中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作的困境與對(duì)策

胡瑩

摘 要：目前，中國(guó)與東南亞國(guó)家構(gòu)建了一系列多邊與雙邊糧食安全合作的機(jī)制與框架，在生產(chǎn)性合作、貿(mào)易性合作與危機(jī)干預(yù)合作等議程方面都取得了積極成就。但作為中國(guó)與東盟合作的優(yōu)先議題之一，雙方在糧食安全合作方面的進(jìn)展并不盡如人意。想要突破困境，中國(guó)必須提升對(duì)于糧食安全合作的戰(zhàn)略認(rèn)知，進(jìn)一步增強(qiáng)提供區(qū)域內(nèi)公共物品的戰(zhàn)略意愿。在具體合作戰(zhàn)略選擇上，中國(guó)可以利用自身龐大的大米生產(chǎn)與庫(kù)存容量，成為穩(wěn)定大米價(jià)格的減壓閥與緩沖器。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；東盟；糧食安全；合作

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）19-0164-03

一、中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作的現(xiàn)狀

1.中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作的機(jī)制。1999年7月，中國(guó)與菲律賓簽署關(guān)于加強(qiáng)兩國(guó)農(nóng)業(yè)合作意向書以及向菲律賓提供商業(yè)雜交水稻良種諒解備忘錄，開(kāi)啟了中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食及農(nóng)業(yè)合作的歷史進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)后，以《中國(guó)—東盟農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄》的簽訂為標(biāo)志，中國(guó)與東盟國(guó)家的糧農(nóng)合作進(jìn)入到全新發(fā)展階段。從多邊合作看，當(dāng)前中國(guó)與東南亞國(guó)家的糧食合作的多邊合作主要圍繞著三個(gè)框架依次展開(kāi)。一是東盟與中日韓“10+3”合作；二是中國(guó)與東盟“10+1”合作；三是大湄公河次區(qū)域（GMS）合作。從雙邊合作看，中國(guó)與東南亞國(guó)家的糧食領(lǐng)域合作機(jī)的雙邊機(jī)制主要是中國(guó)與東南亞各國(guó)在糧食和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域建立的雙方聯(lián)系。截至2008年底，中國(guó)與柬埔寨、菲律賓、老撾、馬來(lái)西亞、緬甸、泰國(guó)、越南、印度尼西亞等8個(gè)東盟國(guó)家簽署了 14個(gè)雙邊農(nóng)業(yè)或漁業(yè)合作協(xié)議或諒解備忘錄，建立了11個(gè)雙邊農(nóng)業(yè)或漁業(yè)合作聯(lián)委會(huì)（工作組）[1]。

2.中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作的內(nèi)容。中國(guó)與東南亞國(guó)家的糧食安全合作，從內(nèi)容上看主要圍繞著糧食生產(chǎn)合作、糧食貿(mào)易合作、糧食危機(jī)干預(yù)合作這幾個(gè)議程展開(kāi)。第一，生產(chǎn)性合作。中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全生產(chǎn)性合作是指雙方為促進(jìn)糧食生產(chǎn)而進(jìn)行的合作與互助，其中主要包括：雜交水稻的交流與推廣、糧食生產(chǎn)技術(shù)示范區(qū)的建設(shè)、人力資源開(kāi)發(fā)、土地租賃等。第二，貿(mào)易性合作。中國(guó)與東盟在糧食產(chǎn)品方面各有優(yōu)勢(shì)，具有互補(bǔ)性。根據(jù)聯(lián)合國(guó)COMTRADE的數(shù)據(jù)，1990—2011年，除個(gè)別年份外，中國(guó)從東南亞國(guó)家進(jìn)口稻米的數(shù)量占中國(guó)進(jìn)口稻米總量都在95%以上，2012年中國(guó)從東南亞國(guó)家進(jìn)口稻米568 208噸，達(dá)到1 771 150噸，比2011年增長(zhǎng)211%（據(jù)聯(lián)合國(guó)COMTRADE的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。從進(jìn)口國(guó)家看，主要有泰國(guó)、越南、老撾、緬甸等國(guó)，其中泰國(guó)2008年、2009年向中國(guó)出口稻米量占中國(guó)進(jìn)口總量的96%和94%，越南2012年出口量占中國(guó)進(jìn)口總量的65%。第三，危機(jī)干預(yù)性合作。中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全危機(jī)干預(yù)性合作屬于危機(jī)緊急救助項(xiàng)目，是區(qū)域內(nèi)預(yù)防糧食危機(jī)的直接多邊機(jī)制，這主要包括大米緊急儲(chǔ)備庫(kù)、大米緊急儲(chǔ)備基金、糧食安全信息系統(tǒng)及預(yù)警系統(tǒng)。

