會整體福利的損失。按照供給學(xué)派的治理經(jīng)驗，放松政府管制、在非自然壟斷環(huán)節(jié)引入競爭，將帶來經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境的大幅改善，極大提升運行效率和市場活力。

當前階段，考慮我國國情和實際情況，建議從以下幾個方面放松管制、推進市場改革［4］。一是改革油氣探采許可證制度，放開各類資本進入權(quán)，通過招投標等方式選擇勘探主體。二是明確礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，從“申請在先”改為“競爭性出讓”，允許企業(yè)在滿足法定條件下轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或股份，活躍礦權(quán)市場。三是改革油氣進口權(quán)及配額、銷售去向管理和國家配置計劃等管理手段，放開進口、煉化和批發(fā)等競爭環(huán)節(jié)自主權(quán)，由企業(yè)自主決定“從哪買、往哪賣”等經(jīng)營決策，創(chuàng)造富有活力的供應(yīng)市場。四是對具有自然壟斷特性的油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等環(huán)節(jié)，可在一定范圍內(nèi)由獨立法人主體壟斷運營，政府加強監(jiān)管，并按“準許成本加合理收益”原則嚴格核定價格。五是對終端零售市場，逐步放松政府定價或指導(dǎo)價，由供需雙方根據(jù)市場條件自主決定價格，通過價格信號引導(dǎo)微觀經(jīng)濟體運行。

削減稅負，縮短中間環(huán)節(jié)，降低企業(yè)成本

目前，我國能源行業(yè)的平均稅負水平偏重，一升成品油中稅費占到終端售價的約50%，一噸煤炭稅費負擔占銷售收入的約35%。高稅負提高了全社會的用能成本，降低了我國工業(yè)產(chǎn)出品的競爭力和比較優(yōu)勢。根據(jù)拉弗曲線，稅率的提高在越過某一臨界點后，企業(yè)的經(jīng)營成本提高，會導(dǎo)致投資、收入減少，即稅基減小，政府的稅收會不增反降。我國能源行業(yè)承擔的稅費過重有稅制原因，也有行政附加費用過多、地方保護等多種因素，在當前產(chǎn)能過剩、行業(yè)生存困難的大環(huán)境下，更需要通過減稅降低企業(yè)成本、減輕企業(yè)負擔。一方面要清理各種行政附加費用，如煤炭價格調(diào)節(jié)基金、運輸保價費等，變費為稅；另一方面要落實國家各項減稅政策，對并購重組、關(guān)停退出的企業(yè)，可考慮適當?shù)亩愂諟p免優(yōu)惠政策，鼓勵行業(yè)整合。

降成本的另一舉措是減少中間流通環(huán)節(jié)，構(gòu)建供需雙方直接見面的市場，降低交易及發(fā)現(xiàn)成本、提高交易效率。根據(jù)相關(guān)研究，在過去煤炭供不應(yīng)求時期，車板費、點裝費和代理費等費用占到了流通成本的近一半、終端售價的1/4左右［5］，其中包含大量尋租環(huán)節(jié)和隱性費用。減少中間環(huán)節(jié)的具體途徑包括，一是改變一次能源大范圍遷移調(diào)運的傳統(tǒng)方式，如變輸煤為輸電，由層層轉(zhuǎn)手的貨運慢車變?yōu)橐徽局边_的電力高速快車；二是通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)改造傳統(tǒng)交易平臺和模式，促成供需雙方直接見面的市場，如目前已涌現(xiàn)的“找煤網(wǎng)”、“找鋼網(wǎng)”等在線中介平臺；三是規(guī)范監(jiān)管、加強信息披露，促使市場主體在更加透明化的規(guī)則下運作，減少尋租空間。

加強政府監(jiān)管和引導(dǎo)，做好底層群體用能兜底工作

過去，我國能源行業(yè)管理主要以項目審批為主，監(jiān)管主要在項目立項、審查等前置環(huán)節(jié)，事后監(jiān)督檢查較少。近年來隨著政府簡政放權(quán)改革的逐步推進，能源行業(yè)眾多領(lǐng)域的審批權(quán)下放或是取消，在放松行業(yè)審批、擴大企業(yè)自主權(quán)的新形勢下，加強政府監(jiān)管顯得尤為重要。

一是監(jiān)管仍要把控好事前的規(guī)劃、審查環(huán)節(jié)，不能“一放了之”、“任其發(fā)展”，更要加強整體層面的規(guī)劃引導(dǎo)等工作。如近兩年火電核準權(quán)由國家能源主管部門下放至省級能源主管部門后，在地方政府投資保增長的驅(qū)動下，各地掀起了火電建設(shè)熱潮，2015年火電新增7400萬千瓦，是過去幾年平均水平的1.5倍以上。2015年底核準在建項目超過2億千瓦，已批路條項目也近2億千瓦，如果全部建成全國火電裝機將達到13億千瓦，電力供應(yīng)將面臨嚴重過剩局面。由于市場具有短期性和盲目性的特點，缺乏宏觀引導(dǎo)的自由市場往往帶來大起大落、產(chǎn)能過剩等一系列問題，因此，需要政府通過規(guī)劃制訂、信息發(fā)布和總量調(diào)控等多種手段，明確市場近期狀況和長期預(yù)期，引導(dǎo)市場主體理性決策、科學(xué)發(fā)展。

