精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境與路徑選擇

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽蚌埠，233030

【摘要】當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作面臨著多方面的實(shí)踐困境。精準(zhǔn)扶貧基于對(duì)以往扶貧工作的反思，創(chuàng)造性地提出了因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶等原則，而如何踐行這些原則已成為我國(guó)扶貧開發(fā)工作的關(guān)鍵。本文基于對(duì)扶貧開發(fā)工作的典型地區(qū)，國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣—利辛縣的調(diào)查，分析當(dāng)前實(shí)踐困境主要是：扶貧工作改革創(chuàng)新精神不夠，識(shí)別程序還沒(méi)有完善和透明；結(jié)對(duì)幫扶落實(shí)不夠，資金管理使用和項(xiàng)目實(shí)施中還存在一些問(wèn)題；工作難度大，扶貧開發(fā)隊(duì)伍還不能適應(yīng)新要求。并依此提出對(duì)策建議，著力探索解決如何優(yōu)化實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；實(shí)踐困境；路徑

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)方式的重大創(chuàng)新。十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，目標(biāo)要求之一是在我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。黨和政府明確要求建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，深入推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)，以補(bǔ)足全面建成小康社會(huì)過(guò)程中的短板。

利辛縣作為國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，是扶貧開發(fā)工作的典型地區(qū)。近年來(lái)，該縣將扶貧開發(fā)作為重點(diǎn)工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省扶貧開發(fā)一系列方針政策，積極探索精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧新思路，采取多種方式消除貧困，取得了不錯(cuò)的成效。據(jù)筆者走訪該縣統(tǒng)計(jì)局和扶貧辦得到的數(shù)據(jù)顯示，全縣貧困人口由2011年的30.9萬(wàn)人下降到2015年的17.3萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由2011年的21.9%下降到2015年的11.4%，2015年實(shí)現(xiàn)脫貧4萬(wàn)人。但是，該縣貧困地區(qū)人們的生活水平仍然較低，發(fā)展水平滯后的現(xiàn)象并沒(méi)有根本改觀。其中一個(gè)重要原因是：長(zhǎng)期以來(lái)，貧困人口底數(shù)不清、情況不明，針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問(wèn)題存在于扶貧開發(fā)工作中。目前的扶貧策略是粗放式的，當(dāng)前的貧困人口數(shù)量是統(tǒng)計(jì)部門從農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)中推算出來(lái)的，對(duì)于“誰(shuí)是貧困居民”、“致貧原因何在”、“如何針對(duì)性幫扶”等問(wèn)題并沒(méi)有確切的答案。因此，筆者以扶貧開發(fā)工作具有代表性的地區(qū)—利辛縣作為實(shí)踐調(diào)查的主要地點(diǎn)，了解并深入分析該縣精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)踐困境，以期優(yōu)化實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇。

一、利辛縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況與貧困現(xiàn)狀

利辛縣位于安徽省西北部，隸屬亳州市，1965年建縣，國(guó)土面積2005平方公里，人口165萬(wàn)，轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、361個(gè)村（居）委會(huì)，耕地180萬(wàn)畝，由于建縣晚、貧困面大、貧困程度深，1992年被確定為省級(jí)貧困縣，1994年被確定國(guó)家級(jí)貧困縣，2000年被確定為國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，2011年被確定為全國(guó)大別山集中連片特困地區(qū)重點(diǎn)片區(qū)縣。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

2015年上半年，該縣全縣生產(chǎn)總值75.7億元，同比增長(zhǎng)7.6%；固定資產(chǎn)投資42.4億元，增長(zhǎng)17.7%；財(cái)政收入7.9億元，增長(zhǎng)16.4%；工業(yè)用電量1.3億度，增長(zhǎng)5.7%；規(guī)模工業(yè)增加值11.4億元，增長(zhǎng)10.0%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額41.5億元，增長(zhǎng)12.3%；進(jìn)出口總額2658.9萬(wàn)美元，增長(zhǎng)12.6%。截至6月底，金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額236.8億元、貸款余額100.5億元，分別比年初增加27.8億元和18.3億元；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入11247元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入4865元，分別增長(zhǎng)6.5%和10.6%。應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)該縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同時(shí)人民的生活水平也實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)且快速的提高。但目前的發(fā)展?jié)摿﹂_發(fā)尚有虧欠，綜合實(shí)力還處于較低水平，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，這表明該縣仍屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平急需升級(jí)。

