農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與思考

饒小麗 梅倩 劉加盛

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人。這項(xiàng)改革將有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。近年來(lái)，云和縣按照“人口集聚、戶資分離、戶隨人走、城鄉(xiāng)一體”工作思路，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的工作中心，開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，取得了階段性成果，進(jìn)一步健全了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機(jī)制，城鄉(xiāng)二元“隔離墻”得到了有效破除，更多山區(qū)群眾實(shí)現(xiàn)了“帶權(quán)進(jìn)城、安心落戶”，過(guò)上了無(wú)差別的市民生活。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)折股量化；城鄉(xiāng)一體化；要素平等交換

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）11-0013-03

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這項(xiàng)改革將有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。近年來(lái)，云和縣按照“人口集聚、戶資分離、戶隨人走、城鄉(xiāng)一體”工作思路，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)這個(gè)工作中心，開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，取得了階段性成果，進(jìn)一步健全了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機(jī)制，城鄉(xiāng)二元“隔離墻”得到了有效破除，更多山區(qū)群眾實(shí)現(xiàn)了“帶權(quán)進(jìn)城、安心落戶”，過(guò)上了無(wú)差別的市民生活。到目前為止，云和縣已完成了168個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改造，占全縣應(yīng)改總社數(shù)的98.82%；已印發(fā)股權(quán)證13 835本，社員證504人；建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)信息數(shù)字化管理系統(tǒng)；開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押機(jī)制，累計(jì)發(fā)放各類產(chǎn)權(quán)抵押貸款12 533萬(wàn)元。

（一）推進(jìn)“股改”，股權(quán)到人，在確權(quán)確股中保權(quán)益

按照歸屬清晰、權(quán)能完整、管理科學(xué)、流轉(zhuǎn)順暢、運(yùn)營(yíng)高效的要求，全面推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，確保社員對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)久化、定量化、股權(quán)化享有。

一是清產(chǎn)核資，摸清家底。以二輪土地承包為基礎(chǔ)，在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變前提下，采用“確權(quán)確股不確值”的方式，全面收集村集體所有未發(fā)包到戶的土地、山林等資源性資產(chǎn)信息，并對(duì)非地資產(chǎn)等實(shí)物性資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地勘察和清點(diǎn)，對(duì)往來(lái)款項(xiàng)、債權(quán)債務(wù)、村集體簽訂的合同協(xié)議等進(jìn)行清查。在查漏補(bǔ)缺、梳理完善基礎(chǔ)上，按照資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)不同類別，分別錄入縣農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管系統(tǒng)，全面摸清和掌握村經(jīng)濟(jì)合作社家底和經(jīng)營(yíng)狀況。

二是分類指導(dǎo)，詳定章程。在全縣統(tǒng)一指導(dǎo)下，以村為單位，合情合理界定股東、設(shè)置股權(quán)和股權(quán)管理模式，制定股份經(jīng)濟(jì)合作社章程。對(duì)多年積累的歷史矛盾與遺留問(wèn)題堅(jiān)決“不翻燒餅”，對(duì)原則性、程序性問(wèn)題實(shí)行“一刀切”政策，對(duì)非原則性、非程序性問(wèn)題則因社制宜“切多刀”。譬如，在股東界定上，采取“寬接受、廣覆蓋”思路，做到應(yīng)享盡享、能享則享，著力增強(qiáng)改革的和諧性；在股權(quán)設(shè)置上，按照“宜少則少、便于操作”原則，一般只設(shè)人口股，不設(shè)集體股、農(nóng)齡股、現(xiàn)金股、職務(wù)股、土地股等其他形式；在股權(quán)和資產(chǎn)管理上，采取“一戶一證”方式，實(shí)行股權(quán)“生不增、死不減”的靜態(tài)管理模式，并明確“持股不提現(xiàn)、分紅不分產(chǎn)”。

三是成立新社，股權(quán)到人。突出民主管理、民主決策，在充分討論醞釀基礎(chǔ)上，分別召開改革動(dòng)員大會(huì)、社員代表大會(huì)以及成立大會(huì)暨首屆股東代表大會(huì)，將村經(jīng)濟(jì)合作社改組為股份經(jīng)濟(jì)合作社。同時(shí)，以戶為單位，將村集體資產(chǎn)以戶為單位折股量化到人，發(fā)放股權(quán)證，推動(dòng)集體所有從“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變。始終堅(jiān)持程序性與實(shí)用性相結(jié)合，在保證程序合規(guī)和工作質(zhì)量的前提下，做到能合并的合并，能同步的同步，能共享的共享，充分整合資源、降低成本、提高效率。如在第一屆董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員產(chǎn)生上，就采取了原合作社社管會(huì)、社監(jiān)會(huì)直接過(guò)渡的方式，大大減少了工作量。

