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    我國(guó)中小企業(yè)參與PPP的制約因素及對(duì)策建議

    2016-06-09 01:26:55景天驕王麗婭
    海南金融 2016年4期
    關(guān)鍵詞:制約因素技術(shù)創(chuàng)新中小企業(yè)

    景天驕 王麗婭

    摘 要:為解決政府資金短缺、建設(shè)和運(yùn)作效率不高的問(wèn)題,我國(guó)各級(jí)政府廣泛采用世界上較為流行的公私合作(PPP)模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作。本文對(duì)中小企業(yè)參與PPP的限制因素進(jìn)行了分析,并提出對(duì)策建議,其中,技術(shù)創(chuàng)新是中小企業(yè)參與PPP的突破口。

    關(guān)鍵詞:PPP;中小企業(yè);技術(shù)創(chuàng)新;制約因素

    中圖分類號(hào):F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2016)04-0073-04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2016.04.13

    一、引言

    隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化腳步不斷加快,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益加大,而國(guó)家的財(cái)政投資己經(jīng)難以承受城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的更大壓力。政府發(fā)起的項(xiàng)目大多數(shù)屬于既有公益性又有盈利性的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在這樣的背景下,如何調(diào)動(dòng)效益較好的中小企業(yè)投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下中小企業(yè)的廣泛參與,從而改變單純依靠財(cái)政的投融資模式就成了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

    PPP(Public-Private Partnership),是一種政府與社會(huì)資本合作的模式,它通過(guò)積極吸引社會(huì)資本參與提供公共物品和服務(wù),有效促進(jìn)政府與私人部門的結(jié)合,公私雙方各自的優(yōu)勢(shì)得到充分的發(fā)揮,從而得以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及社會(huì)福利的最大化[1]。PPP的基礎(chǔ)是授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán),其特征為利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),是公私雙方有效結(jié)合,引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制,這樣有效提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的供給效率。PPP機(jī)制起到政府投資“引玉”之磚的作用,一方面為PPP基礎(chǔ)設(shè)施投資開(kāi)拓了新的融資渠道,另一方面為中小企業(yè)的資金投入吸引了其他類型投資者,如通過(guò)發(fā)行債券,既達(dá)到了政策目的又收獲了經(jīng)濟(jì)效益。加強(qiáng)中小企業(yè)參與PPP的發(fā)展能力,將達(dá)到PPP項(xiàng)目自身與中小企業(yè)“共贏”目的。

    二、我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀

    這幾年政府十分重視PPP項(xiàng)目的推進(jìn),2014年P(guān)PP模式在我國(guó)首次出現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中,從此進(jìn)入發(fā)展迅速,各地PPP項(xiàng)目如雨后春筍般的涌現(xiàn)。財(cái)政部于2014年12月公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目,總投資約1800億元。2015年5月,發(fā)改委專門開(kāi)設(shè)了PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄,公開(kāi)發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè),總投資約1.97萬(wàn)億。根據(jù)財(cái)政部2015年4月印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(簡(jiǎn)稱《論證指引》)規(guī)定,每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,所占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過(guò)10%。根據(jù)2016年兩會(huì)公布的預(yù)算,地方一般公共預(yù)算的支出為14.6萬(wàn)億元,10%即1.46萬(wàn)億,即使按照政府和社會(huì)資本對(duì)半出的保守比例計(jì)算,2015年新設(shè)PPP項(xiàng)目也可達(dá)3萬(wàn)億[2]。

    受政策驅(qū)動(dòng),PPP項(xiàng)目近日如雨后春筍般加速披露。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅僅在2015年5月,就有河北、陜西等多個(gè)省份相繼推出PPP示范項(xiàng)目清單,投資額分別為1330億元和1536億元。在此之前,福建、安徽、湖南等多個(gè)省份均已發(fā)布PPP示范項(xiàng)目,總投資超萬(wàn)億元。截至2015年6月末,全國(guó)已有25個(gè)省份公布了PPP項(xiàng)目推介計(jì)劃,投資總額近4萬(wàn)億[3]。

