財(cái)政支農(nóng)資金的低效化成因與對(duì)策分析

張愛(ài)英

摘要：近幾年，學(xué)界關(guān)于“財(cái)政支農(nóng)資金的低效化”問(wèn)題進(jìn)行了不少相關(guān)研究，側(cè)重點(diǎn)和角度各有不同?？偨Y(jié)財(cái)政支農(nóng)低效化的成因，明確政府的分管職能，建立支農(nóng)資金相關(guān)會(huì)議制；通過(guò)政府財(cái)政部門與銀行的合作將涉農(nóng)補(bǔ)貼直接發(fā)給農(nóng)民；取消縣市級(jí)支農(nóng)資金基層政府投資配套；建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的使用監(jiān)督機(jī)制是提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益的有效對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；資金低效化；內(nèi)容；相關(guān)對(duì)策

中圖分類號(hào)：F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）05-0080-02

近幾年，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，國(guó)家財(cái)政部門對(duì)“三農(nóng)”的投入持續(xù)增加，形成財(cái)政支農(nóng)的資金不斷增長(zhǎng)的良好發(fā)展趨勢(shì)，“三農(nóng)”發(fā)展取得了良好的成效，但仍存在一些弊端。由于國(guó)家在財(cái)政支農(nóng)資金的管理上，既包含中央及各級(jí)財(cái)政部門與同級(jí)涉農(nóng)部門之間的橫向流動(dòng)，又有自中央向地方各涉農(nóng)部門的上下級(jí)的縱向流動(dòng)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金的投入總體上小于“三農(nóng)” 發(fā)展的需要，資金的審批、監(jiān)管、撥付、使用計(jì)劃又沒(méi)有形成完善的法律法定程序，財(cái)政支農(nóng)資金在縱橫交錯(cuò)的流動(dòng)中，很容易出現(xiàn)使用效率低下、投資重復(fù)交叉、部門之間對(duì)接不暢等等問(wèn)題。鑒于此，如何提高財(cái)政資金的使用成效，使財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)揮最大的效益，是目前亟待解決的問(wèn)題。

一、什么是財(cái)政支農(nóng)資金，其效益具體指什么

（一）財(cái)政支農(nóng)資金

財(cái)政支農(nóng)資金指的是國(guó)家財(cái)政部門農(nóng)業(yè)相關(guān)支出的總支出，包括兩個(gè)部分：一部分指的是國(guó)家舉辦的農(nóng)業(yè)建設(shè)支出、科技費(fèi)用、事業(yè)費(fèi)等三項(xiàng)；另一部分用于幫助農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)。理論上的財(cái)政支農(nóng)資金有支援農(nóng)村的生產(chǎn)支出及農(nóng)林水利部門的設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)科技支出和農(nóng)村的救濟(jì)補(bǔ)助等等。隨著政府對(duì)“三農(nóng)”的重視以及財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目、方式和資金的漸漸增加，財(cái)政支農(nóng)資金也包含財(cái)政部門間接對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行的各種補(bǔ)助和支援，例如提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格、通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及大型收割器械的費(fèi)用，進(jìn)行小麥補(bǔ)貼、免征農(nóng)民、農(nóng)業(yè)稅等。我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的資助必須遵照世貿(mào)組織關(guān)于財(cái)政支農(nóng)農(nóng)業(yè)資金的相關(guān)要求，所以財(cái)政支農(nóng)資金除以上內(nèi)容外還應(yīng)包括“綠箱”政策（政府提供資金補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)貿(mào)易）和“黃箱”政策（政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格進(jìn)行直接的補(bǔ)貼干預(yù)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控）兩方面支出。