二、中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作的困境

2008年糧食危機(jī)以后，糧食安全合作已經(jīng)成為中國(guó)與東盟區(qū)域合作的優(yōu)先議題之一，在合作的機(jī)制及議程方面都取得了巨大進(jìn)展，但2011年?yáng)|南亞洪災(zāi)給東南亞各國(guó)大米價(jià)格造成的沖擊說(shuō)明東盟各國(guó)在糧食安全方面相互支持與救助的能力仍十分有限。目前中國(guó)與東南亞糧食安全合作面臨的主要困境表現(xiàn)在：

1.缺乏切實(shí)有效的日常合作機(jī)制。中國(guó)與東南亞國(guó)家在糧食領(lǐng)域構(gòu)建了多層次的區(qū)域合作機(jī)制，但這些機(jī)制基本上是各自為戰(zhàn)，機(jī)制之間沒(méi)有明顯的等級(jí)與分工，更缺乏一個(gè)切實(shí)有效的日常合作機(jī)制居間進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。目前中國(guó)正努力將“10+3”糧食安全合作圓桌會(huì)議建設(shè)成為區(qū)域內(nèi)糧食安全日常合作機(jī)制，迄今為止已經(jīng)成功召開(kāi)了五屆，但該機(jī)制仍然務(wù)虛色彩濃厚，因?yàn)闀?huì)議還是停留在對(duì)話交流平臺(tái)水平上，并未設(shè)立固定的機(jī)制和機(jī)構(gòu)并開(kāi)展穩(wěn)定的項(xiàng)目合作[2]。

2.生產(chǎn)性合作中綜合效益不突出。從中國(guó)方面看，中國(guó)與東盟糧食與農(nóng)業(yè)合作涉及多個(gè)職能部門，如農(nóng)業(yè)部、外交部、商務(wù)部及廣西、云南、湖南等地方省份，開(kāi)展合作的主體包括各地方、各部門、各單位和企業(yè)。由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，“多頭管理+多主體參與”的格局不可避免地造成以下兩個(gè)結(jié)果：一是投資分散化。與中國(guó)進(jìn)行糧農(nóng)合作的一些東南亞國(guó)家自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不高，合作資金基本上是由中國(guó)提供。而國(guó)內(nèi)合作主體的分散導(dǎo)致資金的分散，使項(xiàng)目無(wú)法形成規(guī)模效益，有關(guān)學(xué)者2009年時(shí)統(tǒng)計(jì)平均每個(gè)項(xiàng)目投資額僅有43萬(wàn)元[1]。農(nóng)業(yè)投資特點(diǎn)在于前期成本投入大，回收期長(zhǎng)，小型項(xiàng)目往往因?yàn)橘Y金短缺而失去可持續(xù)發(fā)展能力。二是容易造成重復(fù)投資。多個(gè)政府職能部門管理容易造成合作項(xiàng)目和活動(dòng)重復(fù)設(shè)置，造成資源浪費(fèi)，如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、科技部都與菲律賓合作開(kāi)展了水稻領(lǐng)域的技術(shù)合作，但由于事前缺乏聯(lián)系與溝通，這些合作存在重復(fù)設(shè)置的問(wèn)題。從東盟方面看，各國(guó)對(duì)于中國(guó)主導(dǎo)的糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)合作一般缺乏主動(dòng)性，在已經(jīng)完成或正在執(zhí)行的項(xiàng)目中，極少主動(dòng)提出合作項(xiàng)目，對(duì)于執(zhí)行中的項(xiàng)目也很少給予配套資金的支持[3]。

3.貿(mào)易性合作存在瓶頸。由于糧食產(chǎn)品自身的特殊敏感性，各國(guó)傾向于推行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)主義政策，通過(guò)關(guān)稅、補(bǔ)貼等一系列政策和手段，干預(yù)大米的生產(chǎn)和貿(mào)易。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)雖然已經(jīng)運(yùn)行，但大米的關(guān)稅依然高企，中國(guó)、馬來(lái)西亞、菲律賓、印度尼西亞等國(guó)都將大米等糧食產(chǎn)品放入敏感產(chǎn)品清單甚至高度敏感產(chǎn)品清單中。此外，非關(guān)稅壁壘削減的進(jìn)程也十分緩慢，有關(guān)非關(guān)稅壁壘削減協(xié)議落實(shí)的情況并不樂(lè)觀。

