新公共管理的后來(lái)者

李枝航

摘 要：20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐洲各個(gè)國(guó)家在高等教育領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)治理變革的浪潮，從控制走向協(xié)調(diào)，以治理代替管理已成為歐洲高等教育改革的必然趨勢(shì)。德國(guó)大學(xué)治理有其教育傳統(tǒng)，政治，經(jīng)濟(jì)，文化等方面的基礎(chǔ)，同時(shí)這種治理經(jīng)驗(yàn)可以為中國(guó)大學(xué)治理改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：德國(guó)；公共管理；大學(xué)治理

中圖分類號(hào)：D631文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：2095-9214（2016）06-0173-02

作為一個(gè)人口超過(guò)八千萬(wàn)的國(guó)家，德國(guó)是最大的歐盟國(guó)家，同時(shí)也是世界上經(jīng)濟(jì)速度較快的國(guó)家之一。在德國(guó)，幾乎所有高等教育機(jī)構(gòu)都是公立的，而他們的基礎(chǔ)財(cái)政支持均來(lái)源于他們所在的聯(lián)邦各州。根據(jù)憲法，十六個(gè)州全權(quán)負(fù)責(zé)各自所有的教育和文化事務(wù)，各州會(huì)根據(jù)各自的議會(huì)代表的要求而調(diào)整有關(guān)大學(xué)和高等教育的相關(guān)政策，并通過(guò)合作教育規(guī)劃常務(wù)委員會(huì)的存在來(lái)協(xié)調(diào)州和聯(lián)邦政府之間的關(guān)系。同時(shí)科學(xué)委員會(huì)是一個(gè)涉及所有高等教育問(wèn)題和科技政策的問(wèn)題的咨詢機(jī)構(gòu)，它主要由科學(xué)家代表和政府代表兩部分組成。

在德國(guó)的政府和大學(xué)之間有三個(gè)重要中介，一是德國(guó)研究促進(jìn)會(huì)（DFG），是基礎(chǔ)研究中最重要的資金提供機(jī)構(gòu)，DFG提供了整個(gè)德國(guó)大學(xué)系統(tǒng)外部資金的40%以上，各州和聯(lián)邦政府共同負(fù)擔(dān)DFG的財(cái)政預(yù)算；二是德國(guó)校長(zhǎng)議會(huì)（HRK），是由德國(guó)高校和高等教育系統(tǒng)有組織的利益集團(tuán)；三是德國(guó)高等教育協(xié)會(huì)（DHV），是由德國(guó)教授組成的專業(yè)組織。

德國(guó)的大學(xué)組織同時(shí)屬于教育和現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的子系統(tǒng)。在20世紀(jì)60年代的德國(guó)，教育決策者們不得不隨著生育高峰的到來(lái)而增加學(xué)生的數(shù)量，從而應(yīng)付越來(lái)越多的專業(yè)領(lǐng)域?qū)τ趯W(xué)歷的要求，因此德國(guó)的大學(xué)逐漸從精英教育轉(zhuǎn)向了大眾化教育。一直到70年代短短20年內(nèi)，大學(xué)數(shù)量大幅增長(zhǎng)。很多新大學(xué)紛紛建立，同時(shí)伴隨著舊的大學(xué)擴(kuò)大他們的辦學(xué)場(chǎng)所和師資力量。而伴隨著學(xué)生增長(zhǎng)而導(dǎo)致的教師負(fù)擔(dān)量增大和師生比例失調(diào)也被認(rèn)為是短暫的。大學(xué)必須滿足這種科研適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，所以大學(xué)教授宣稱一定程度上將“實(shí)踐”納入自己研究的范疇，因?yàn)樽远?zhàn)后，其他國(guó)家的大學(xué)和政府財(cái)政支持的大學(xué)外部機(jī)構(gòu)都有了長(zhǎng)足的發(fā)展。最終，這些大學(xué)和教授們也許會(huì)失去他們所擁有的最大的函數(shù)研究實(shí)驗(yàn)室，普朗克學(xué)會(huì)，弗勞恩霍夫協(xié)會(huì)，以及其他的大學(xué)科研院所或機(jī)構(gòu)等。這不僅意味著大學(xué)教授們會(huì)失去最吸引他們的工作、會(huì)失去在同行中的特殊地位，而且意味著大學(xué)和那些應(yīng)用類學(xué)校不再有區(qū)別。而后者更是阻止了大學(xué)將相關(guān)研究集中委托給應(yīng)用類的學(xué)校。如果大學(xué)想要維持其在科學(xué)研究方面純粹地位的話，他們就不能忽視這兩者之間的關(guān)聯(lián)。

