論邊疆民族地區(qū)社會信用體系建設(shè)中的政府責任

郭宇

摘要：加快社會信用體系建設(shè)是實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會穩(wěn)定繁榮和構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)工程，明確政府主導者的責任是實施和推進社會信用體系建設(shè)的重要前提?；趦?nèi)蒙古社會信用體系建設(shè)和發(fā)展狀況的調(diào)查顯示，政府治理觀念、制度設(shè)計、社會合作對于構(gòu)建和強化社會信任結(jié)構(gòu)具有重要價值，社會信用生態(tài)環(huán)境中信用、信息、政府、社會組織相互依賴、相輔相成，而政府具有主導性作用，必須在制度設(shè)計、嚴格守法、防止信息壟斷等方面履行職責。

關(guān)鍵詞：邊疆民族地區(qū)；社會信用體系；政府責任

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1001-0475（2016）05-0047-03

社會和諧與穩(wěn)定繁榮需要良好的社會信用生態(tài)環(huán)境，其中政府是主導要素，在治理觀念、制度設(shè)計、社會合作等方面具有不可替代的主體責任，必須在制度設(shè)計、嚴格守法、防止信息壟斷等方面履行職責。本文將以內(nèi)蒙古自治區(qū)社會信用體系建設(shè)情況為例，探討在邊疆民族地區(qū)社會信用體系建設(shè)過程中政府須履行的責任。

一、政府責任對社會信用生態(tài)環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實價值

目前，邊疆民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)正發(fā)生一系列深刻變化，經(jīng)濟成分多元化、社會階層立體化、民族宗教問題復(fù)雜化，社會穩(wěn)定面臨諸多困境。少數(shù)民族傳統(tǒng)生活方式和生態(tài)環(huán)境正遭遇經(jīng)濟發(fā)展的侵襲和城市擴張的挑戰(zhàn)，原生態(tài)的村落、民族聚居區(qū)、宗教組織這些分散個體為防范生存風險自愿或是天然結(jié)成的傳統(tǒng)社會組織被“邊緣化”并逐漸瓦解，因而也使得將傳統(tǒng)社會組織黏合起來并維系下去的信用機制式微甚至失效。大量流入中心城鎮(zhèn)的人口，正經(jīng)歷人際交往方式、社會心理、社會身份等多層面的巨大轉(zhuǎn)型，廣泛的社會共識尚未達成，信用缺失，這種“價值規(guī)范真空”嚴重制約著社會組織間的信任程度、分工合作的深度與廣度，以及健康穩(wěn)定的社會秩序建立，迫切需要更有效的社會信用機制，包括非正式制度安排（道德、習俗、宗教信仰）與正式制度安排（法律、政策）來增進社會組織間的合作、發(fā)掘社會主體間的比較優(yōu)勢、激發(fā)創(chuàng)造活力、控制社會風險，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會的持續(xù)發(fā)展和動態(tài)穩(wěn)定。

社會信用作為一種維系社會秩序、社會穩(wěn)定的重要社會資本，它的形成和適用范圍的擴大則是以社會交往合作為基礎(chǔ)的。交往是人類社會賴以存續(xù)的根本動力，人通過交往換取生存資源并增進相互間的了解，識別和激發(fā)對方的動機，確認和接納符合自我預(yù)期的選擇，排除非同一性的選擇，最終達成彼此的認同，形成不同類型的社群、組織，再憑借組織內(nèi)部和外部兼有的更為復(fù)雜的交往模式防范各種生存風險。交往的實現(xiàn)則是以交往媒介為根本前提的，隨著人類社會的發(fā)展，交往媒介的形式不斷變化，所生產(chǎn)傳輸?shù)男畔⒑退芎w的交往主體數(shù)量不斷增加。而信息恰恰是人們在交往中作出判斷和選擇的依據(jù)，信息的充分性、自由性和真實性產(chǎn)生并且維系信譽和信用。信用體系和機制對信息具有根本性依賴。