    盡管PPP模式被政府予以厚望,也引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,但其目前由于實(shí)際簽約率過(guò)低而備受爭(zhēng)議。2015年4月,國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在新聞發(fā)布會(huì)上自言,全國(guó)各省公布的PPP項(xiàng)目中只有10 ~20%簽訂了合同。這意味著大多數(shù)的PPP項(xiàng)目最終未能實(shí)現(xiàn)。

    三、中小企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的制約因素

    (一)項(xiàng)目層面

    1.PPP項(xiàng)目實(shí)施流程復(fù)雜

    PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案從正式審批到實(shí)際簽約,一般需要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)的周期,有可能幾年也有可能十幾年,其過(guò)程大致為:項(xiàng)目鎖定、項(xiàng)目的考察論證、PPP實(shí)施方案的制定、VF評(píng)價(jià)、政府財(cái)政承受能力的論證、項(xiàng)目的入庫(kù)、談判等。由于PPP項(xiàng)目的投資較大,可行性研究的時(shí)間以及實(shí)施的流程較長(zhǎng),從2014年8月至今,PPP項(xiàng)目的推介時(shí)間也才只有一年多,所以社會(huì)資本還難以在短期內(nèi)有效參與政府推出的PPP項(xiàng)目。

    2.PPP項(xiàng)目的投資收益難以有效吸引社會(huì)資本

    像PPP項(xiàng)目這樣的公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目所需的建設(shè)資金十分巨大,PPP項(xiàng)目公司成立后需要大量從社會(huì)融資,且社會(huì)資本的融資成本仍然比較高[4]。較高的融資成本對(duì)比項(xiàng)目投資的低收益,已經(jīng)成為社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的攔路虎。因此,PPP項(xiàng)目難以有效的吸引社會(huì)資本。據(jù)測(cè)算,對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)若一個(gè)投資項(xiàng)目收益率低于12%,就很難具有吸引力。如濟(jì)青高鐵PPP項(xiàng)目,為社會(huì)資本設(shè)定的收益率為不高于8%,郵政儲(chǔ)蓄銀行的中標(biāo)收益率僅為6.69%。

    3.定價(jià)問(wèn)題是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的死結(jié)

    PPP模式的收費(fèi)來(lái)源有三種,即政府買單、用戶付費(fèi)以及“使用費(fèi)+政府補(bǔ)貼”。事實(shí)上,地方政府的支付意愿不高,許多地方政府現(xiàn)在財(cái)務(wù)狀況都非常緊張,如污水處理行業(yè),如果一個(gè)更高層次的環(huán)保評(píng)估比較嚴(yán)格,他們?cè)敢庵Ц杜盼圻_(dá)標(biāo)費(fèi)的意愿會(huì)更強(qiáng),但如果評(píng)估不嚴(yán)格,財(cái)政就會(huì)重新考慮資金安排的順序。在法律制度不健全,政府易于失信的大環(huán)境下,只有國(guó)企敢于長(zhǎng)期投入巨資。但這樣的PPP就失去了初衷,沒(méi)有多少實(shí)際意義。

    (二)政府層面

    1.地方政府對(duì)PPP模式的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足

    大部分政府部門將PPP模式理解為一種融資模式,推出了一大批PPP項(xiàng)目來(lái)趕時(shí)間,只是為了解決政府投資公共服務(wù)方面的不足,這違背了PPP模式的實(shí)質(zhì)。 PPP模式是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式,即使在PPP模式應(yīng)用最成熟的英國(guó),也只占公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%。韓國(guó)明確規(guī)定,PPP項(xiàng)目不得超過(guò)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的10%。故政府部門過(guò)于擴(kuò)大PPP的融資功能而對(duì)其過(guò)度追捧是不可取的。