4.危機(jī)干預(yù)性合作能力不足。根據(jù)東盟“10+3”大米緊急儲(chǔ)備協(xié)議，用于緊急援助的大米儲(chǔ)備是78.7萬(wàn)噸大米。東南亞地區(qū)2001—2009年期間年均稻米消費(fèi)量為9 771萬(wàn)噸（依據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)（USDA）整理），相當(dāng)于日平均消費(fèi)26.8萬(wàn)噸，78.7萬(wàn)噸大米儲(chǔ)備不足東南亞國(guó)家三天的消費(fèi)量，可謂杯水車薪。目前，東南亞各國(guó)的糧食儲(chǔ)備率僅有16.2%，不但低于世界水平，也略低于FAO所建議17%～18%的最低儲(chǔ)備率。

造成上述困境的因素是多方面的，從戰(zhàn)略層面上看，中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作困境主要源于兩大因素：第一，在東盟區(qū)域合作中糧食安全合作仍屬于低級(jí)政治，容易受到高級(jí)政治的干擾與影響。從國(guó)家安全層面看，糧食安全屬于非傳統(tǒng)安全，在許多東南亞國(guó)家的議事日程中其重要性與優(yōu)先性往往受到傳統(tǒng)安全因素的影響。毋庸諱言，東南亞地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端和傳統(tǒng)安全問(wèn)題依然存在，而且近年來(lái)有進(jìn)一步激化的趨勢(shì)，這勢(shì)必影響區(qū)域合作的氛圍。同時(shí)，中國(guó)整體實(shí)力的提升引發(fā)了一些東南亞國(guó)家的疑慮與擔(dān)心，這種顧慮也影響到糧食安全合作進(jìn)程。如一些國(guó)家在引進(jìn)中國(guó)的雜交水稻時(shí)，因擔(dān)心自己的水稻品種最后受制于中國(guó)而在合作過(guò)程中設(shè)置一些政策障礙。從國(guó)內(nèi)政治層面看，中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作易受制于國(guó)內(nèi)政治。由于保障本國(guó)大米的供應(yīng)安全對(duì)各執(zhí)政黨能否保住執(zhí)政地位十分關(guān)鍵，這導(dǎo)致各國(guó)在糧食生產(chǎn)與貿(mào)易問(wèn)題上采取保護(hù)主義政策，不愿在有關(guān)糧食生產(chǎn)、價(jià)格、儲(chǔ)備等敏感數(shù)據(jù)資料問(wèn)題上進(jìn)行合作與交流，其結(jié)果是東南亞國(guó)家在糧食貿(mào)易時(shí)仍無(wú)可靠的信息做基礎(chǔ)。而一些國(guó)家執(zhí)政黨的變更或者領(lǐng)導(dǎo)人的輪換，也會(huì)影響糧食安全合作進(jìn)程。如近期泰國(guó)政局的動(dòng)蕩導(dǎo)致英拉政府與中國(guó)簽訂的大米換高鐵的項(xiàng)目受阻。第二，中國(guó)作為區(qū)域內(nèi)大國(guó)提供公共物品的戰(zhàn)略意愿不足。在中國(guó)—東盟糧食安全合作中，中國(guó)作為區(qū)域大國(guó)起著主導(dǎo)作性用，在有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的交流推廣及糧食應(yīng)急機(jī)制建立等方面是積極的主導(dǎo)力量。在中國(guó)的大力主導(dǎo)下，在十幾年間，中國(guó)與東南亞國(guó)家已經(jīng)建立“全方位、寬領(lǐng)域、多層次”的糧食安全與農(nóng)業(yè)合作格局，為維護(hù)東南亞地區(qū)糧食安全和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是應(yīng)該看到，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)一直以“發(fā)展中國(guó)家”自居，執(zhí)行著低調(diào)而謹(jǐn)慎、以內(nèi)部發(fā)展為關(guān)注重心的“韜光養(yǎng)晦”外交戰(zhàn)略。這種身份定位和外交戰(zhàn)略導(dǎo)致中國(guó)在與東盟國(guó)家糧農(nóng)合作過(guò)程中提供糧食安全公共物品的戰(zhàn)略意愿與美日等全球或區(qū)域大國(guó)相比存在一定差距[2]。中國(guó)戰(zhàn)略意愿的不足主要表現(xiàn)在：缺乏有關(guān)合作的總體布局與規(guī)劃；在建立緊急糧食儲(chǔ)備庫(kù)等危機(jī)干預(yù)合作方面慎重而遲緩；用于支持合作項(xiàng)目的資金有限；在推進(jìn)合作時(shí)尊重協(xié)商一致的“東盟方式”，不愿對(duì)東南亞國(guó)家在項(xiàng)目的配套與接受程度上做硬性要求；支持中國(guó)企業(yè)“走出去”在東南亞各國(guó)租田種糧的政策力度有限等。

