廣東省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

藍(lán)玉杏 高嵐

摘 要：生態(tài)公益林補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展的重要保障，而分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)公益林分類補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。該文經(jīng)研究確定廣東省生態(tài)公益林的分類標(biāo)準(zhǔn)為生態(tài)重要性和脆弱性、林種，將生態(tài)公益林分成嚴(yán)格禁止區(qū)、一般禁止區(qū)、一般限制區(qū)和特殊限制區(qū)等4類，并在此基礎(chǔ)上以林地租金、木材收益、森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值作為近期、中期和遠(yuǎn)期補(bǔ)償依據(jù)，測(cè)算出各階段的分類補(bǔ)償水平。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林；分類補(bǔ)償；分類標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F316.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2016）03-0013-06

一、導(dǎo)論

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和生活水平的提高，人們愈加關(guān)注生態(tài)環(huán)境安全。生態(tài)公益林在水土涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性維持、生態(tài)環(huán)境改善等方面發(fā)揮著重要的作用。生態(tài)公益林補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展、確保生態(tài)環(huán)境安全的重要保障。

隨著生態(tài)公益林實(shí)踐的深入開展以及學(xué)者們的進(jìn)一步研究，人們逐步認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不合理之處，學(xué)者們紛紛提出建立分類補(bǔ)償制度的建議。雍慧等（2011）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域、區(qū)位、林種、林分質(zhì)量的不同，實(shí)施分類補(bǔ)償，建立科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。陳幸良（2012）將生態(tài)公益林劃分為完全公共物品、非完全公共物品以及具有私人物品屬性的生態(tài)公益林，并據(jù)此實(shí)施不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。陳臻等（2015）提出補(bǔ)償系數(shù)的概念，根據(jù)權(quán)屬、事權(quán)等級(jí)、保護(hù)等級(jí)等7個(gè)分類指標(biāo)，將生態(tài)公益林分成5個(gè)等級(jí)，并算出補(bǔ)償基數(shù)為120元/公頃·年，株洲市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為120+補(bǔ)償系數(shù)*100。藍(lán)成云等（2011）通過綜合考慮生物多樣性、郁閉度、面積、林齡等8個(gè)方面37個(gè)指標(biāo)，將生態(tài)公益林補(bǔ)償分成5個(gè)等級(jí)，最高等級(jí)為120-150元/公頃·年，最低為30元/公頃·年。此外，浙江省臨安市和廣東省廣州市已經(jīng)對(duì)分類補(bǔ)償制度進(jìn)行了試點(diǎn)，有相關(guān)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行研究（石道金等，2010；黎珊穎等，2013）。陳欽等（2012）整理了學(xué)者們對(duì)生態(tài)公益林分類補(bǔ)償?shù)奶接懪c觀點(diǎn)后，認(rèn)為“分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論研究和實(shí)證研究還需進(jìn)一步深入”。為了進(jìn)一步完善生態(tài)公益林分類補(bǔ)償機(jī)制，本文從提高生態(tài)公益林林分質(zhì)量和經(jīng)營管護(hù)積極性的目的出發(fā)，對(duì)廣東省生態(tài)公益林應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)地分類，在分類的基礎(chǔ)上如何進(jìn)行合理補(bǔ)償進(jìn)行了深入研究。

二、廣東省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

廣東省現(xiàn)有林業(yè)用地約1100萬公頃，約占全省陸地面積的61%，其中省級(jí)以上生態(tài)公益林481萬公頃，其余619萬公頃為商品林。廣東省1999年開始實(shí)施生態(tài)公益林損失性效益補(bǔ)償，經(jīng)過十幾年的調(diào)整，補(bǔ)償金額由1999年的1.28億元提高到2015年的17.32億元，補(bǔ)償面積由1999年的340.13萬公頃上升到2015年的481萬公頃，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由1999年37.5元/公頃增加到2015年的360元/公頃。雖然廣東省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與金額逐年增長，但“一刀切”統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能有效突出生態(tài)區(qū)位重要性和體現(xiàn)激勵(lì)性，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在一些問題，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、管護(hù)積極性不高、補(bǔ)償方式單一等問題。