    2.缺乏契約精神和規(guī)范意識(shí)

    政府違約,在過(guò)往PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中已不再是小概率事件。據(jù)調(diào)查,在采用PPP模式比較多的污水處理行業(yè),全國(guó)大部分地方政府按月足額支付污水處理費(fèi)的很少,如果政府拖延繳費(fèi)時(shí)間太長(zhǎng),企業(yè)運(yùn)營(yíng)就會(huì)出現(xiàn)難題。違約的例子很多,情況也是五花八門。如政府沒(méi)有認(rèn)識(shí)到PPP的復(fù)雜性,草率啟動(dòng)項(xiàng)目,項(xiàng)目完成之后到了付錢的時(shí)候最后拿不出錢,民資只能自己承擔(dān)損失,這是政府違約的情況。還有的投資人根本沒(méi)錢,跟政府關(guān)系好或者用欺騙政府的手段拿到項(xiàng)目,然后跟政府借錢,讓政府出錢。目前,有些投資者和政府官員通過(guò)協(xié)商建立一個(gè)合資公司,該公司未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo),直接做一些由政府發(fā)起的項(xiàng)目,這種行為毫無(wú)疑問(wèn)損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。用這種類型的合資公司做PPP項(xiàng)目時(shí)的成本更高,比傳統(tǒng)體制更浪費(fèi)[5]。

    有些企業(yè)為了防止政府違約帶來(lái)的損失,就會(huì)想辦法把其他方面的利益移到這里,從中牟取暴利,這就把PPP扭曲成了高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的領(lǐng)域,改變了它低風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。

    (三)中小企業(yè)層面

    1.我國(guó)中小企業(yè)一直存在著“融資難”

    目前我國(guó)中小企業(yè)約4200萬(wàn)戶,占企業(yè)總量99%以上,83%以上中小企業(yè)的融資貸款需求沒(méi)有得到滿足。中小企業(yè)平均壽命僅2.9年,倒閉原因85%以上因融資難;金融危機(jī)中企業(yè)倒閉原因85%以上也是由于資金鏈斷裂、融資難[6]。

    2.我國(guó)的中小企業(yè)技術(shù)水平普遍較低

    中小企業(yè)的技術(shù)水平普遍較低,這直接導(dǎo)致了產(chǎn)品的質(zhì)量差,消耗資源嚴(yán)重以及對(duì)環(huán)境的污染嚴(yán)重,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)基本上仍屬于手工作坊式的生產(chǎn)方式。中小企業(yè)由于資金不足無(wú)力進(jìn)行技術(shù)改造及開(kāi)發(fā)。除此以外,大多數(shù)中小企業(yè)的技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)和折舊提取比例都處于一個(gè)很低的水平,甚至很大一部分中小企業(yè)根本就不進(jìn)行提取,也就難以涉及到技術(shù)開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新。政府政策、市場(chǎng)環(huán)境、企業(yè)素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力也影響了中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

    3.中小企業(yè)管理制度不規(guī)范

    首先,中小企業(yè)管理環(huán)節(jié)薄弱。調(diào)查結(jié)果顯示,僅有五分之一的中小企業(yè)制定了明確的崗位責(zé)任制度。明確的崗位責(zé)任制可以規(guī)范企業(yè)員工的工作行為,使得所有員工各司其職,有效的提高工作積極性及效率。目前管理能力不強(qiáng)己經(jīng)成為制約中小企業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的因素[7]。其次,中小企業(yè)缺乏現(xiàn)代管理方法。調(diào)查結(jié)果顯示,中小企業(yè)的管理方法大多采取經(jīng)驗(yàn)管理的方式,并且在很多中小企業(yè)存在較強(qiáng)的裙帶關(guān)系,一些管理者的親戚朋友參與了企業(yè)管理和生產(chǎn)的各個(gè)方面,其中大部分人還處于比較重要的崗位,缺乏技能和工作態(tài)度,這一部分人會(huì)嚴(yán)重影響工廠正常秩序以及員工工作積極性。