三、加強(qiáng)中國(guó)與東南亞國(guó)家糧食安全合作的建議

鑒于中國(guó)與東南亞糧食安全合作困境成因的復(fù)雜性，突破困局需各方努力。從中國(guó)方面看，要突破這一困境中國(guó)首先必須提升對(duì)于糧食安全合作的戰(zhàn)略認(rèn)知，進(jìn)一步增強(qiáng)提供區(qū)域內(nèi)公共物品的戰(zhàn)略意愿。大米是亞洲人口的主要糧食，對(duì)于大多數(shù)東南亞國(guó)家而言，低價(jià)格的大米作為低工資的條件，對(duì)國(guó)家工業(yè)化與政治穩(wěn)定有著不可估量的作用，因而各國(guó)都把穩(wěn)定大米價(jià)格，保障大米供應(yīng)作為高度優(yōu)先議題來(lái)處理。糧食安全使人免受饑餓的威脅，是保障“人的安全”的重要組成部分[4]。1999年，中菲糧農(nóng)領(lǐng)域的合作成為化解兩國(guó)因領(lǐng)土爭(zhēng)端而引發(fā)的外交危機(jī)的契機(jī)的事例說(shuō)明，糧食安全方面的合作因?yàn)榛菁捌胀癖娍梢猿蔀樵鰪?qiáng)民眾互信與友好的重要切入點(diǎn)。如果中國(guó)積極利用自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)于糧食安全合作的投入，更多地承擔(dān)起為區(qū)域內(nèi)的糧食安全提供公共產(chǎn)品服務(wù)的職責(zé)，對(duì)于化解由中國(guó)崛起而帶來(lái)的不信任與不理解、樹(shù)立中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象具有積極意義。而且由于糧食領(lǐng)域的合作是一種功能性合作，其務(wù)實(shí)性的特點(diǎn)使合作雙方更易達(dá)成共識(shí)，其外溢性的特點(diǎn)又使其“有可能外溢至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易投資便利化及人員交流等其他相關(guān)領(lǐng)域，通過(guò)帶動(dòng)其他領(lǐng)域的合作為整個(gè)地區(qū)進(jìn)程的深化創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)”[5]。