一、德國(guó)大學(xué)傳統(tǒng)治理與新公共管理

根據(jù)克拉克的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)治理模式是德國(guó)大學(xué)由政府調(diào)控和由教授自制結(jié)合而成的“學(xué)術(shù)寡頭”。十九世紀(jì)初，洪堡的思想是“獨(dú)立并且自由”，大學(xué)的教學(xué)和科研活動(dòng)被當(dāng)做政治回報(bào)而獲得專制政府的資助。從法律上講大學(xué)被認(rèn)為是具有公共服務(wù)和自治權(quán)利的雙重性質(zhì)團(tuán)體。因此在這種情況下，大學(xué)的自治權(quán)一直很低，但是大學(xué)教授在教學(xué)及科研方面的自治權(quán)卻相當(dāng)高，教授是德國(guó)大學(xué)最重要的支柱——大學(xué)如果相當(dāng)于一把椅子，那么教授就類似于成千上萬(wàn)的小零件。從“椅子所有者”的觀點(diǎn)來(lái)看，大學(xué)及其各部門就是一個(gè)屬于其職工地方性的法人組織，這是一種特殊的非正規(guī)權(quán)力的制度化。

在歐洲其他國(guó)家和類似于OECD的國(guó)際組織中，新公共管理在20世紀(jì)80年代作為政府適應(yīng)新公共機(jī)構(gòu)的塑造和追求更有效率的表現(xiàn)而被提出。在德國(guó)，新公共管理運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)80年代中期，伴隨著荷蘭的各城市改革而出現(xiàn)。直到20世紀(jì)90年代的中期出現(xiàn)在德國(guó)的大學(xué)中，關(guān)于新公共管理運(yùn)動(dòng)的爭(zhēng)論在公共部門中一直沒有停歇。新公共管理運(yùn)動(dòng)與傳統(tǒng)治理模式大相徑庭在以下五個(gè)方面：

第一，傳統(tǒng)的官僚制管理是依靠自上而下的權(quán)威，而新公共管理政府則是扮演調(diào)控者的角色，只有在特定的環(huán)境或情況下對(duì)人事或財(cái)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管。

第二，在過(guò)去的管理模式中，外部指導(dǎo)性活動(dòng)通常直接設(shè)立大學(xué)的目標(biāo)或直接給大學(xué)建議。在公立大學(xué)中，政府通常是一個(gè)重要的利益相關(guān)者，但并不是唯一的。它可以以某些權(quán)力來(lái)指導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)——例如中介機(jī)構(gòu)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)或者大學(xué)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代表大會(huì)。

第三，在學(xué)術(shù)自治方面，學(xué)術(shù)自治機(jī)構(gòu)在大學(xué)里是專門的學(xué)術(shù)組織，這種機(jī)制通過(guò)合議決策和同行評(píng)價(jià)制度化來(lái)決策學(xué)術(shù)問(wèn)題例如在供資機(jī)構(gòu)的決定上。

第四，在大學(xué)校長(zhǎng)的角色上實(shí)行分級(jí)管理，在內(nèi)部目標(biāo)設(shè)置、管理和決策上，實(shí)行校長(zhǎng)、院長(zhǎng)分級(jí)管理。