（二）搭建平臺(tái)，激發(fā)潛能，在賦權(quán)活權(quán)中增收益

確權(quán)確股是基礎(chǔ)，賦權(quán)活權(quán)是根本。云和縣在對(duì)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)確股的同時(shí)，積極推進(jìn)以賦權(quán)活權(quán)為重點(diǎn)的體制機(jī)制改革創(chuàng)新，通過(guò)搭建產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)服務(wù)和產(chǎn)權(quán)擔(dān)保平臺(tái)，有序賦予各類產(chǎn)權(quán)繼承、流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保等權(quán)能，逐步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村各類資產(chǎn)資源合理流動(dòng)、優(yōu)化組合和保值增值，讓農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)逐步進(jìn)入社會(huì)財(cái)產(chǎn)增值體系、信用體系和流動(dòng)體系，變“死權(quán)”為“活錢”。

一是賦權(quán)強(qiáng)能，釋放活力。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”。對(duì)流轉(zhuǎn)面積50畝以上、流轉(zhuǎn)期限十年以上的土地，發(fā)放流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，并賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)證擔(dān)保、抵押等功能。結(jié)合股份經(jīng)濟(jì)合作社改造和宅基地跨社流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。其中，宅基地使用權(quán)在“一戶一宅”前提下允許在縣城規(guī)劃區(qū)102平方公里之外向本縣農(nóng)村村民跨社流轉(zhuǎn)。

二是交易流轉(zhuǎn)，保值增值。堅(jiān)持整合改造與拓展提升并舉，將縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心改造提升為縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，擴(kuò)大交易品種，推動(dòng)林權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）、集體資產(chǎn)股權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素資源合理流動(dòng)、優(yōu)化組合和保值增值。健全產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，分別建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記數(shù)字化管理系統(tǒng)，并在縣城主要干道顯眼處設(shè)立交易流轉(zhuǎn)信息發(fā)布電子顯示屏，逐步建立集農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易等服務(wù)功能于一體的綜合性服務(wù)平臺(tái)，著力形成有場(chǎng)所、有評(píng)估、有服務(wù)、有登記、有監(jiān)管、有制度的流轉(zhuǎn)交易格局。

三是產(chǎn)權(quán)擔(dān)保，抵押融資。結(jié)合麗水全國(guó)農(nóng)村金融改革試點(diǎn)，成立產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司，分別與農(nóng)村信用社、建設(shè)銀行、村鎮(zhèn)銀行合作，推動(dòng)農(nóng)村土地山林經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押融資，做活農(nóng)村資產(chǎn)資源，進(jìn)一步滿足廣大農(nóng)民對(duì)獲得更多的信貸資金支持的愿望，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富和建設(shè)幸福家園提供更強(qiáng)的資金保障。

（三）配套改革，破除障礙，在保權(quán)增權(quán)中得利益

產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民擁有了完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是要真正實(shí)現(xiàn)“確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”，相關(guān)配套改革措施必須同步跟進(jìn)。

一是“戶改”跟進(jìn)，“經(jīng)社”分離。同步啟動(dòng)戶籍管理制度改革，采取經(jīng)濟(jì)身份和社會(huì)身份相分離的方式，著力打通“二元”戶籍隔離墻。經(jīng)濟(jì)身份保留在原經(jīng)濟(jì)組織， 仍為原戶籍所在村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員；社會(huì)身份轉(zhuǎn)入所在社區(qū)，完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。通過(guò)向進(jìn)城落戶農(nóng)民發(fā)放社員證，以“一證”?！拔鍣?quán)”方式，確?！岸北尘跋逻M(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)和原有涉農(nóng)權(quán)益得到保障。同時(shí)，分別在異地搬遷進(jìn)城農(nóng)民集聚小區(qū)建立普光、大坪兩個(gè)社區(qū)，進(jìn)一步加大城市公共服務(wù)的覆蓋范圍和力度，確保異地搬遷進(jìn)城落戶人員“不脫原有衣服，還能穿上新的衣服”。

二是配套改革，明晰權(quán)屬。在開展村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革的同時(shí)，根據(jù)全市統(tǒng)一部署要求，有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)、集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。先后出臺(tái)了《云和縣關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的意見》、《云和縣深化農(nóng)村林權(quán)制度改革實(shí)施方案》等十多個(gè)政策文件，對(duì)農(nóng)村承包地（林地、耕地、水域）、農(nóng)村宅基地（房屋）的現(xiàn)狀和數(shù)量進(jìn)行了調(diào)查摸底，進(jìn)一步摸清了村集體經(jīng)濟(jì)“家底”，明晰了農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，為推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資源配置市場(chǎng)化，激活生產(chǎn)要素奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）法律政策滯后，在改革過(guò)程存在客觀違規(guī)、違法風(fēng)險(xiǎn)

1.村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改造成員界定難。目前，關(guān)于股東（成員）界定的主要依據(jù)只有《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》和2005年省委、省政府的《關(guān)于全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見》，但里面關(guān)于股東（成員）界定的規(guī)定很不明確、界線很寬，實(shí)際操作中，很多具體情況難以作為判定依據(jù)，只能列為特殊對(duì)象“由股東代表會(huì)議討論決定”?？蛇B基本的成員都沒(méi)界定出來(lái)，又如何確定“股東代表”？所以，許多難題只能“摸著石頭過(guò)河”，憑經(jīng)驗(yàn)和工作閱歷進(jìn)行操作。