在具體合作戰(zhàn)略選擇上，中國(guó)可以利用自身龐大的大米生產(chǎn)與庫(kù)存容量，成為穩(wěn)定大米價(jià)格的減壓閥與緩沖器。從以往的國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)看，要應(yīng)對(duì)突發(fā)的區(qū)域糧食危機(jī)，可能的合作戰(zhàn)略包括由某一糧食生產(chǎn)大國(guó)建立緩沖庫(kù)存（buffer stock）、設(shè)立多邊的糧食保險(xiǎn)、建立區(qū)域的糧食貯備庫(kù)、實(shí)現(xiàn)糧食市場(chǎng)區(qū)域一體化[6]。鑒于東南亞國(guó)家在區(qū)域一體化進(jìn)程上的舉步維艱，要建立歐盟以共同的糧食生產(chǎn)政策和共同的糧食關(guān)稅政策為特征的糧食區(qū)域一體化合作仍需較長(zhǎng)時(shí)日。中國(guó)作為世界第一糧食生產(chǎn)大國(guó)，國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力僅夠自給自足，雖然無(wú)法為東南亞建立糧食緩沖庫(kù)存，但中國(guó)稻米產(chǎn)量約占世界產(chǎn)量的25%，大米的庫(kù)存容量約占世界庫(kù)存量40%，而國(guó)際大米市場(chǎng)的交易量?jī)H占世界產(chǎn)量的5%～7%（根據(jù)FAO相關(guān)數(shù)據(jù)整理）。因此，中國(guó)龐大的糧食生產(chǎn)與庫(kù)存量對(duì)于穩(wěn)定國(guó)際大米價(jià)格具有積極意義。中國(guó)應(yīng)該利用相對(duì)先進(jìn)的稻米生產(chǎn)能力與巨大的糧食庫(kù)存容量，在戰(zhàn)略上把中國(guó)建設(shè)成為東南亞國(guó)家糧食安全的減壓閥與緩沖器。具體來(lái)說(shuō)包括：第一，充分利用中國(guó)相對(duì)先進(jìn)的糧食生產(chǎn)技術(shù)，整合資源加大雜交水稻生產(chǎn)及加工技術(shù)的推廣力度，尤其是加大對(duì)于參與合作企業(yè)的鼓勵(lì)和扶持力度，使合作項(xiàng)目更具有可持續(xù)性。第二，應(yīng)率先降低大米及稻谷的關(guān)稅及各種非關(guān)稅壁壘，促進(jìn)中國(guó)與東盟間實(shí)現(xiàn)糧食貿(mào)易的自由化。當(dāng)國(guó)際糧價(jià)低廉時(shí)應(yīng)增加進(jìn)口，吸收越南、泰國(guó)等大米出口國(guó)的剩余庫(kù)存；當(dāng)糧價(jià)上漲時(shí)釋放庫(kù)存，緩解東南亞各國(guó)糧價(jià)上漲的壓力。第三，把握“10+3”緊急大米儲(chǔ)備庫(kù)運(yùn)作機(jī)制建設(shè)的契機(jī)，爭(zhēng)取在APTERR中的主導(dǎo)權(quán)。目前，泰國(guó)提出在泰設(shè)立“10+3”緊急大米儲(chǔ)備秘書處[7]，而日本也表示出希望本國(guó)成為“10+3”緊急大米儲(chǔ)備中心的意愿[8]。中國(guó)可以通過(guò)追加“10+3緊急糧食儲(chǔ)備庫(kù)”的承諾份額并加大“10+3緊急糧食儲(chǔ)備基金”的投入，使中國(guó)成為APTERR機(jī)制中的第一出資國(guó)而加強(qiáng)對(duì)于該機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)該主動(dòng)規(guī)劃APTERR的長(zhǎng)期路線圖，處理好該機(jī)制與東盟緊急糧食儲(chǔ)備庫(kù)之間的銜接與合作，使其在區(qū)域糧食安全合作中發(fā)揮更大功效。第四，促進(jìn)東盟國(guó)家糧食預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建。2013年?yáng)|盟計(jì)劃把“東盟糧食安全信息系統(tǒng)”轉(zhuǎn)變成固定系統(tǒng)并啟動(dòng)了由日本資助的“糧食安全預(yù)警模式”項(xiàng)目。目前，中國(guó)積極參與并主持了多屆“東盟糧食安全信息系統(tǒng)”的人員培訓(xùn)，中國(guó)還可以就國(guó)內(nèi)糧食供求準(zhǔn)確信息及時(shí)與東盟國(guó)家交流，并最終促進(jìn)糧食供求準(zhǔn)確信息的公開(kāi)，以利于東盟國(guó)家健全信息預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建。

糧食是維系人類生存的基本物品，對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)尚不太發(fā)達(dá)的東南亞國(guó)家而言，保障國(guó)家糧食安全仍是十分緊迫而棘手的問(wèn)題。中國(guó)雖然自身的糧食生產(chǎn)能力并不是很強(qiáng)，但作為世界上最大的糧食生產(chǎn)與消費(fèi)國(guó)，中國(guó)龐大的生產(chǎn)與庫(kù)存容量對(duì)于東南亞國(guó)家穩(wěn)定糧價(jià)可以起到減壓閥的作用，中國(guó)先進(jìn)的糧食生產(chǎn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提升東南亞各國(guó)糧食生產(chǎn)率可以起積極推動(dòng)作用。近年來(lái)，隨著中國(guó)的崛起，東亞地區(qū)國(guó)際力量格局正在改變，這引發(fā)了東南亞一些國(guó)家的憂慮與猜疑。如果中國(guó)積極利用自身的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)于糧食安全合作的投入，為區(qū)域內(nèi)提供更多的糧食安全公共產(chǎn)品，既可以有效地增進(jìn)東南亞國(guó)家在政治上的信任與理解，也可以使中國(guó)與東南亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全紐帶更加密切，從而編織更加緊密的共同利益網(wǎng)絡(luò)。

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[責(zé)任編輯 周 沖]