不同生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林的環(huán)境承載力是有差異的，生態(tài)重要性和脆弱性等級(jí)高的地區(qū)的生態(tài)環(huán)境往往敏感脆弱，如自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林作為眾多生物的棲息地，遭到人為過分干預(yù)后，不僅生態(tài)環(huán)境難以恢復(fù)，而且生物會(huì)遭到滅絕的威脅，環(huán)境承載力較低；而位于生態(tài)區(qū)位不那么重要的生態(tài)公益林，環(huán)境承載力相對(duì)較高，適當(dāng)?shù)慕?jīng)營管理活動(dòng)并不會(huì)降低其生態(tài)功能。因此當(dāng)前的生態(tài)公益林管護(hù)模式存在“帕累托改進(jìn)”的余地，可以根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度不同對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行分類。

由于客觀上生態(tài)公益林的生態(tài)區(qū)位不同，其生態(tài)重要性和脆弱性、林種也不一樣，以致經(jīng)營主體所面臨的管制和損失亦存在差異。例如處在生態(tài)區(qū)位重要地段的生態(tài)公益林，地方政府往往為了生態(tài)保護(hù)、飲水安全等目的，對(duì)當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)加強(qiáng)限制，如茂名高州水庫邊禁止林下經(jīng)濟(jì)、打魚、水產(chǎn)畜禽養(yǎng)殖等，林農(nóng)雖未對(duì)林地進(jìn)行投入，但相對(duì)其他地段的林農(nóng)，卻面臨額外損失。因此根據(jù)公平理論，生態(tài)區(qū)位重要的生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于生態(tài)區(qū)位一般的地區(qū)。

分類補(bǔ)償包含兩個(gè)重要概念：如何科學(xué)地對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行分類，以及在分類的基礎(chǔ)上如何進(jìn)行合理補(bǔ)償。分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是分類補(bǔ)償至為關(guān)鍵的內(nèi)容，包括分類標(biāo)準(zhǔn)的確定和分類補(bǔ)償水平的界定兩個(gè)方面。分類是補(bǔ)償?shù)那疤幔且匝a(bǔ)償為目標(biāo)的，而進(jìn)行分類補(bǔ)償?shù)哪康氖翘岣吡址仲|(zhì)量和經(jīng)營管護(hù)積極性，促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展。因此分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定需要確保激勵(lì)的方向是這兩方面。

三、廣東省生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)的探討

（一）現(xiàn)有分類標(biāo)準(zhǔn)的比較分析

在現(xiàn)有實(shí)踐中，大多地方只明確了“生態(tài)公益林保護(hù)等級(jí)”的概念，并以保護(hù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行分類，以方便經(jīng)營主體實(shí)施不同的“營林”措施。以營林為目的的分類標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)重要性標(biāo)準(zhǔn)的選取方面具有一定的參照性，但其分類標(biāo)準(zhǔn)過于復(fù)雜，且動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)太多，難以作為生態(tài)公益林分類補(bǔ)償?shù)姆诸悩?biāo)準(zhǔn)。目前浙江省和廣州市對(duì)生態(tài)公益林的分類標(biāo)準(zhǔn)主要以“補(bǔ)償”為目的，分類標(biāo)準(zhǔn)選取綜合考慮可行性和生態(tài)重要性，具有一定的借鑒性。

廣州市主要以四至邊界清晰的森林公園、自然保護(hù)區(qū)以及林種作為分類標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)公益林分成4級(jí)。雖然其分類標(biāo)準(zhǔn)易于操作、界線清晰，但生態(tài)重要性方面的標(biāo)準(zhǔn)只包括了自然保護(hù)區(qū)、森林公園，沒有考慮重要濕地和水庫周邊等，過于簡單。浙江省的生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)主要以林地權(quán)屬和生態(tài)區(qū)位為導(dǎo)向，將林地所有權(quán)為集體，且生態(tài)區(qū)位較為重要的生態(tài)公益林列為一級(jí)，以保證林農(nóng)能享受更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而廣東省大部分生態(tài)公益林權(quán)屬為集體，以權(quán)屬作為標(biāo)準(zhǔn)的代表意義不大。此外林分質(zhì)量等動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行補(bǔ)償工作時(shí)需要對(duì)各地區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位測(cè)量更新，不僅工作量大，而且目前并無一致認(rèn)可的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。