第五，在稀缺資源方面，例如資金、人才、威望方面，在大學(xué)之間發(fā)生的不是真正意義上的但卻可以稱之為“準(zhǔn)市場(chǎng)”，在這個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”上，可以從客戶的需求拉動(dòng)來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

傳統(tǒng)的管理模式是濃厚的學(xué)術(shù)自治特色伴隨著國(guó)家傳統(tǒng)官僚調(diào)控而發(fā)展。相比之下，新公共管理模式加強(qiáng)了校長(zhǎng)和院長(zhǎng)的管理，以及加強(qiáng)了外部州政府的指導(dǎo)和來(lái)自利益相關(guān)者的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，新公共管理意味著在預(yù)算和人員編制上的管制以及研究方案的批準(zhǔn)上開始放松，這也就是政府所暗示的給予大學(xué)更多的“自治”。在更嚴(yán)格的條件下，它允許組織的自治而不是教授個(gè)人的自治。事實(shí)上，學(xué)術(shù)自治的減少是新公共管理制度在德國(guó)大學(xué)中應(yīng)用的一個(gè)明確目標(biāo)。

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)在德國(guó)大學(xué)的實(shí)施

（一）競(jìng)爭(zhēng)加劇

新公共管理制度不僅僅是一系列松散和無(wú)聯(lián)系的改變，而是一種對(duì)于德國(guó)傳統(tǒng)大學(xué)管理模式的綜合性改革。因此，德國(guó)政府逐漸通過(guò)新公共管理制度傳達(dá)出了其核心的信息：削弱舊的國(guó)家管理制度，而是建立一個(gè)由市場(chǎng)主導(dǎo)，國(guó)家驅(qū)動(dòng)的新模式。

首先，在大學(xué)個(gè)體研究者中一直存在著競(jìng)爭(zhēng)的壓力，這已經(jīng)成為加強(qiáng)教育實(shí)力的重要基礎(chǔ)。這些基礎(chǔ)的資金來(lái)自于DFG、聯(lián)邦政府的教育科研部、歐盟和一些產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)。這些基金的份額在整個(gè)大學(xué)預(yù)算一直穩(wěn)步上升，2002年大約有四分之一的預(yù)算用于研究。2004年聯(lián)邦政府建議設(shè)立“精英大學(xué)”，用更多資金來(lái)改善科研條件和研究生教育。2005年1月，三個(gè)州聯(lián)合在聯(lián)邦憲法法院贏得了反對(duì)政府禁止收費(fèi)的訴訟。

另一項(xiàng)措施就是制定教授們新的工資計(jì)劃，在2002年聯(lián)邦政府根據(jù)計(jì)劃大概分配了三分之一的工資給剛獲得資格或者跨專業(yè)的教授。結(jié)果是教授們被分為了兩個(gè)層級(jí)。此外在大多數(shù)州里，大學(xué)經(jīng)費(fèi)的分配要根據(jù)各大學(xué)的相應(yīng)指標(biāo)例如畢業(yè)生的數(shù)量和項(xiàng)目的規(guī)模。然而大概有四分之三的經(jīng)費(fèi)都會(huì)花在固定項(xiàng)目的費(fèi)用上，此外，大學(xué)的財(cái)務(wù)中可能的收益或者損失通常情況下被限制在上年財(cái)務(wù)預(yù)算的1%-5%。這樣可以防止財(cái)務(wù)問(wèn)題的惡化。

（二）外部指導(dǎo)