（二）貧困現(xiàn)狀

根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，按照省貧困人口建檔立卡有關(guān)要求，截止2014年底，該縣貧困人口為17.3萬(wàn)人，占全市貧困人口（40.1萬(wàn)人）的43.1%，貧困人員數(shù)居全省第3位。共識(shí)別認(rèn)定重點(diǎn)貧困村90個(gè)，建檔立卡貧困戶5.97萬(wàn)戶，其中：一般貧困戶3.6萬(wàn)戶，12.5萬(wàn)人；低保貧困戶3205戶，7994人；低保戶1.57萬(wàn)戶，3.5萬(wàn)人；五保戶4790戶，5262人。在對(duì)該縣貧困戶摸底調(diào)查中得知，該縣貧困發(fā)生率為11.4%，居全省第10位，分別比全省、全市平均高3.94和2.1個(gè)百分點(diǎn)。在建檔立卡貧困人口中，導(dǎo)致貧困發(fā)生的原因及比例分別為：因病致貧的占55.1%，因殘致貧的占4.98%，因?qū)W致貧的占4.72%，因缺勞動(dòng)力致貧的占8.9%，因?yàn)?zāi)致貧的占2.77%，因缺資金致貧的占2.6%，因缺技術(shù)致貧的占4.34%，其他原因致貧的占16.59%。而其中導(dǎo)致貧困發(fā)生的主要原因是因病致貧，占據(jù)了致貧比例的55.1%，這為后續(xù)的扶貧工作提供了明確的方向。由此可見(jiàn)，該縣需要扶持的貧困群體絕對(duì)數(shù)量大，減少貧困人口的壓力重，不同類別的貧困識(shí)別幫扶難，因此要針對(duì)不同的類別進(jìn)行定向分類，找準(zhǔn)原因，采取差異扶貧。只有扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，才能從根本上解決貧困的持續(xù)，預(yù)防貧困的再生。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

由于精準(zhǔn)扶貧目前尚沒(méi)有一個(gè)可供參考的固定模式，不同地區(qū)的具體情況也有很大差異，盡管該縣在精準(zhǔn)扶貧的規(guī)劃擬定以及前期準(zhǔn)備等方面做出了大量的工作，但在具體實(shí)施過(guò)程中仍不可避免地存在著較多的問(wèn)題和困惑。根據(jù)筆者調(diào)研，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中主要存在以下困境：

（一）貧困識(shí)別程序不夠規(guī)范，幫扶針對(duì)性不強(qiáng)

精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)了突出的對(duì)貧困戶的排斥現(xiàn)象，這方面主要體現(xiàn)在識(shí)別認(rèn)定貧困的界限不清、精準(zhǔn)度不明，以及為摸清農(nóng)戶的家庭基本情況而進(jìn)行的量化評(píng)分不夠規(guī)范、公開；同時(shí)，村民代表也沒(méi)有盡到應(yīng)盡職責(zé)，少有向村民宣傳講解。在扶貧工作當(dāng)中，無(wú)論是資金還是項(xiàng)目的效果都與目標(biāo)群體對(duì)相關(guān)信息的了解程度密切相關(guān)。由此產(chǎn)生了部分群眾意見(jiàn)較大，滿意度不高的矛盾。而在實(shí)施扶貧計(jì)劃進(jìn)程中，正由于識(shí)別程序的不規(guī)范而導(dǎo)致了多為生搬硬套地采取幫扶措施，這種“一刀切”式的扶貧方式未能依據(jù)不同地區(qū)、不同貧困戶特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性幫扶。

（二）結(jié)對(duì)幫扶落實(shí)難度較大，扶貧資金整合不夠

由于真正具備了“四個(gè)一”結(jié)對(duì)幫扶條件的企業(yè)或銀行為數(shù)不多，因此和與黨員干部結(jié)對(duì)幫扶相比，與企業(yè)、銀行確立結(jié)對(duì)幫扶的難度較大，因而落實(shí)的程度相對(duì)較低。如果結(jié)對(duì)幫扶難以落到貧困戶身上，將會(huì)大大削弱精準(zhǔn)脫貧的效果，精準(zhǔn)扶貧工作也難以順利地施行。這表現(xiàn)出一方面，制定出臺(tái)的“四個(gè)一”結(jié)對(duì)幫扶工程措施本意在于整合多方扶貧力量，讓企業(yè)和銀行也可以參與到當(dāng)前繁重的扶貧工作中來(lái)，目前來(lái)看這卻遇到了不小的難度；另一方面，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)簡(jiǎn)單地憑借整合扶貧資金進(jìn)行“輸血”式的扶貧在促使該縣農(nóng)民精準(zhǔn)脫貧的進(jìn)程中難以產(chǎn)生實(shí)效，因此當(dāng)前扶貧開發(fā)的關(guān)鍵還在于能否創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)從“輸血”式扶貧到“造血”式扶貧的革新。

（三）工作施行難度較大，基層干部工作積極性缺乏

根據(jù)筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前該縣的基層干部普遍面臨著工作任務(wù)重、工作壓力大以致于缺乏工作積極性等問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在該縣采取設(shè)立“扶貧試點(diǎn)”的工作思路造成了上級(jí)的工作檢查、領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)度視察、企業(yè)的走訪調(diào)查、社會(huì)上的調(diào)研考察等接待性事務(wù)日益繁多；與此同時(shí)，隨之產(chǎn)生了大量的指派工程項(xiàng)目需要處理、分配工作任務(wù)指標(biāo)需要完成；此外還有，上級(jí)接連不斷下發(fā)的各項(xiàng)行政工作等已使得基層疲于應(yīng)付，同時(shí)還要完成日常的農(nóng)村繁雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)等事務(wù)，如美好鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)、計(jì)劃生育工作等，這些現(xiàn)實(shí)矛盾造成基層干部身心俱疲，缺乏工作積極性。