（二）財(cái)政中支農(nóng)資金的效益

財(cái)政支農(nóng)資金的效益包括著經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，要兼顧公平穩(wěn)定和效率，效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的收益與成本的比較關(guān)系——經(jīng)濟(jì)效益；公平穩(wěn)定的目的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益是財(cái)政資金支農(nóng)所得到的與社會(huì)需要相符的成果，指一定的時(shí)期內(nèi)財(cái)政支農(nóng)的支出與其所得成果的比值，可以通過(guò)財(cái)政支農(nóng)資金的總效益與其結(jié)構(gòu)效益進(jìn)行衡量。支農(nóng)的社會(huì)效益指財(cái)政支農(nóng)對(duì)國(guó)家發(fā)展的影響與貢獻(xiàn)，例如拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、改善貧困情況、增加農(nóng)村就業(yè)等等，受益的范圍是全社會(huì)。生態(tài)效益指支農(nóng)對(duì)人的生產(chǎn)環(huán)境、生活帶來(lái)的影響。應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益綜合考察，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)的評(píng)價(jià)方式，對(duì)支農(nóng)資金的使用過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行比較、衡量和綜合考量，然后以此結(jié)果為依據(jù)對(duì)支農(nóng)的政策進(jìn)行調(diào)整，使支農(nóng)資金的使用更加高效合理。

二、支農(nóng)資金的低效問(wèn)題概述

（一）資金投入規(guī)模

國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)資金投入規(guī)模影響著支農(nóng)資金的效益。農(nóng)業(yè)部的賴瑞華等人主編的書籍集中考察了我國(guó)農(nóng)業(yè)資金的問(wèn)題，對(duì)1949年以來(lái)的支農(nóng)問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為支農(nóng)資金增長(zhǎng)速度緩慢而且相對(duì)短缺。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，中央及縣級(jí)以上財(cái)政部門每年對(duì)農(nóng)業(yè)資金總投入的提高幅度水平應(yīng)該高于財(cái)政經(jīng)常性的收入增長(zhǎng)幅度水平。根據(jù)歷年的支農(nóng)資金變動(dòng)不難發(fā)現(xiàn)，支農(nóng)資金呈逐年上升的趨勢(shì)，但是其所占財(cái)政總支出比例卻呈下降趨勢(shì)，而且財(cái)政支農(nóng)投入增長(zhǎng)速度低于《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的要求。財(cái)政支農(nóng)投入總量不足，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求，大部分的支農(nóng)資金只是滿足農(nóng)村的一般支出，無(wú)法支持農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展，這就限制了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展并且影響著支農(nóng)資金的總體效益。未來(lái)，各級(jí)政府應(yīng)不斷穩(wěn)定的增加財(cái)政資金的支農(nóng)投入，中央和地方財(cái)政部門要積極落實(shí)農(nóng)業(yè)法的相關(guān)要求，增強(qiáng)支農(nóng)力度，逐步形成財(cái)政支農(nóng)的穩(wěn)步增長(zhǎng)的機(jī)制。我國(guó)要積極嘗試多元財(cái)政支農(nóng)的資金投入，建立以中央財(cái)政為中心，以三農(nóng)投入為主，外資、信貸為補(bǔ)充的多元化的支農(nóng)格局。

（二）財(cái)政支農(nóng)資金的效率分析

通過(guò)分析歷年來(lái)支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的變化可得出結(jié)論，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入與農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)之間的關(guān)系呈正相關(guān)，這表明支農(nóng)資金的投入可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，但兩者之間的比值呈現(xiàn)波動(dòng)性下降的趨勢(shì)，總體效益徘徊在14.63左右，這表明支農(nóng)資金的效益偏低。相關(guān)研究表示，無(wú)論是支農(nóng)資金效益的相關(guān)定量分析，還是包含生態(tài)效益、社會(huì)效益的綜合效益分析，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)資金的效益均不理想，鑒于種種不理想的情況，筆者建議應(yīng)不斷改進(jìn)支農(nóng)資金的投入模式，在農(nóng)民直接受益的項(xiàng)目上加大投資支出，增加農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用的支出，達(dá)到改善農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目缺少發(fā)展后勁的狀況。

（三）關(guān)于財(cái)政支農(nóng)資金的整合

所謂“整合財(cái)政支農(nóng)資金”指的是把所有的支持農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等“三農(nóng)”的資金資源進(jìn)行整合管理、整合使用，將財(cái)政支農(nóng)資金的綜合效益整體提高。進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)相關(guān)資金的整合的根據(jù)必須是農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，將發(fā)展農(nóng)村的特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)放在首要位置，把農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，將支農(nóng)資金進(jìn)行捆綁和集中，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)并為項(xiàng)目打造資金的整合渠道。堅(jiān)持監(jiān)管和整合相結(jié)合原則，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)資金的整合過(guò)程的管理和監(jiān)督，完善支農(nóng)資金的相關(guān)問(wèn)責(zé)制度，使財(cái)政支農(nóng)資金有規(guī)范化、程序化、制度化的監(jiān)管制度。我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)資金相關(guān)整合應(yīng)與政府行政機(jī)關(guān)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革相配合，將管理簡(jiǎn)化，以減少不必要的層級(jí)、部門之間涉及的資金流動(dòng)，減少相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作人員，避免出現(xiàn)冗官的現(xiàn)象，使財(cái)政支農(nóng)在部門和層級(jí)之間的流動(dòng)更加高效。