二是政府部門要逐步建立清晰、規(guī)范和嚴格的市場監(jiān)管制度，逐步歸口能源行業(yè)監(jiān)管職能，事前、事中和事后監(jiān)管相結(jié)合，切實做好“裁判員”。對于競爭性環(huán)節(jié)，如上游開發(fā)、終端零售等，監(jiān)管重點在于市場主體是否有操縱、欺詐等行為，維護市場公平開放環(huán)境；對于自然壟斷環(huán)節(jié)，如油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等，重點在于成本監(jiān)審及合理定價，確保市場主體不利用支配地位獲取壟斷暴利。

政府部門在做好市場監(jiān)管及引導(dǎo)的同時，還應(yīng)做好兜底群眾用能保護工作，切實保障民生。一是對于供氣、供熱和供電等基本公共產(chǎn)品，應(yīng)通過政府定價、補貼等形式，保障無議價能力群眾的基本生活需要；二是開展多種形式的能源扶貧工作，如開展光伏扶貧，實施農(nóng)網(wǎng)改造升級工程，推進定點扶貧和對口支援等；三是逐步解決交叉補貼等問題，探索由暗補改為明補、穩(wěn)定補貼來源以及逐步縮小補貼對象范圍等，以政府基金等形式替代交叉補貼。

加強創(chuàng)新研究，提升各環(huán)節(jié)產(chǎn)出效率

創(chuàng)新是提升全要素生產(chǎn)率、推動供給側(cè)改革的另一重要舉措。當前我國能源領(lǐng)域部分技術(shù)已達到國際先進水平，如燃煤發(fā)電技術(shù)、核電技術(shù)和特高壓技術(shù)等，下一步需要著力突破自主創(chuàng)新難關(guān)、向國際引領(lǐng)和國際領(lǐng)先方向邁進。建議從以下幾個方面完善政策與配套支持體系：

一是依托企業(yè)為主體開展創(chuàng)新研究。目前我國重大裝備、關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新主要采用國家國企主導(dǎo)、自上而下的模式，通過重大科技專項等形式支持，這在一定時期內(nèi)發(fā)揮了集中力量辦大事的優(yōu)勢，取得了令人矚目的成就。在當前從“跟隨創(chuàng)新”向“引領(lǐng)創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變的階段，需要進一步釋放企業(yè)等微觀主體的活力和創(chuàng)造力，“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合開展創(chuàng)新研究。國家科技主管部門可通過制訂戰(zhàn)略規(guī)劃、設(shè)置專項基金等方式引導(dǎo)，企業(yè)可自主確立研究方向，通過申請基金、產(chǎn)研結(jié)合、創(chuàng)新獎勵和納稅抵扣等多種方式獲得政策支持。

二是激發(fā)國有企業(yè)從業(yè)人員的創(chuàng)新積極性。過去，國有企業(yè)由于薪酬總額、成果權(quán)屬等因素限制，員工的創(chuàng)造力沒有得到充分發(fā)揮?？山Y(jié)合混合所有制改革等舉措，探索科技成果入股、創(chuàng)新特別獎勵等多種方式，進一步激發(fā)基層的首創(chuàng)精神。同時，要簡化束縛創(chuàng)新的各種流程、事務(wù)性手續(xù)，讓科研人員真正能全心投入到科研中。

三是加大基礎(chǔ)科學(xué)研究的投入力度。當前，能源領(lǐng)域亟待突破的“高精尖”技術(shù)，瓶頸往往卡在材料、精密制造等方面，這與基礎(chǔ)科學(xué)的發(fā)展水平密切相關(guān)，需要長時間地積累探索，需要國家政策的傾斜和寬容的科研環(huán)境。建議依托基礎(chǔ)科學(xué)研究實驗室等組織形式，創(chuàng)造一流的科研環(huán)境并解決專業(yè)人員的后顧之憂，鼓勵探索、允許試錯，爭取在2030年左右實現(xiàn)我國能源科技整體實力達到國際先進水平。

在改革過程中需要注意的問題

通過供給側(cè)改革，構(gòu)建公平開放的能源市場，將帶來全社會用能成本下降、提升產(chǎn)業(yè)競爭力等紅利，助力中國制造由中低端向中高端邁進。在改革過程中，還需要注意以下幾個方面問題：一是做好頂層設(shè)計，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，制訂發(fā)布清晰的改革目標、路徑和時間表，引導(dǎo)預(yù)期；二是找準突破口，近期可以電力改革為抓手，下一步參照其實施經(jīng)驗推動油氣等領(lǐng)域的改革；三是鼓勵基層首創(chuàng)精神，允許地方先行先試，一些管制措施如煉化項目審批、油氣調(diào)配權(quán)等可在部分省份先行放松，積累經(jīng)驗再逐步推廣；四是民主決策，政策出臺要廣泛聽取不同利益相關(guān)方的意見，避免既得利益者借改革之名阻礙改革的進程；五是立法先行，制訂完善改革配套的政策法規(guī)，對年代較久的、不符合實際的法律條文要及時修訂；六是不搞一刀切，賦予地方一定的政策自主權(quán)，做好差異化政策設(shè)計和平衡機制等。

參考文獻■

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［5］ 王趙賓. 煤炭物流成本分析報告. 能源. 2014，（5）.

中圖分類號：F206

文獻標識碼：A

作者單位：（國網(wǎng)能源研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.013 ■ 編輯：云霞