試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的創(chuàng)新路徑與發(fā)展趨勢

江燕

摘 要：在城鎮(zhèn)化、市場化的背景下，農(nóng)村基層治理需要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主進程，探索多元合作治理新模式。具體而言，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能，建立服務(wù)型政府；積極培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社會組織，豐富鄉(xiāng)村協(xié)商治理主體；拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治參與的機制與渠道，提升多元治理的有效性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；改革

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0022-03

隨著一系列農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會改革，特別是城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)民階層逐漸發(fā)生了分化，形成了各種新的利益主體，鄉(xiāng)村社會的流動性和異質(zhì)性也不斷增強。農(nóng)村基層治理需要更加開放、公平、多元的利益表達、溝通和反饋渠道。建立和擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的多元的民主合作機制，擴展農(nóng)民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中達成積極、全面和有效的合作。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對于農(nóng)村基層治理來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何改革和完善，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。一直以來，農(nóng)村基層治理主要有兩種基本力量，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為代表的行政力量，一是村民自治為代表的社會力量。在新的時代條件下，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該把行政力量和自治力量有效整合，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的多元合作治理的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。

事實上，農(nóng)民以及農(nóng)村社會組織對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的參與意識、參與熱情也在逐漸增強。20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村改革的推進，逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理格局。這種格局之下，我國農(nóng)村實行集體所有制，農(nóng)村的土地關(guān)系、村集體資產(chǎn)的經(jīng)營、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)、政府任務(wù)的落實、村莊治安、村民福利等利益關(guān)系，都發(fā)生于村民委員會與村民之間[1]。農(nóng)民的利益關(guān)系主要限于農(nóng)村內(nèi)部，由利益引起的矛盾也主要存在于村莊。20世紀(jì)90年代后期以來，農(nóng)民、農(nóng)村社會組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的利益關(guān)聯(lián)性越來越強，農(nóng)民的利益范圍已由家庭、村莊延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；诠卜?wù)的問題、土地問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民自治的行政干預(yù)等等問題，農(nóng)民以及農(nóng)村社會組織對于參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有著直接的利益訴求，政治參與不能再僅僅局限于村民自治。隨著農(nóng)村社會政治經(jīng)濟的深入改革，市場化、城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)民對于鄉(xiāng)級事務(wù)的民主意識、權(quán)利意識、參與意識都逐步增強，這就要求農(nóng)村基層治理要有新局面和新的探索，這種新局面筆者認(rèn)為就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元合作治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元合作治理的內(nèi)涵包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把農(nóng)村社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現(xiàn)共同利益最大化。這種治理相對于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理來說，有著巨大的變化。它要求變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對鄉(xiāng)村事務(wù)的單向行政和管理，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部各個利益群體、社會組織和農(nóng)民的自主性力量，通過合作、協(xié)商、協(xié)調(diào)等方式，共同解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治參與、社會秩序維持、社會矛盾化解以及公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域存在的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理過程中政府功能的組織設(shè)施和結(jié)構(gòu)實體。政府機構(gòu)的存在和發(fā)展客觀上取決于政府職能的消長，而政府職能是在公共治理過程中由政府承擔(dān)的功能性范疇的總稱。因此，從上述意義上而言，政府機構(gòu)的存在和發(fā)展實質(zhì)上受制于特定階段公共治理過程中的公權(quán)力配置與運行格局[2]。

盡管目前社會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革有一些不同的看法，但有一點是可以達到共識的，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的前提在于轉(zhuǎn)換職能。其爭議在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能是要強化還是弱化。主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能需要強化的認(rèn)為，在市場經(jīng)濟條件下，政府的作用應(yīng)當(dāng)逐步增強，才能規(guī)范市場，組織弱者，保護弱者，維護社會穩(wěn)定，最終維持市場機制，因此改革中應(yīng)當(dāng)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能[3]。主張弱化的認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事，現(xiàn)在應(yīng)該把市場經(jīng)濟下不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能剝離出去、轉(zhuǎn)移出去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)社會管理的職能，不屬于政府管的堅決不管，建立起政府管理與企業(yè)管理、與市場管理、與社會自主管理的新型關(guān)系[4]。

筆者認(rèn)為，隨著農(nóng)村改革的深入推進，農(nóng)村與外部世界的各種聯(lián)系越來越多，需要國家提供的公共服務(wù)越來越多，農(nóng)民的社會化服務(wù)需求也相應(yīng)增多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要與市場化、城鎮(zhèn)化進程和政府治理改革進程相適應(yīng)，并且要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機構(gòu)改革結(jié)合起來，依法行政、規(guī)范市場、扶持中介組織和自治組織的發(fā)展，為農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有序的法制環(huán)境和社會條件，建立廉潔自律、求真務(wù)實、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的適應(yīng)社會主義生市場經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要由管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。