自從20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，州政府就已經(jīng)建立起委員會(huì)，用來(lái)評(píng)價(jià)大學(xué)教學(xué)和科研方面的表現(xiàn)。這些報(bào)告會(huì)使大學(xué)的研究計(jì)劃和研究方向重新定向。此外自1998年以來(lái)，各部委開始制定更加系統(tǒng)的對(duì)于各高校教學(xué)和研究目錄。這是基于對(duì)于大學(xué)的“目標(biāo)管理”，這使得各部委和大學(xué)之間形成了類似“合同制”的關(guān)系。這些“目標(biāo)管理”和合同制的目的是想促進(jìn)大學(xué)活動(dòng)的順利進(jìn)行，在這些協(xié)議中，州和大學(xué)共同找出大學(xué)在滿足學(xué)生需求方面的弱點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。但是各部委并沒有給予大學(xué)很多自主權(quán)。比如在規(guī)定女生比例方面部委就定下了在未來(lái)六年里要達(dá)到的X%的目標(biāo)，同時(shí)制定了統(tǒng)一的程序和關(guān)于性別問(wèn)題的組織結(jié)構(gòu)而忽視了各大學(xué)的實(shí)際情況，而大學(xué)經(jīng)常不按照政府所提供的報(bào)告的任務(wù)和目標(biāo)行動(dòng)，所以兩者之間相互不信任。

第二，另一種模式已經(jīng)被用于德國(guó)的大學(xué)，那就是大學(xué)的外部利益相關(guān)者所組成的董事會(huì)，在大學(xué)治理中擁有很大權(quán)力。在董事會(huì)中，除了產(chǎn)業(yè)方面的代表，其他方面例如媒體人，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，當(dāng)?shù)厥姓?，畢業(yè)生代表，國(guó)資外國(guó)科研所代表，以及來(lái)自其他大學(xué)校長(zhǎng)和教授都有可能被聘用為董事。在大多數(shù)情況下，董事會(huì)都或多或少的會(huì)有一些決策權(quán)，例如選舉校長(zhǎng)，制定年度預(yù)算計(jì)劃，還有招聘教授等等。

這種部委和大學(xué)之間以任務(wù)為導(dǎo)向的合同制和董事會(huì)制度是德國(guó)大學(xué)外部管理的兩個(gè)重要方面，在競(jìng)爭(zhēng)壓力加劇的情況下，只能向一個(gè)方向前進(jìn)。大學(xué)試圖找到更加吸引人的“賣點(diǎn)”用來(lái)吸引潛在的客戶。因此大多數(shù)大學(xué)轉(zhuǎn)而會(huì)走向相似化，這會(huì)導(dǎo)致有限的資源被重復(fù)使用。例如很多大學(xué)進(jìn)入納米研究領(lǐng)域或者生物技術(shù)研究領(lǐng)域，或者將媒體研究納入研究項(xiàng)目，實(shí)際上，這種由部委領(lǐng)導(dǎo)和外部董事會(huì)組成的外部監(jiān)管的制度加強(qiáng)了這一趨勢(shì)，因?yàn)檫@些教學(xué)和科研機(jī)構(gòu)面對(duì)著相似化趨向有著相對(duì)膚淺的看法，這很可能會(huì)導(dǎo)致他們成為追逐潮流的犧牲品。

以上這些說(shuō)明了大學(xué)的外部指導(dǎo)有可能帶來(lái)預(yù)想中的幫助，這樣大學(xué)會(huì)超越其自身關(guān)于教學(xué)和科研較為狹隘的視野與角度。尤其是外部科學(xué)與優(yōu)先權(quán)的問(wèn)題越來(lái)越可以代表學(xué)校所處的壓力狀況。不過(guò)，這種潛在的積極影響必須基于部委與董事會(huì)對(duì)于大學(xué)組織和工作問(wèn)題的了解，否則外部指導(dǎo)很有可能使大學(xué)的狀況變得更糟。