（四）財(cái)政支農(nóng)資金的管理

目前，我國(guó)的財(cái)政管理結(jié)構(gòu)相對(duì)不夠完善，模式亟待改革?，F(xiàn)行的資金“投資、建設(shè)、使用、管理”相關(guān)權(quán)力一體化，行政部門的力量很容易對(duì)其中的環(huán)節(jié)插手干預(yù)，這就容易導(dǎo)致支農(nóng)資金管理上的缺失和弱化。各級(jí)政府的職能劃分不明確，事權(quán)在逐級(jí)下放、財(cái)權(quán)卻呈現(xiàn)中央集中趨勢(shì)，這導(dǎo)致了地方財(cái)政資金流動(dòng)不到位，支農(nóng)資金不足，加上現(xiàn)行的“財(cái)政轉(zhuǎn)移”支付制度很不科學(xué)，加劇了地方財(cái)政的困難，這些因素直接影響到支農(nóng)投入的規(guī)模。在我國(guó)現(xiàn)行的政府考評(píng)機(jī)制下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，往往會(huì)將支農(nóng)資金投入在“易出政績(jī)”、投資見(jiàn)效明顯的項(xiàng)目上，加上政府涉農(nóng)相關(guān)部門多，財(cái)政供給相對(duì)就多，農(nóng)業(yè)相關(guān)的事業(yè)費(fèi)開支所占比例過(guò)大等等，使支農(nóng)資金的分配極不合理。支農(nóng)資金的管理體制改革，應(yīng)遵循社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律及國(guó)家財(cái)政機(jī)制，將各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)科學(xué)劃分，防止權(quán)力的越位和缺位；建立健全支農(nóng)資金的監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)相關(guān)項(xiàng)目的監(jiān)管，全面落實(shí)招標(biāo)制、責(zé)任制、監(jiān)理制和責(zé)任追究等相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化。

三、提高財(cái)政支農(nóng)資金效益的對(duì)策

（一）明確政府的分管職能，建立支農(nóng)資金相關(guān)會(huì)議制

中央以下各級(jí)政府要建立支農(nóng)資金相關(guān)會(huì)議制度，根據(jù)全部農(nóng)業(yè)相關(guān)部門的支農(nóng)資金的計(jì)劃匯總及各下級(jí)單位的支農(nóng)申請(qǐng)項(xiàng)目的類型，統(tǒng)一整合研究，避免交叉、脫節(jié)現(xiàn)象，使資金使用更加高效。面對(duì)較大的支農(nóng)投資的項(xiàng)目，要委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)，組成專家組進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估，然后由相關(guān)部門就科學(xué)的投資方案進(jìn)行決策；對(duì)同級(jí)支農(nóng)資金的投資行業(yè)、要點(diǎn)、地區(qū)的詳細(xì)資金的分配計(jì)劃進(jìn)行分類研究，報(bào)請(qǐng)同級(jí)的人民代表大會(huì)審議后，再下達(dá)到下級(jí)政府具體實(shí)施執(zhí)行。下級(jí)的基層政府應(yīng)遵循上級(jí)政府的具體計(jì)劃，成立相關(guān)的支農(nóng)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管；與此同時(shí)，還要制定相應(yīng)的項(xiàng)目管理制度，使各個(gè)部門職責(zé)分明，項(xiàng)目進(jìn)程協(xié)調(diào)一致。國(guó)家財(cái)政部及省市級(jí)財(cái)政部門要設(shè)立從中央至地方的財(cái)政支農(nóng)資金專戶，取消下屬相關(guān)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)設(shè)立的支農(nóng)資金專戶，中央和省市級(jí)的財(cái)政部門直接將支農(nóng)資金分配到下級(jí)財(cái)政專戶。之后再由縣市級(jí)財(cái)政部門根據(jù)具體支農(nóng)項(xiàng)目的規(guī)模，靈活地實(shí)施相應(yīng)的支付方式。