在以互聯(lián)網(wǎng)為主要交換媒介的時代，信息的供給能力和規(guī)模超越了人類社會以往任何時代的總和，但人們依然面臨信息困境，那就是如何保證信息的可信度和價值性，以及如何降低信息獲取的成本，從而更有效地判斷、選擇和信任交往對象，擴大社會總體的交往與合作，增進每一個體的福利?；ヂ?lián)網(wǎng)是新型的自由市場，具有自發(fā)性和一定的自覺性，它通過圖像、文字、聲音的多元信息生產(chǎn)方式還具有著強大的穿透性，可以超越地域、時間、虛擬與現(xiàn)實，以及宗教、政治、民族等人為的分隔。但如果缺乏第三方的合理控制，這一基礎(chǔ)性的信息供給交換媒介也會成為人性惡的放大器，使虛假惡意信息泛濫，危及社會信用。在此我們所討論的第三方僅針對政府，社會正式制度的供給方。政府通過正式制度安排（法律法規(guī)和政策）控制社會信息的傳輸規(guī)模和方向，進而影響社會信任的擴散程度、社會交往的成本、交往達成的數(shù)量和質(zhì)量。然而任何問題的解決方案本身都存在缺失，政府的介入方式和程度會對信息的自由流動和信用資本的持續(xù)積累產(chǎn)生復(fù)雜影響，因此在信息供給、流動和社會信用形成的過程中，應(yīng)首當其沖地明確政府在信息和信用生產(chǎn)、流通、控制等過程中的責任。

二 、內(nèi)蒙古自治區(qū)社會信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）保障社會信用體系建設(shè)的制度安排

縱觀全國各省自治區(qū)社會信用體系建設(shè)情況，內(nèi)蒙古社會信用體系建設(shè)起步較早。2003年發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快信用體系建設(shè)工作的意見》，2006年出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)信用信息管理辦法》為社會信用體系建設(shè)提供了相關(guān)法律依據(jù)，2007年制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會信用體系建設(shè)總體規(guī)劃》。此后，社會信用體系建設(shè)逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化，但在實踐中仍然存在現(xiàn)有制度安排對相關(guān)社會行為主體約束力薄弱和自身可操作性缺失等問題。

（二）建立專業(yè)的社會信用體系建設(shè)機構(gòu)和動態(tài)社會信用數(shù)據(jù)庫

2011年3月，由內(nèi)蒙古信用商會推動，自治區(qū)政府批準設(shè)立內(nèi)蒙古信用信息管理中心。這是中國大陸第一家省級社會信用專門機構(gòu)。負責征信、信用評價、授信、接受失信投訴、開展信用調(diào)查、對失信行為進行制裁等，將內(nèi)蒙古社會信用體系建設(shè)納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。2012年6月，內(nèi)蒙古信用信息管理中心投資開發(fā)社會信用數(shù)據(jù)庫。信用數(shù)據(jù)庫分為法人庫和公民庫。2013年“內(nèi)蒙古信用網(wǎng)”開通，從政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法誠信四個方面，就政府政務(wù)信息、食品安全信息、工程領(lǐng)域信用信息和項目信息進行公開和共享。2014年8月由內(nèi)蒙古工商行政管理局主管的內(nèi)蒙古自治區(qū)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)投入運行。

（三）設(shè)立動態(tài)信用管理制度

為了鼓勵守信、懲戒失信，在招投標、政府采購、銀行貸款領(lǐng)域使用信用報告制度，在參與上述活動之前要對參與者信用狀況進行核實，限制有重大失信行為的企業(yè)參與，建立了守信企業(yè)與失信企業(yè)差別化待遇制度，加大失信制裁力度，結(jié)束了過去講信用、不講信用沒有區(qū)別的市場配置，營造了良好的信用環(huán)境。針對主觀惡意失信或有嚴重后果影響的企業(yè)實施注銷信用主體資格制度。非主觀惡意導致信用狀況變化的企業(yè)采取下調(diào)信用等級，并予以警告。

（四）建立邊境軍民共建互信機制

對于邊疆民族地區(qū)社會信用體系建設(shè)而言，必須重視極具地緣特殊性的邊境地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)及其依附這一社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的社會信用機制。內(nèi)蒙古自治區(qū)受現(xiàn)代化和城市化沖擊，邊境人口老齡化現(xiàn)象加劇，人口總量持續(xù)下降；且相對于遼闊的邊境區(qū)域，維護邊境和平的現(xiàn)有邊防軍警力量明顯不足，在及時發(fā)現(xiàn)境外反華勢力和分裂勢力滲透等方面難度加大。為化解現(xiàn)實困境，針對邊境地廣人稀、自然氣候惡劣、邊民生活配套設(shè)施匱乏等情況，邊境旗縣烏拉特后旗政府和邊防軍警合作開展了“軍民直通車”等項目。這一新的社會信任結(jié)構(gòu)賦予了邊民新的社會角色，即戍邊衛(wèi)士，與邊防軍警、地方政府共同擔當著守家衛(wèi)國的職責。