首先，在執(zhí)政理念上，要把農(nóng)民的利益放在首位。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一切工作的出發(fā)點和立足點。在高效、透明和廉潔的原則下，要切實滿足農(nóng)民的多方面需求，促進農(nóng)民的全面發(fā)展，保障農(nóng)民的政治、經(jīng)濟、文化和社會權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要依法治國，堅持政務(wù)信息公開透明，陽光操作，保證執(zhí)政環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督。其次，在公共服務(wù)上，做到公平公正。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政范圍內(nèi)，不僅要公平公正地為轄區(qū)農(nóng)民提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全服務(wù)等純公共產(chǎn)品，而且要公平公正地提供公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要積極吸引企業(yè)、社會團體和個人等多元主體投資公共服務(wù)項目，努力開辟公共服務(wù)投資新渠道，創(chuàng)新公共服務(wù)方式，發(fā)揮其應(yīng)有作用。再次，在機構(gòu)設(shè)置上，要精簡高效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置要有利于國家對鄉(xiāng)村社會的有效的治理，構(gòu)建服務(wù)型機構(gòu)，向農(nóng)民群眾提供有效的服務(wù)，行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，管理統(tǒng)一。一方面，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行精簡合并“瘦身”，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量管理型機構(gòu)轉(zhuǎn)換為服務(wù)型機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬的事業(yè)站所按照職能行政的歸政府，市場的歸企業(yè)，社會的歸中介組織的思路進行改制；另一方面，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的管理權(quán)限和管理方式進行改革和規(guī)范，尤其是對隸屬于“條條”管理的上級派出機構(gòu)的管理進行改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些機構(gòu)有一定的監(jiān)督和管理權(quán)，使其真正為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展服務(wù)。另外，建立服務(wù)型政府，也要建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開機制。不僅要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開程序和方式，而且要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的監(jiān)督約束機制，要為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)管理和監(jiān)督提供制度化的渠道，而且也要建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民互惠信任關(guān)系?？傊?，要創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作機制，拓寬服務(wù)渠道，提升服務(wù)質(zhì)量。

毋庸置疑，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元合作治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的領(lǐng)導(dǎo)者和引導(dǎo)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村基層政權(quán)中承擔(dān)著指導(dǎo)鄉(xiāng)村行動的共同準(zhǔn)則及方向的任務(wù)，兼顧公平與公正、效率與民主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)需要規(guī)范和完全自身的權(quán)責(zé)體系，保證政府行政的合法、權(quán)威和有效。

隨著城鎮(zhèn)化、市場化的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的多元化趨勢已經(jīng)是不爭的事實，農(nóng)村出現(xiàn)了多樣化的治理主體，農(nóng)村的經(jīng)濟合作組織、公益服務(wù)組織和村民互助組織紛紛涌現(xiàn)。這些組織的出現(xiàn)，使現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理既面臨巨大的挑戰(zhàn)，同時也蘊涵深刻的機遇。要實現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就應(yīng)順應(yīng)多元合作治理的趨勢，積極吸納農(nóng)村社會和市場的力量，用法治化、制度化來規(guī)范和促進農(nóng)村各種社會組織的發(fā)展，構(gòu)筑多元合作的治理機制與渠道，與農(nóng)村各種社會組織進行平等溝通與協(xié)商，使農(nóng)村社會組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元合作治理的重要參與者。

要真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元合作治理，首先要對鄉(xiāng)村社會組織的內(nèi)涵、特征及其在鄉(xiāng)村治理和社會發(fā)展中的作用有清楚的認(rèn)識。農(nóng)村社會組織是廣大農(nóng)民實現(xiàn)自我管理的重要組織形式，是參與和推動農(nóng)村合作治理的一股重要力量。農(nóng)村社會組織的出現(xiàn)有利于進一步理順“政府-社會-市場”三者之間的關(guān)系，促進社會資源的高效整合。新興的農(nóng)村社會組織在多元合作治理中能夠發(fā)揮重要的積極作用。首先，農(nóng)村社會組織能夠整合鄉(xiāng)村社會中各利益群體，爭取更多的社會資源，保證農(nóng)民在政治上、經(jīng)濟上、文化上和社會資源配置上的公平性。其次，這些組織是廣大農(nóng)民進行政治參與的組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，他們對于民主決策、民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督有著積極性和主動性，愿意在政府引導(dǎo)下發(fā)揮自身優(yōu)勢投身于興建農(nóng)村基本公共設(shè)施、興辦教育和養(yǎng)老機構(gòu)、提供市場信息和法律援助等農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。再次，在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定方面，農(nóng)村社會組織通過鄉(xiāng)規(guī)民約或規(guī)章制度，維護鄉(xiāng)村治安，打擊違法犯罪方面起到積極作用。最后，在解決社會矛盾和糾紛方面，比如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題、農(nóng)地征用問題，農(nóng)村中的社會組織也積極承擔(dān)起調(diào)節(jié)和維權(quán)的功能。農(nóng)村社會組織作為一種新的治理力量參與到鄉(xiāng)村治理中，有助于進一步促進基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

