對(duì)個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)管理的幾點(diǎn)思考

饒慧君　任海艦

摘 要：隨著個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和業(yè)務(wù)量的不斷擴(kuò)張，以及創(chuàng)新項(xiàng)目的不斷涌現(xiàn)，特許業(yè)務(wù)監(jiān)管面臨的復(fù)雜性也不斷增強(qiáng)。如何在鼓勵(lì)特許行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，確保監(jiān)管的適度有效，促進(jìn)特許機(jī)構(gòu)合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，是特許業(yè)務(wù)管理面臨的主要課題。

關(guān)鍵詞：特許機(jī)構(gòu)；個(gè)人本外幣兌換；業(yè)務(wù)監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2016）04-0037-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.04.06

一、個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)管理規(guī)定及現(xiàn)狀

（一）主要政策依據(jù)

2009年，國(guó)家外匯管理局制定了《個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并于2012年進(jìn)行了修訂。該法規(guī)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出、柜面業(yè)務(wù)管理、備付金管理以及檢查監(jiān)督等問題進(jìn)行了明確規(guī)定，是對(duì)特許業(yè)務(wù)管理的基本法規(guī)。自2013年起，國(guó)家外匯管理局陸續(xù)批復(fù)部分特許機(jī)構(gòu)開展代售電子旅行支票、“線上預(yù)定、線下提取”業(yè)務(wù)、跨境調(diào)運(yùn)外幣現(xiàn)鈔及批發(fā)業(yè)務(wù)等創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，部分業(yè)務(wù)管理方案由申請(qǐng)機(jī)構(gòu)所在地外匯分局?jǐn)M定后報(bào)請(qǐng)國(guó)家外匯管理局以個(gè)案方式批復(fù)。各特許機(jī)構(gòu)根據(jù)上述管理規(guī)定，建立了自身內(nèi)控管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)程。

（二）準(zhǔn)入管理

《辦法》規(guī)定，境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)在滿足人員、場(chǎng)地、軟硬件設(shè)施等相關(guān)條件后，擬在單一外匯分局所轄地區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)的，由所在地外匯分局審批；擬在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)的特許機(jī)構(gòu)，經(jīng)所在地外匯分局初審后報(bào)國(guó)家外匯管理局批準(zhǔn)。特許機(jī)構(gòu)擬新增分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)的，向新增機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)所在地申請(qǐng)。目前，22個(gè)外匯分局轄內(nèi)59家法人機(jī)構(gòu)、近300個(gè)網(wǎng)點(diǎn)獲批開展特許業(yè)務(wù)。同時(shí)，《辦法》要求“文中未規(guī)定的與本外幣兌換相關(guān)的其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，均需要由所在地外匯局逐級(jí)報(bào)國(guó)家外匯管理局另行審批”。

（三）備付金管理

目前，各特許機(jī)構(gòu)辦理兌換業(yè)務(wù)，均應(yīng)通過備付金辦理，其收支范圍也有明確的規(guī)定。由于銀行備付金賬戶幣種有限，且通過備付金賬戶取現(xiàn)存在困難，部分特許機(jī)構(gòu)通過庫(kù)存現(xiàn)金的方式對(duì)備付金進(jìn)行管理，網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)金保有量較大。《辦法》規(guī)定特許機(jī)構(gòu)可以采取同一法人特許機(jī)構(gòu)內(nèi)部、同一外匯分局轄內(nèi)特許機(jī)構(gòu)間、與開戶銀行間三種渠道進(jìn)行備付金余缺調(diào)劑，但由于特許機(jī)構(gòu)間現(xiàn)鈔余缺的趨同性，目前特許機(jī)構(gòu)主要采取同一法人特許機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)劑或與開戶銀行間進(jìn)行調(diào)劑。

（四）對(duì)特許機(jī)構(gòu)信息披露要求

目前對(duì)特許機(jī)構(gòu)的信息披露管理要求主要集中在三個(gè)方面：一是準(zhǔn)入審批要求。由申請(qǐng)機(jī)構(gòu)上報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)告、高管資歷、制度建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)等情況。二是信息變更備案要求。特許機(jī)構(gòu)在持續(xù)經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)期間，發(fā)生名稱、注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、股東高管以及組織形式變更等情況時(shí)，需提前向所在地外匯局備案。三是數(shù)據(jù)報(bào)送要求。特許機(jī)構(gòu)應(yīng)按要求報(bào)送“特許業(yè)務(wù)月報(bào)表”及備付金監(jiān)管報(bào)表，對(duì)于各項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，也應(yīng)根據(jù)管理方案要求報(bào)送業(yè)務(wù)開展情況數(shù)據(jù)。從試點(diǎn)以來情況看，除轄內(nèi)個(gè)別特許機(jī)構(gòu)股東、高管信息變更存在未按時(shí)備案情況外，其他管理要求執(zhí)行良好。