    (四)法制層面

    沒(méi)有具體的法律保護(hù),沒(méi)有成熟的規(guī)范和合同是中國(guó)推進(jìn)PPP的重大挑戰(zhàn)。民營(yíng)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣诤献鬟^(guò)程中往往處于不利地位,不敢貿(mào)然參與項(xiàng)目。沒(méi)有健全的法律制度,會(huì)給PPP模式的“落地”帶來(lái)障礙。雖然財(cái)政部在推進(jìn),但整個(gè)環(huán)境沒(méi)有得到很大的改善,包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合同等都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改善,并且目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也不太樂(lè)觀[8]。所以民營(yíng)資本的觀望態(tài)度使得PPP項(xiàng)目估計(jì)到最后還是讓一些國(guó)有企業(yè)去做。如果80個(gè)項(xiàng)目,10%是由民企所主導(dǎo)的,PPP才可能算是真正的成功。

    四、中小企業(yè)參與PPP模式國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒——新加坡公私共同創(chuàng)新合作的平臺(tái)運(yùn)作方式

    關(guān)于PPP模式能否拉動(dòng)中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新及升級(jí)有不一樣的理解和實(shí)踐值得我國(guó)政府借鑒。Public-Private Co-Innovation Partnership(公私聯(lián)合創(chuàng)新合作)是新加坡政府為了市政建設(shè)等技術(shù)性解決方案而專門設(shè)立的合作平臺(tái)。在公司聯(lián)合創(chuàng)新合作這個(gè)平臺(tái)上,政府和科技創(chuàng)新型中小企業(yè)有效結(jié)合并按一定的程序合作孵化技術(shù)解決方案以及創(chuàng)新產(chǎn)品,成功的案例將進(jìn)行進(jìn)一步商業(yè)化推廣和運(yùn)營(yíng)。新加坡政府意識(shí)到在城市運(yùn)行管理中,政府有許多技術(shù)上的挑戰(zhàn)和需求,但這些都難以通過(guò)政府的自身得以實(shí)現(xiàn),而社會(huì)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)正好可以彌補(bǔ)政府的不足。新加坡政府部門通過(guò)該平臺(tái)向社會(huì)企業(yè)發(fā)布大量的技術(shù)要求,若社會(huì)企業(yè)有興趣則可以申請(qǐng)與政府在產(chǎn)品設(shè)計(jì)或解決方案方面進(jìn)行合作。這一舉措一方面提高了政府公共服務(wù)的能力,另一方面為中小企業(yè)提供了大量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。中小企業(yè)的技術(shù)解決方案或創(chuàng)新項(xiàng)目,一旦通過(guò)政府的資金支持,便能夠進(jìn)行批量采購(gòu)或應(yīng)用,很大程度上提高了效率。政府通過(guò)公私聯(lián)合創(chuàng)新合作這個(gè)平臺(tái)對(duì)中小企業(yè)提供必要的幫助,資助他們進(jìn)行開(kāi)發(fā)及測(cè)試。若開(kāi)發(fā)和測(cè)試結(jié)果一切順利,政府將成為這些技術(shù)解決方案和創(chuàng)新產(chǎn)品的第一個(gè)用戶,為中小企業(yè)帶來(lái)更大的商機(jī)。政府和中小企業(yè)合作是一個(gè)共贏的過(guò)程,通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用,政府可以為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。從新加坡PPP模式的案例上可以看出,這本質(zhì)上是互利共贏的關(guān)系,而這種關(guān)系既可以通過(guò)一個(gè)投資200億,25年水處理項(xiàng)目的操作來(lái)實(shí)現(xiàn),也可由市政府采購(gòu)道路噪聲污染監(jiān)測(cè)解決方案來(lái)實(shí)現(xiàn)。技術(shù)創(chuàng)新的伙伴關(guān)系可以成為政府與中小企業(yè)之間的溝通橋梁,從而更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。若我們的政府可以建立這樣的政策空間,并提供相應(yīng)的配套資金支持政策,激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè),會(huì)讓更多的中小企業(yè)在PPP市場(chǎng)“下半場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)逆襲[9]。