2.二輪土地承包時(shí)，確定家庭承包土地關(guān)系“三十年不變”，解決人地矛盾的方式為“動(dòng)錢、動(dòng)糧不動(dòng)田”，在實(shí)際中，云和縣沒(méi)有一個(gè)地方按此方式執(zhí)行。可一些鄉(xiāng)村卻作出“三年一小調(diào)、五年一大動(dòng)”的方式來(lái)解決人地矛盾，但動(dòng)了幾年后又停了，造成有地?zé)o證、有證無(wú)地的情況；還有，在二輪承包時(shí)，因有矛盾沒(méi)有處理好，當(dāng)事農(nóng)戶沒(méi)有在承包合同上簽字，可是鄉(xiāng)村為了完成考核任務(wù)，做了假簽名，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)了下去等等問(wèn)題，沒(méi)有明確的處理規(guī)定，給確權(quán)工作造成很大影響。

（二）管理部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1.集體土地所有權(quán)主體不統(tǒng)一。同樣的集體土地，分屬國(guó)土和農(nóng)業(yè)兩個(gè)部門管理，國(guó)土認(rèn)為集體土地所有權(quán)的主體是村民委員會(huì)，而農(nóng)業(yè)認(rèn)為集體土地所有權(quán)的主體是村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社。

2.地塊面積難統(tǒng)一。承包地塊面積農(nóng)業(yè)是確權(quán)到戶，而國(guó)土確權(quán)到村，兩邊統(tǒng)計(jì)面積相差甚遠(yuǎn)；另外，國(guó)土征地、農(nóng)戶建房，把承包地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，也沒(méi)及時(shí)消減農(nóng)戶承包地面積，造成數(shù)據(jù)不對(duì)稱、難統(tǒng)一；再者，實(shí)測(cè)面積與承包權(quán)證面積有差別，對(duì)于已流轉(zhuǎn)出去的土地，以哪個(gè)面積為準(zhǔn)、是否要調(diào)整承包合同等問(wèn)題無(wú)明確規(guī)定，難以處置。

3. 股改后，股份經(jīng)濟(jì)合作社成了法定的股份制企業(yè)，而工商、稅務(wù)、財(cái)政等部門相關(guān)優(yōu)惠政策沒(méi)有配套到位，給股份合作社的工商、稅務(wù)登記帶來(lái)核算報(bào)賬、報(bào)稅費(fèi)等一系列的問(wèn)題，給下步工作開展增加了阻力。

（三）確權(quán)經(jīng)費(fèi)縣級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，需要經(jīng)過(guò)入戶調(diào)查摸底、影像圖解、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)、制作宗地示意圖、系統(tǒng)數(shù)字信息錄入、歷史資料上傳等一系列程序，還要解決網(wǎng)絡(luò)、管理系統(tǒng)對(duì)接、不低于1：2000影像圖等問(wèn)題，這些都需要大量經(jīng)費(fèi)支持。實(shí)際工作中，確權(quán)登記每畝需經(jīng)費(fèi)40元左右。云和縣現(xiàn)有耕地統(tǒng)計(jì)報(bào)表面積7萬(wàn)多畝，圖解后面積約增1倍，即14萬(wàn)畝，僅此一項(xiàng)就約需資金600多萬(wàn)元，這項(xiàng)資金縣級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)，若加上鄉(xiāng)、村配合工作的人工費(fèi)用，更是難以落實(shí)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍渙散

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理人員是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的中堅(jiān)力量，但因農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作政策性強(qiáng)、任務(wù)重和中高級(jí)職稱評(píng)定難、客觀違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)高等原因，使有專業(yè)技能的不愿做、無(wú)專業(yè)技能的在無(wú)奈做，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)這支隊(duì)伍的建設(shè)未引起重視，出現(xiàn)有編無(wú)崗、在崗不在編、人編不一、專業(yè)不對(duì)口的局面，給落實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作造成嚴(yán)重影響。

要圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體目標(biāo)要求，穩(wěn)中求進(jìn)、開拓創(chuàng)新，進(jìn)一步擴(kuò)大改革試驗(yàn)范圍，為加快農(nóng)村改革發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

第一，完善股份經(jīng)濟(jì)合作社改造和確權(quán)登記工作。進(jìn)一步推進(jìn)村股份經(jīng)濟(jì)合作社改造，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿制度，按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》等三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（2062號(hào)公告）的要求，完成全縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿制度全覆蓋，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿數(shù)字化管理。有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)等其他產(chǎn)權(quán)制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)登記發(fā)證工作。

第二，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制。進(jìn)一步提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心和融資擔(dān)保公司內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流動(dòng)，探索開展賦予到戶的集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、直接抵押、擔(dān)保等權(quán)能業(yè)務(wù)。

第三，協(xié)調(diào)好部門間的關(guān)系。進(jìn)一步加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，建立起有效的工作聯(lián)系機(jī)制，處理好因改革中、改革后各部門相關(guān)政策的銜接，落實(shí)好各項(xiàng)配套措施，讓老百姓享受到更多的改革紅利。