（五）處罰及退出機(jī)制

按照《辦法》規(guī)定，特許機(jī)構(gòu)自變更登記之日起3個(gè)月內(nèi)未能開辦業(yè)務(wù)的，原開辦文件失效；未正常開展特許業(yè)務(wù)、不具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力、解散或破產(chǎn)的，外匯局有權(quán)終止其特許業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格。同時(shí)，對(duì)違反特許業(yè)務(wù)管理規(guī)定的，文件也明確了相關(guān)處罰依據(jù)。

二、現(xiàn)行特許業(yè)務(wù)管理框架下的主要問題

（一）審批流程繁瑣，管理政策較為分散

一是2013年以來總局逐步批復(fù)的各項(xiàng)創(chuàng)新政策，均是針對(duì)具體申請(qǐng)機(jī)構(gòu)、以個(gè)案形式進(jìn)行的批復(fù)，即使是不同特許機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的同一創(chuàng)新政策，或者特許機(jī)構(gòu)同一創(chuàng)新政策下的不同產(chǎn)品，均需要所在地外匯局及國(guó)家外匯管理局逐次審批，大大增加了各級(jí)外匯局的審批工作量。二是由于創(chuàng)新政策部分內(nèi)容是對(duì)現(xiàn)行《辦法》的突破，現(xiàn)行《辦法》無法涵蓋特許業(yè)務(wù)管理的全部?jī)?nèi)容，造成特許管理制度分散于多個(gè)文件的現(xiàn)狀[1]。

（二）管理政策把握尺度不一，各外匯局之間缺乏有效的溝通機(jī)制

一是由于創(chuàng)新政策一直采取的是申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)機(jī)構(gòu)所在地外匯分局自行報(bào)送管理方案的形式，容易造成同一創(chuàng)新事項(xiàng)、各外匯分局管理尺度不一致的情況。對(duì)于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的備案管理，也沒有統(tǒng)一的口徑，如銀行卡刷卡交易備案，目前天津分局、上海分局均向特許機(jī)構(gòu)出具備案通知書，但四川分局不予出具。二是按照屬地管理原則，全國(guó)性特許機(jī)構(gòu)在異地的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)和合規(guī)情況由所在地外匯分局負(fù)責(zé)，注冊(cè)地分局無法了解其全面情況，在出具異地增設(shè)分支機(jī)構(gòu)無異議函時(shí)無法進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估。

（三）特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)限制較多，地區(qū)特許機(jī)構(gòu)生存更為困難

一是按現(xiàn)行規(guī)定特許機(jī)構(gòu)只能選擇不多于三家同城銀行開立備付金賬戶，但特許機(jī)構(gòu)在辦理“線上預(yù)定、線下提取”業(yè)務(wù)時(shí)，銀行支付渠道就被限制在三家以內(nèi)，對(duì)特許機(jī)構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的開展和服務(wù)提升極為不利。二是目前創(chuàng)新政策主要是由全國(guó)性特許機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，地區(qū)特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍相對(duì)較窄，加之網(wǎng)點(diǎn)布局少，其競(jìng)爭(zhēng)力較差，生存更為困難。

（四）企業(yè)合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部管理有待加強(qiáng)

一方面，特許機(jī)構(gòu)更多關(guān)注如何盡快扭轉(zhuǎn)虧損、爭(zhēng)取業(yè)務(wù)突破，忽略了合規(guī)性和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，特許機(jī)構(gòu)非法宣傳、招商加盟、超范圍經(jīng)營(yíng)等事件時(shí)有發(fā)生，而現(xiàn)有的備案管理模式無法使外匯局及時(shí)、全面了解特許機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)信息情況，外匯局大多事后通過舉報(bào)途徑得知[2]。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷發(fā)展，特許機(jī)構(gòu)與電商平臺(tái)的合作模式不斷發(fā)生變化，外匯局對(duì)其業(yè)務(wù)流程、資金清算管理等信息無法及時(shí)掌握，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