（二）通過(guò)政府財(cái)政部門與銀行的合作將涉農(nóng)補(bǔ)貼直接發(fā)給農(nóng)民

有關(guān)涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼包括農(nóng)資補(bǔ)貼、種糧獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)和以舊換新的補(bǔ)貼、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)作物保險(xiǎn)、五保戶供養(yǎng)等三十項(xiàng)，每一項(xiàng)涉及的數(shù)額都不大。上述多種支農(nóng)補(bǔ)貼實(shí)行的是分塊管理體制，包括涉農(nóng)的各個(gè)部門，相對(duì)分散且覆蓋面廣，各項(xiàng)目所獲得的具體補(bǔ)貼相對(duì)數(shù)額較少，補(bǔ)貼由上級(jí)部門向下層層發(fā)放，由于政府部門財(cái)政透明度不高支付方式缺少一定的規(guī)范，使支農(nóng)資金的流程比較長(zhǎng)而且成本高。為避免政府層層下?lián)苤мr(nóng)資金導(dǎo)致不同程度的截留，筆者建議政府財(cái)政部門與銀行合作，通過(guò)銀行的一卡通將相關(guān)補(bǔ)貼直接發(fā)到農(nóng)民手中。

（三）取消縣市級(jí)支農(nóng)資金基層政府投資配套

自2006年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金來(lái)源日漸枯竭，縣市級(jí)財(cái)政要供養(yǎng)人員眾多的政府職員，大部分財(cái)政困難的縣市級(jí)政府財(cái)政問(wèn)題更加突出，無(wú)法完成上級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金下達(dá)的任務(wù)要求，鑒于大多數(shù)縣市關(guān)于支農(nóng)計(jì)劃的壓力，應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)整相關(guān)的財(cái)政支農(nóng)政策，適時(shí)取消縣市級(jí)支農(nóng)資金基層政府投資配套政策。要控制發(fā)達(dá)縣市的涉農(nóng)專項(xiàng)資金數(shù)量，著重向以農(nóng)業(yè)為主縣市傾斜，減輕農(nóng)業(yè)為主縣市級(jí)政府的財(cái)政壓力，避免出現(xiàn)因縣市級(jí)支農(nóng)資金基層政府投資配套不到位，而影響財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率，使支農(nóng)資金真正的造?！叭r(nóng)”。

（四）建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的使用監(jiān)督機(jī)制

省級(jí)以上財(cái)政部門要建立對(duì)下級(jí)的支農(nóng)資金使用監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)委派財(cái)政部門支農(nóng)項(xiàng)目會(huì)計(jì)人員實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的核算與項(xiàng)目實(shí)施單位分離，打破部門內(nèi)部人員的利益相關(guān)性，解除用款單位的內(nèi)部人員對(duì)資金的控制，確保財(cái)政支農(nóng)資金的高效運(yùn)用。一般的財(cái)政支農(nóng)資金可以采取報(bào)賬的制度，財(cái)政部門集中將具體的開支相關(guān)的審核、會(huì)計(jì)報(bào)銷及審批權(quán)上收；要求縣市政府涉農(nóng)部門做好資金配套統(tǒng)籌，每月把開支的發(fā)票和具體資金使用情況集中到縣市的財(cái)政部門匯總核實(shí)，接著由上級(jí)的財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目投資計(jì)劃審核，只有所上報(bào)的內(nèi)容符合下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃的用途，而且手續(xù)齊全，就及時(shí)核對(duì)報(bào)銷下發(fā)相應(yīng)撥款。對(duì)完工后的項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格審查，一旦發(fā)現(xiàn)支農(nóng)資金管理使用中存在違紀(jì)違規(guī)行為，必須嚴(yán)格追究責(zé)任，徹底杜絕挪用現(xiàn)象，提高支農(nóng)資金的使用規(guī)范和效益，充分發(fā)揮財(cái)政農(nóng)資金的作用。

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[責(zé)任編輯：方 曉]