（三）官僚式管理與自治管理

談及大學(xué)的官僚式監(jiān)督，可以回溯到1998年德國(guó)的聯(lián)邦政府放松了對(duì)大學(xué)的管理，以期望大學(xué)效率的提高。大學(xué)在公共財(cái)政和人事方面更加靈活，例如放棄了原來(lái)傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算而引入了一種總體的預(yù)算方法。后一種方法允許大學(xué)在公共財(cái)政支出方面有著更多回旋的余地。這也是一項(xiàng)受人贊成的高校改革方案，即使在其他方面反對(duì)改革的人也支持此項(xiàng)計(jì)劃。此外在一些州里，大學(xué)可以選擇他們的法律地位，他們可以仍然作為事業(yè)單位，但也可以選擇成為獨(dú)立法人。這將使他們?cè)谪?cái)政和組織結(jié)構(gòu)方面更自由，即使大學(xué)在工資和就業(yè)方面仍然屬于公共部門的工資范疇和剛性就業(yè)體系。

早在20世紀(jì)90年代，自治管理，也就是加強(qiáng)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力的第二個(gè)先決條件。各州校長(zhǎng)和院長(zhǎng)的決策權(quán)力都被加強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)不用通過(guò)議事會(huì)或者教師工會(huì)就可以決定一些事情。在一些州里，院長(zhǎng)可以獨(dú)立的決定一些財(cái)政計(jì)劃和教授的任命事項(xiàng)。此外，校長(zhǎng)或院長(zhǎng)的任期也由原來(lái)的兩年延長(zhǎng)至四年。在另一些州里，校長(zhǎng)現(xiàn)在雙重支持——教師和社區(qū)的教育長(zhǎng)官的支持。因此，校長(zhǎng)不僅要重視教師的利益而且更重要的是落實(shí)長(zhǎng)官的政策，在一些必要的情況下，會(huì)反對(duì)一些教師工會(huì)的決策。在該系統(tǒng)中，最急需的還是校長(zhǎng)需要盡快熟悉他們的新角色。

（四）學(xué)術(shù)自治

學(xué)術(shù)自治是我們這里所提到的加強(qiáng)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力的最后一個(gè)先決條件，雖然事實(shí)上學(xué)術(shù)自治已經(jīng)的確被削弱，但仍然以一個(gè)較為正規(guī)的方式存在著。目前，大多數(shù)關(guān)于學(xué)術(shù)自治的措施仍然在建設(shè)完善之中，目前形成的共識(shí)是這些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)并沒有運(yùn)用好他們手中的新權(quán)力。因此，正式的權(quán)力仍然是被閑置，而校長(zhǎng)或院長(zhǎng)仍然尋求教授們的共識(shí)。形成這種情況的原因之一是，那些現(xiàn)在在領(lǐng)導(dǎo)崗位的人知道終有一天他們會(huì)回到教師的行列中，他們不獨(dú)自做決策的原因是因?yàn)楸苊鈽鋽?。另一個(gè)需要考慮的因素是大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者們知道這些決策必須有大學(xué)教授的積極參與，教授們幾乎可以有效的反抗校長(zhǎng)的任何決定，這種“慢參與”使得任何活動(dòng)都需要教授們的參與。但是形成這種互相合作模式最主要的原因是許多大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人在長(zhǎng)期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中已經(jīng)形成了相互合作慣性。因此，從學(xué)術(shù)界外部招聘校長(zhǎng)，是打破這種滯后的管理制度的唯一途徑。

三、總結(jié)

當(dāng)前在全球化環(huán)境下，我國(guó)高等教育同樣受到教育市場(chǎng)國(guó)際化的沖擊，開放的教育市場(chǎng)要求我國(guó)的高等教育必須提高競(jìng)爭(zhēng)力加入到國(guó)際化的競(jìng)爭(zhēng)中去。但是通過(guò)分析德國(guó)高等學(xué)校的治理模式還是能夠體會(huì)到其內(nèi)部管理的科學(xué)性和先進(jìn)性，對(duì)我國(guó)高校的科學(xué)管理有一定的啟示。

（作者單位：東北大學(xué)文法學(xué)院）

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