在取得重要成績和進展的同時，內(nèi)蒙古社會信用體系建設(shè)中，還存在著以下主要問題。第一，經(jīng)費嚴重不足。內(nèi)蒙古自治區(qū)社會信用體系建設(shè)工作由自治區(qū)政府金融辦主導，政府在數(shù)據(jù)庫建設(shè)、軟件開發(fā)、網(wǎng)站建設(shè)等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域投入了大量資金，由于機構(gòu)職能調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)備尚未有相應(yīng)部門和人員負責維護。2011年成立的內(nèi)蒙古信用信息管理中心，政府沒有投入資金，依靠信用中心發(fā)動社會資源自籌資金推動信用體系建設(shè)，嚴重影響地區(qū)信用體系建設(shè)進度和工作質(zhì)量。第二，征信主體不作為和失信。2003年，內(nèi)蒙古自治區(qū)為加快社會信用體系建設(shè)成立了“社會信用體系建設(shè)領(lǐng)導小組”，建立了自治區(qū)行政機關(guān)聯(lián)席辦公機制，但在實踐中，聯(lián)席機制的作用并未很好發(fā)揮。內(nèi)蒙古信用信息管理中心成立后，專門設(shè)立了征信處負責從各行政機關(guān)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、社會組織收集有關(guān)各類社會主體信用狀況的數(shù)據(jù)。但因征信主體失信，使后續(xù)征信工作遭遇阻力，也有相當部分行政機構(gòu)以數(shù)據(jù)安全為由，排斥征信。第三，信用制度推行受阻。自治區(qū)在招投標、政府采購、銀行貸款領(lǐng)域推行信用報告制度，限制有重大失信行為企業(yè)參與交易。但在實際交易談判和履行過程中，放任失信企業(yè)參與，嚴重損害信用環(huán)境生態(tài)。第四，信用體系建設(shè)不均衡。由于經(jīng)費不足和地方認識不統(tǒng)一，信用體系建設(shè)的征信、授信、信用評價、失信投訴、失信制裁、信用監(jiān)督等活動范圍集中在首府周圍，盟市企業(yè)信用信息采集使用狀況普遍滯后。招投標、政府采購、銀行貸款也只能到中心城市獲取信用報告，增加了企業(yè)運行成本，效率低下。所有這些都迫切要求強化社會信用體系建設(shè)中的政府責任。

三、強化邊疆民族地區(qū)社會信用體系建設(shè)中的政府責任

（一）邊疆民族地區(qū)政府必須健全和嚴守社會信用信息管理法律制度

發(fā)揮民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢，推動邊疆民族地區(qū)社會信用體系建設(shè)的地方立法，改變“辦法、意見”等孤立的、臨時性的政府決策實際約束效力弱的局面，通過地方性配套法案的出臺，強化制度對政府、企業(yè)等社會行為主體的約束力，不僅做到有法可依，且有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。以法律法規(guī)形式明確建立、開放和統(tǒng)一各部門、各地方、各行業(yè)信息系統(tǒng)和信用體系的權(quán)利義務(wù)；完善信用信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建構(gòu)覆蓋全社會的征信系統(tǒng)；各部門、各地方應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實際，制定規(guī)范信息采集和使用的實施細則。另外，社會信用體系的屬性是準公共產(chǎn)品，不能完全依靠社會融資來提供，應(yīng)當通過地方立法形式，強制性設(shè)立針對社會信用體系的政府專項財政預(yù)算，保證負責社會信用體系的專門政府機構(gòu)充分有效發(fā)揮作用，實現(xiàn)政府主導信用體系建設(shè)。逐步推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信，形成信用信息數(shù)據(jù)供給和流動的良性循環(huán)。資金保障是啟動社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在城市化、信息化進程加速的今天，人們的交往更多地在陌生對象中進行，信任陌生對象的依據(jù)主要是以法律和貨幣為典型的政府信用，從根本上來看，人們之所以信任，是因為信任政府所頒布的法律政策的保護與懲戒效力，及其所發(fā)行貨幣的流通效力。基于此產(chǎn)生的對未來個人自由、健康、財產(chǎn)等權(quán)利狀態(tài)的穩(wěn)定預(yù)期。因此，一方面，主導和參與社會信用體系建設(shè)的政府機構(gòu)如若存在不履行信息公開的承諾的現(xiàn)象，其失信行為將引發(fā)持續(xù)的溢出效應(yīng)，弱化甚至喪失社會其他組織和個人對政府以及政府所實施的法律法規(guī)政策這一系列正式制度安排的信任，致使政府其他方面社會治理跟進的難度增大。另一方面，負責監(jiān)管的政府機構(gòu)對不嚴格執(zhí)行信用法律法規(guī)制度的市場交易主體須嚴格依照法律法規(guī)進行懲戒，諸如在招投標、政府采購、銀行貸款領(lǐng)域須強制使用信用報告的未予使用，就應(yīng)當實施限制交易或注銷退出制裁。從這兩方面確保政府信用，推進商務(wù)信用和社會信用，營造良好信用環(huán)境，實現(xiàn)共同守信。