三、精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

（一）規(guī)范扶貧識(shí)別，落實(shí)針對(duì)幫扶

按照總書記在貴州調(diào)研扶貧開發(fā)時(shí)提出的“六個(gè)精準(zhǔn)、四個(gè)一批”的要求，倒排制定出時(shí)間表，明確對(duì)貧困戶的識(shí)別認(rèn)定，逐村逐戶制定詳細(xì)的脫貧規(guī)劃和年度脫貧計(jì)劃，建立脫貧減貧臺(tái)賬公開制度，落實(shí)幫扶責(zé)任單位和責(zé)任人，以此避免出現(xiàn)對(duì)貧困戶的排斥現(xiàn)象。對(duì)重點(diǎn)貧困村全面實(shí)施整村推進(jìn)，而對(duì)非重點(diǎn)貧困村，依照年度任務(wù)目標(biāo)，制定年度脫貧計(jì)劃，實(shí)施“雪中送炭”工程，強(qiáng)力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)。具體為一是針對(duì)有發(fā)展產(chǎn)業(yè)意愿和能力的貧困村、貧困戶，支持發(fā)展特色增收產(chǎn)業(yè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧；二是針對(duì)缺乏技術(shù)和就業(yè)技能的一般貧困戶，開展培訓(xùn)，提高創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，實(shí)施智力扶貧；三是針對(duì)無(wú)資源、無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源的低保貧困戶和低保戶，實(shí)施光伏扶貧；四是針對(duì)五保戶和無(wú)勞動(dòng)能力的低保戶逐年加大五保救助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施政策兜底脫貧。

（二）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，匯聚扶貧合力

一要發(fā)揮各部門職能作用，積極爭(zhēng)取上級(jí)相關(guān)部門特惠政策，按照精準(zhǔn)扶貧的要求，加大資金整合力度，在資金安排方面，重點(diǎn)探索點(diǎn)面結(jié)合、特惠與普惠相結(jié)合的資金分配方式，集中投入到重點(diǎn)貧困村，改善貧困村生產(chǎn)生活條件；二要建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，每季度安排召開一次由相關(guān)部門參加的扶貧開發(fā)工作協(xié)調(diào)會(huì)，分類研究落實(shí)幫扶措施，根據(jù)貧困對(duì)象的類別，劃分部門進(jìn)行分類監(jiān)測(cè)管理，并有針對(duì)性地實(shí)施“救助式”扶貧、“開發(fā)式”扶貧和“參與式”扶貧，定期“清除”扶貧對(duì)象；三要落實(shí)“單位包村、干部包戶”政策，要求相關(guān)單位對(duì)所包村真研究、真投入、真幫扶，把所包貧困村的脫貧當(dāng)做本單位的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，單位每一個(gè)干部都要聯(lián)系貧困戶，與貧困戶交朋友、結(jié)親戚，真心為貧困戶脫貧謀良策、出主意，做到不脫貧不脫鉤；四要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)，特別是享受扶貧政策的企業(yè)，促使其認(rèn)真履行社會(huì)扶貧義務(wù)，承擔(dān)社會(huì)扶貧責(zé)任。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督考核

扶貧開發(fā)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、牽涉面廣，需要一支堅(jiān)強(qiáng)有力的扶貧干部隊(duì)伍。除重點(diǎn)貧困村派駐扶貧工作隊(duì)外，其他非重點(diǎn)村全部選派扶貧干部聯(lián)系人，實(shí)現(xiàn)所有行政村全覆蓋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確立出一名干部專抓扶貧工作。構(gòu)建出“貧困區(qū)域—貧困縣—貧困村—貧困戶”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，逐級(jí)細(xì)化扶貧對(duì)象，將貧困對(duì)象層層精準(zhǔn)地鎖定到戶。把扶貧開發(fā)作為單獨(dú)的內(nèi)容列入崗位責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核，量化考核內(nèi)容，層層傳遞壓力，壓實(shí)工作責(zé)任，推動(dòng)工作落實(shí)；繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)駐村幫扶工作隊(duì)和扶貧干部聯(lián)系人的監(jiān)督考核，堅(jiān)決杜堅(jiān)決杜絕走讀式、掛名式的幫扶，定期召開駐村工作隊(duì)長(zhǎng)工作例會(huì)，施行工作日志制度，以確保駐村扶貧干部住下去、沉下來(lái)，真抓實(shí)干，為扶貧開發(fā)盡職盡責(zé)，以期最終取得實(shí)效。

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作者簡(jiǎn)介：王嘉棣（1996-）男，漢族，安徽亳州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2014級(jí)本科生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、扶貧攻堅(jiān)。

基金項(xiàng)目：本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境與路徑選擇—以安徽省利辛縣為例”研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：XSKY1623ZD）；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“金融支持精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新研究”資助（項(xiàng)目編號(hào)：201610378139）。