（五）現(xiàn)場(chǎng)核查制度亟待完善，創(chuàng)新業(yè)務(wù)對(duì)監(jiān)管形成挑戰(zhàn)

一是目前對(duì)特許機(jī)構(gòu)的核查工作沒有明確的制度規(guī)范，各地外匯分局大多依據(jù)《辦法》規(guī)定，結(jié)合銀行核查工作經(jīng)驗(yàn)開展特許業(yè)務(wù)核查，容易造成核查要點(diǎn)和流程的不統(tǒng)一。二是部分特許機(jī)構(gòu)沒有財(cái)務(wù)記錄和獨(dú)立的會(huì)計(jì)賬務(wù)處理系統(tǒng)、特許業(yè)務(wù)資金未通過備付金賬戶進(jìn)行收支等情況，導(dǎo)致對(duì)特許業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況無法跟蹤，核查難度加大。三是隨著特許創(chuàng)新業(yè)務(wù)出現(xiàn)代售、網(wǎng)上支付等環(huán)節(jié)，現(xiàn)場(chǎng)核查必然需要增加對(duì)第三方機(jī)構(gòu)交易情況核實(shí)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)合規(guī)控制等新的核查點(diǎn)，而相關(guān)業(yè)務(wù)流程和核查方案還需探討完善。

（六）市場(chǎng)退出及處罰機(jī)制還需健全，部分業(yè)務(wù)操作規(guī)程需進(jìn)一步細(xì)化

目前，對(duì)特許機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出，《辦法》只規(guī)定了需交回特許經(jīng)營(yíng)許可證，但對(duì)特許機(jī)構(gòu)退出受理時(shí)間，以及是否需要出具退出備案通知書等操作細(xì)節(jié)沒有明確的規(guī)范。對(duì)于主動(dòng)終止或被動(dòng)終止特許業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格并注銷兌換特許證的，一律規(guī)定3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)資格，使得長(zhǎng)期沒有兌換業(yè)務(wù)的特許機(jī)構(gòu)擔(dān)心再次申請(qǐng)的時(shí)間成本而不愿退出特許業(yè)務(wù)，白白占用監(jiān)管資源并可能會(huì)以合法的身份從事某些非法的經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，對(duì)于特許機(jī)構(gòu)因店面租賃時(shí)間斷檔問題擬暫停業(yè)務(wù)的，相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理無執(zhí)行依據(jù)。此外，現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重的特許機(jī)構(gòu)，如何實(shí)施處罰或限期整改，在《辦法》中也無明確規(guī)定。

三、完善特許業(yè)務(wù)管理的相關(guān)建議

（一）整合現(xiàn)有管理政策，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)審批流程

一是對(duì)《辦法》進(jìn)行修訂，將創(chuàng)新業(yè)務(wù)管理政策整合融入修訂后的《辦法》，并規(guī)范對(duì)審批備案業(yè)務(wù)的操作管理要求。一方面實(shí)現(xiàn)《辦法》對(duì)特許業(yè)務(wù)管理的全面覆蓋，避免出現(xiàn)文件分散和條款沖突的情況；另一方面可以對(duì)目前以個(gè)案形式上報(bào)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)管理方案進(jìn)行梳理和統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“同政不同規(guī)”的現(xiàn)象。二是逐步下放創(chuàng)新業(yè)務(wù)審批權(quán)限，對(duì)以個(gè)案方式上報(bào)總局的創(chuàng)新政策申請(qǐng)，建議總局批準(zhǔn)后將批復(fù)抄送其他外匯分局，由各地外匯分局根據(jù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)管理要求自行對(duì)轄內(nèi)滿足條件的特許機(jī)構(gòu)進(jìn)行核準(zhǔn)。

（二）鼓勵(lì)特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理

一是充分考慮地區(qū)特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)困境，加大對(duì)其政策扶持力度和創(chuàng)新支持力度，積極了解和解決特許機(jī)構(gòu)的需求，以及公眾對(duì)本外幣兌換的現(xiàn)實(shí)需求。二是研究特許機(jī)構(gòu)提供“現(xiàn)鈔速遞”業(yè)務(wù)的可行性。對(duì)于客戶線上預(yù)定并已完成支付的現(xiàn)鈔產(chǎn)品，可考慮由特許機(jī)構(gòu)派業(yè)務(wù)人員送貨上門并進(jìn)行身份證件的核實(shí)工作，以服務(wù)提升促業(yè)務(wù)發(fā)展。三是逐步實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理，對(duì)于《辦法》未明令禁止辦理的業(yè)務(wù)，允許特許機(jī)構(gòu)在向所在地外匯局報(bào)告后自行辦理。四是進(jìn)一步完善備付金管理，在風(fēng)險(xiǎn)可控的監(jiān)管框架下，考慮擴(kuò)大備付金賬戶的開戶數(shù)量，滿足創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展需要[3]。