“中國行政體制改革的目標(biāo)是在實現(xiàn)政府向社會分權(quán)。在建設(shè)‘大社會和‘強社會的同時也建設(shè)一個‘好社會，而上述目標(biāo)的實現(xiàn)至少有賴于三方面內(nèi)容的實現(xiàn)，其一是培植新的社會組織；其二是改革現(xiàn)存社會組織；其三是實現(xiàn)社會對政府事務(wù)的參與?！盵5]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要加強對農(nóng)村社會組織的政策扶持和引導(dǎo)，從法律的層面明確其性質(zhì)、地位與職能。農(nóng)村社會組織是廣大農(nóng)民自我設(shè)計、自我計劃、自我管理、自我約束的組織。它不僅具有組織性、民間性、非營利性、志愿性等特點，更具有自治性特征[6]。在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要消除對農(nóng)村各類社會組織的行政干預(yù)，將農(nóng)村社會組織視為重要的合作伙伴，保證他們在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮積極的作用。要尊重農(nóng)村社會組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效調(diào)動農(nóng)村各類社會組織的積極性。

首先，要改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉機制。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的競爭性和差額力度，讓更多的農(nóng)村社會組織的領(lǐng)導(dǎo)者通過公平公開公正的競爭，有機會擔(dān)任人大代表，真正代表和反映農(nóng)民利益。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的選舉上，充分落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正做到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)。有條件的地方，各個社會組織的領(lǐng)導(dǎo)者也可以通過個人自薦、群眾舉薦和組織推薦等多種形式積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推選舉工作。這樣在制度上，將體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與體制外的農(nóng)村社會組織有機結(jié)合在一起，在鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理過程中充分發(fā)揮多元治理主體的整體優(yōu)勢。

其次，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事協(xié)商民主機制，推進有序政治參與。選舉民主與協(xié)商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。改革引發(fā)的中國農(nóng)村的巨大變革，要求從多層面推進協(xié)商民主機制，達到各種利益與價值的協(xié)調(diào)與平衡。2012年，黨的十八大提出健全社會主義民主協(xié)商制度，尤其指出基層協(xié)商民主建設(shè)的重要性。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，首先要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商組織，形成協(xié)商會議。在實踐中，從中央到地方各級政權(quán)都設(shè)有政協(xié)機構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級很長時間以來沒有設(shè)立?？h級政協(xié)是人民政協(xié)的基層組織，在縣以下，設(shè)立了政協(xié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)組作為縣級政協(xié)的派出機構(gòu)。在改革日新月異的今天，在農(nóng)村建立和完全鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主機制，對于大大提升農(nóng)民參與農(nóng)村基層民主治理的廣度與深度，推動鄉(xiāng)村治理由行政管治向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變有著重要意義。當(dāng)前，在協(xié)商民主的制度化建設(shè)方面，最緊迫的是組織和機制創(chuàng)新，尤其是監(jiān)督制度和實施機制創(chuàng)新。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立政協(xié)聯(lián)絡(luò)處，除完成上級政協(xié)交辦的事項外，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政中心工作，列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府班子會議；積極組織活動，搭建議政平臺，密切與社會各界人士的聯(lián)系，特別是與新的社會階層人士和基層社會組織的聯(lián)系；積極反映民意，促進民生改善，做好上情下達、下情上達，理順情緒、化解矛盾，維護穩(wěn)定、促進和諧等工作。在制度上，建議將信息公開列為協(xié)商民主程序的必需環(huán)節(jié)，加強協(xié)商前、協(xié)商中和協(xié)商后信息公開力度，及時向公眾公布協(xié)商的議題。時間和協(xié)商意見建議的辦理情況，充分保障廣大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)[7]。

再次，改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評價機制，多元主體參與，上下聯(lián)動考評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評價機制對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化有著重要意義。從考核內(nèi)容上來說，一般側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、民生改善、社會和諧、黨風(fēng)政風(fēng)這幾個方面。然而在實際考核中，考核指標(biāo)往往重經(jīng)濟建設(shè)輕社會事業(yè)發(fā)展，重管治輕服務(wù)，重責(zé)任輕權(quán)利。在傳統(tǒng)的壓力型績效考核體系約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承受著來自上級行政機關(guān)的巨大壓力，對上負(fù)責(zé)是指揮棒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核評價主要以上級考核為主，自我評估為輔，評估主體相對單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是人民政府，政府的一切工作都是為人民謀利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效的優(yōu)劣，根本指標(biāo)是看人民群眾的滿意程度。具體而言，評價考核體系應(yīng)該包括民眾對政府決策的支持和擁護程度，對政府行政能力的評價情況、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的評價狀況、對政風(fēng)和廉政建設(shè)的滿意度、對行政機關(guān)服務(wù)質(zhì)量和工作效率的評價、對政治文明發(fā)展和社會道德狀況的評價等[8]。在新的多元協(xié)商治理中，多元基層治理主體納入考核評價機制之中，規(guī)范并完善考核評價指標(biāo)體系，從而調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)考核效益的最大化。

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