（二）邊疆民族地區(qū)政府必須承擔對信息和中介機構(gòu)的不正當壟斷責任

政府的信息壟斷有兩種基本形式：一是對政府內(nèi)部和所獲取的信息本身的壟斷，二是對供給信息的中介機構(gòu)的壟斷。前一種形式的壟斷如果針對國家和地區(qū)安全問題則是正當?shù)模酥獾男畔t須向公眾無償開放，不應(yīng)通過信用公開獲得利益。因為公眾是政府信息生產(chǎn)和采集成本的最終支付者，他們通過納稅已經(jīng)履行了相應(yīng)的社會義務(wù)，應(yīng)具有對等的無償使用政府非保密級信息的權(quán)利。因此，必須通過立法和司法來強制政府履行公開不涉及國家地區(qū)安全和個人隱私信息的責任。在后一種情況中，政府通過對半官方和非官方的盈利性信息調(diào)查、咨詢、信用評級認證中介機構(gòu)的壟斷實現(xiàn)信息壟斷。上述這類中介機構(gòu)存在政府關(guān)聯(lián)，因此在信息供給過程中更易出現(xiàn)信息不實現(xiàn)象，政府則因利益連帶對之疏于管控，使信息供給市場的有效退出機制受阻，虛假信息增加甚至泛濫，危及社會信任，增加交易成本，阻礙社會交往合作，損耗社會資本和財富。政府必須嚴守中立角色，履行監(jiān)督中介機構(gòu)的法律責任。但僅僅依靠政府自覺破除利益關(guān)聯(lián)難以實現(xiàn)和持續(xù)，這就須要獨立公正的司法介入，通過立法、司法、媒體、公眾的權(quán)力制衡鏈條來推動政府在社會信用體系建設(shè)中的責任履行。

（三）邊疆民族地區(qū)政府須肩負保護民族地區(qū)社會記憶的責任

中國的民族并非如西方民族那樣是在資本主義萌芽時期形成，而是在帝國農(nóng)耕時代背景下產(chǎn)生的。由于中國大一統(tǒng)的歷史，空間中國統(tǒng)領(lǐng)文化中國，社會記憶被多民族入主中原統(tǒng)一中國所界定，多元文化長期交流。當下的中國從歷史上繼承了多民族共處的經(jīng)驗。民族和睦、民族信任是實現(xiàn)社會生態(tài)和諧、建設(shè)邊疆民族地區(qū)社會信用體系的重要保障。為此，我們須認清民族關(guān)鍵符號、民族社會記憶與國家認同的關(guān)系。政府要把民族關(guān)鍵符號、民族社會記憶所扮演的突出角色納入社會治理視野，融入民族區(qū)域自治制度設(shè)計之中。在尊重不同民族認知模式的基礎(chǔ)上，在了承認差異的基礎(chǔ)上，制定和實施有效的推動重疊共識、社會信任的民族政策。而不是出臺單一的“富民”政策和“反恐”措施。要把內(nèi)在認同問題置于核心地位，關(guān)注充斥于各民族歷史傳統(tǒng)和日常生活中影響其認知方式和認知習慣的關(guān)于國家認同的關(guān)鍵符號。例如《成吉思汗法典》即大扎撒，是世界上第一套應(yīng)用范圍最廣泛的成文法典，同時也是世界上最早的憲法性文件，于1206年由蒙古帝國的成吉思汗頒布實施。比英國19世紀的判例制度早約600年?！冻杉己狗ǖ洹返谒氖鍡l：以信托資金經(jīng)商累計三次虧本的，處死刑。第五十二條：撒謊的，處死刑。這是至今對于守信最嚴格的法律規(guī)定。這部法律奠定了蒙古族恪守信義的基礎(chǔ)。邊疆民族地區(qū)各民族都擁有自身珍貴的社會記憶，包括宗教、習俗和傳統(tǒng)生活方式。政府要鼓勵社會營造各民族關(guān)鍵符號在族際互動中的象征意義語義場，鼓勵學界研究不同民族文化語境中關(guān)鍵符號的象征歧義，以及這類歧義對身份認同和社會信任的影響。在現(xiàn)代文明中，少數(shù)民族文化不可避免地遭遇了全球化的趨同力量，但它們依然具有深厚的社會認同基礎(chǔ)，具有相當?shù)纳鐣献饔?，同時更是邊疆民族地區(qū)保持文化特色和比較優(yōu)勢的根本。

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[責任編輯：褚永慧]