（三）完善信息披露機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通管理

一是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)特許機(jī)構(gòu)的信息披露管理，要求特許機(jī)構(gòu)定期將公司組織架構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)及高管變動(dòng)情況，以及業(yè)務(wù)宣傳開展情況、業(yè)務(wù)模式變化等信息向所在地外匯局報(bào)告。二是督促特許機(jī)構(gòu)不斷完善內(nèi)控管理，及時(shí)開展特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注核實(shí)特許機(jī)構(gòu)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和洗錢風(fēng)險(xiǎn)，將特許機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)線索及時(shí)移交檢查部門。三是定期開展外匯分局間的業(yè)務(wù)溝通與交流，積極探討全國(guó)性特許機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管模式。對(duì)于轄內(nèi)檢查發(fā)現(xiàn)的特許機(jī)構(gòu)違規(guī)問題，及時(shí)抄送其注冊(cè)地外匯分局。

（四）建立健全核查規(guī)范，不斷改進(jìn)監(jiān)管方式

一是建立特許機(jī)構(gòu)核查制度和完善監(jiān)督機(jī)制，在規(guī)范特許業(yè)務(wù)核查內(nèi)容、核查方法以及工作流程的基礎(chǔ)上，及時(shí)建立對(duì)特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的隨機(jī)抽查制度，加強(qiáng)對(duì)特許業(yè)務(wù)的事中事后管理。二是針對(duì)特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)模式變化，將現(xiàn)場(chǎng)核查范圍由特許機(jī)構(gòu)內(nèi)部延伸至與其有業(yè)務(wù)和資金往來的銀行、第三方支付機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金鏈和經(jīng)營(yíng)情況的全方位監(jiān)控。三是定期開展對(duì)全國(guó)性特許機(jī)構(gòu)的聯(lián)合檢查，集合跨地區(qū)監(jiān)管核查力量，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全面監(jiān)管。四是對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)缺少會(huì)計(jì)報(bào)表、交易臺(tái)賬等關(guān)鍵會(huì)計(jì)賬務(wù)處理，以及資金進(jìn)出不通過備付金管理或備付金賬戶收支與特許經(jīng)營(yíng)收支不相符的特許機(jī)構(gòu)要求重點(diǎn)整改，對(duì)整改不到位的，取消其經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)資格。五是強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)核查對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的督促和指導(dǎo)作用，開展對(duì)現(xiàn)場(chǎng)核查整改情況的后續(xù)檢查，確保整改工作落到實(shí)處。

（五）加大檢查處罰力度，明確機(jī)構(gòu)退出業(yè)務(wù)流程

一是增加對(duì)業(yè)務(wù)違規(guī)的懲處條款，明確“對(duì)嚴(yán)重違反《辦法》相關(guān)管理要求的情形，可暫?；蛉∠卦S機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)資格”。二是完善特許機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)特許機(jī)構(gòu)兼營(yíng)業(yè)務(wù)違規(guī)或發(fā)生其他違法經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)也應(yīng)制定其配套的退出機(jī)制。三是增加對(duì)機(jī)構(gòu)暫停業(yè)務(wù)的緩沖環(huán)節(jié)，明確機(jī)構(gòu)退出流程和手續(xù)，并設(shè)置相應(yīng)備案管理要求。四是在審批業(yè)務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)，充分考慮特許機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況。對(duì)存在重大違規(guī)的特許機(jī)構(gòu)，兩年內(nèi)不予批準(zhǔn)新設(shè)網(wǎng)點(diǎn)和創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目。五是對(duì)主動(dòng)終止特許業(yè)務(wù)資格的機(jī)構(gòu)，將重新申請(qǐng)業(yè)務(wù)資格的時(shí)間間隔由3年縮減至1年，方便特許機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)情況和自身業(yè)務(wù)狀況決定是否繼續(xù)開展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[4]。

（特約編輯：苗啟虎）

參考文獻(xiàn)：

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