    五、促進(jìn)中小企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的對(duì)策建議

    (一)項(xiàng)目建設(shè)

    PPP模式涉及法律、金融、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理等眾多領(lǐng)域,有些項(xiàng)目甚至還涉及政治問(wèn)題,因此需要很多理論知識(shí)和專業(yè)技能同時(shí)具備的復(fù)合型人才。PPP模式在我國(guó)發(fā)展不過(guò)幾年,尚屬新生事物,運(yùn)行時(shí)間較短,人才儲(chǔ)備方面很是缺乏。因此,目前我國(guó)加強(qiáng)PPP管理能力建設(shè)的重點(diǎn)是重視人才的培養(yǎng)工作。在定價(jià)機(jī)制方面, 應(yīng)采取“彈性定價(jià)”,動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià),或者政府補(bǔ)貼機(jī)制,這樣形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

    風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié),在這個(gè)環(huán)節(jié)中,首先是要嚴(yán)格遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三大原則:一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最能應(yīng)對(duì)、最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn);二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得的回報(bào)相匹配;三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)具有上限。尤其是第一條原則至關(guān)重要[10],按照此原則,建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),由私人部門所承擔(dān),政府部門不能對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底。超出私人部門控制范圍的法律、利率等風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)主要由政府公共部門承擔(dān),對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn),由公私雙方平等協(xié)商共同分擔(dān)。其次是要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

    (二)政府建設(shè)

    首先,政府部門要轉(zhuǎn)變觀念,樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。在PPP實(shí)施過(guò)程中,政府的責(zé)任主要是調(diào)節(jié)社會(huì)資本的盈利空間,既要考慮保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力,又要考慮PPP項(xiàng)目投資帶有公益性,投資回報(bào)率不能過(guò)高。政府要把更多的注意力放到制定戰(zhàn)略規(guī)劃上,放到公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量的監(jiān)督上。在PPP模式下,政府部門需要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí),不僅要算好眼前帳,更要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看待當(dāng)前項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出。其次,應(yīng)明確政府與市場(chǎng)的邊界。在PPP模式下,項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作都由私人部門進(jìn)行負(fù)責(zé),同時(shí)也承擔(dān)這部分的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。對(duì)這些方面的工作,政府應(yīng)樹(shù)立起符合市場(chǎng)要求的契約精神,不隨便對(duì)私人部門進(jìn)行干預(yù)。政府則應(yīng)由過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施的提供者,轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者和監(jiān)督者。

    (三)中小企業(yè)層面

    1.選擇合適的行業(yè)參與PPP

    基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目流程過(guò)于復(fù)雜,周期長(zhǎng),較不適宜中小企業(yè)參與,應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民合作社、生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)。

    2.技術(shù)創(chuàng)新是中小企業(yè)的突破口

    事實(shí)上,資本市場(chǎng)融資、項(xiàng)目長(zhǎng)周期管理運(yùn)營(yíng)和政治法律風(fēng)險(xiǎn)都不是中小型企業(yè)所擅長(zhǎng)的。如果以此對(duì)待PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),中小企業(yè)幾乎沒(méi)有什么生存空間,但PPP市場(chǎng)還有一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)維度,那就是創(chuàng)新。PPP市場(chǎng)的創(chuàng)新可以分為三個(gè)方面,即金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新[11]。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上,雖然中小企業(yè)很難參與,但大量的優(yōu)質(zhì)民營(yíng)上市或非上市企業(yè)可以參與;而對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新,中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場(chǎng)上可以大有所為,但需要國(guó)家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。

    (責(zé)任編輯:于明)

    參考文獻(xiàn):

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