國家級(jí)和廣東省生態(tài)公益林保護(hù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要考慮了生態(tài)重要性與脆弱性、林分質(zhì)量以及生物多樣性等因素。但其分類標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，覆蓋度、降雨量、未成林地和疏林地等動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定，容易隨時(shí)間變化，需要頻繁測(cè)定更新，如作為以補(bǔ)償為目的的生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作成本非常高。

綜上所述，數(shù)量較多且動(dòng)態(tài)化的分類標(biāo)準(zhǔn)雖然更能體現(xiàn)生態(tài)公益林的生態(tài)區(qū)位、林分質(zhì)量，但在補(bǔ)償過程中實(shí)際操作的成本較高，實(shí)施難度較大。因此，在政府財(cái)政有限的情形下，為了順利實(shí)施生態(tài)公益林分類補(bǔ)償，分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以可行性為原則，采用簡便易行，邊界清楚，且能適當(dāng)體現(xiàn)生態(tài)區(qū)位的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）分類標(biāo)準(zhǔn)的選取與細(xì)化

通過比較分析現(xiàn)有分類標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，一方面，將生態(tài)重要性和脆弱性用于衡量生態(tài)功能的重要程度和資源環(huán)境承載力，不僅能夠體現(xiàn)生態(tài)公益林的生態(tài)區(qū)位重要程度，也能適當(dāng)體現(xiàn)出林分質(zhì)量；另一方面，由于早期劃定生態(tài)公益林的歷史遺留問題，部分林種為用材林和經(jīng)濟(jì)林的森林被劃入生態(tài)公益林范疇，而不同林種的生態(tài)公益林發(fā)揮的生態(tài)效益和面臨的經(jīng)營管護(hù)不同，如普通闊葉林一般而言生態(tài)效益更好，但經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)比不上經(jīng)濟(jì)林與用材林，經(jīng)濟(jì)林、用材林所需的經(jīng)營管護(hù)強(qiáng)度也高于普通闊葉林。因此不同林種的經(jīng)營主體對(duì)補(bǔ)償?shù)脑V求也存在差異。為了提高經(jīng)營主體的經(jīng)營管護(hù)積極性和生態(tài)公益林的林分質(zhì)量，本文選取生態(tài)重要性和脆弱性、林種作為廣東省生態(tài)公益林的主要分類標(biāo)準(zhǔn)，并參照廣東省和國家級(jí)生態(tài)公益林的保護(hù)等級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，為方便實(shí)際操作，經(jīng)過簡化提煉，選取以下位于重要保護(hù)區(qū)位、四至邊界清楚的標(biāo)準(zhǔn)作為衡量生態(tài)重要性和脆弱性、林種的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合廣東省實(shí)際情況，銜接相關(guān)規(guī)定要求將生態(tài)公益林分成禁止經(jīng)營區(qū)和限制經(jīng)營區(qū)，按照生態(tài)區(qū)位將生態(tài)公益林進(jìn)一步細(xì)化分成4大類別，等級(jí)從高到低分別為：嚴(yán)格禁止區(qū)（1級(jí)）、一般禁止區(qū)（2級(jí)）、一般限制區(qū)（3級(jí)）、特殊限制區(qū)（4級(jí)），如表1所示。

根據(jù)表1可知，嚴(yán)格禁止區(qū)生態(tài)區(qū)位極端重要，實(shí)行封禁管護(hù)，因此該區(qū)域的生態(tài)公益林經(jīng)營主體所受到的管制程度最大，所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益也僅來源于生態(tài)公益林補(bǔ)償，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)最高；一般禁止區(qū)的生態(tài)區(qū)位非常重要，但由于可以進(jìn)行森林公園、濕地公園等仿自然式林地發(fā)展項(xiàng)目，可在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下獲取部分經(jīng)濟(jì)收益，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比嚴(yán)格禁止區(qū)稍低；一般限制區(qū)生態(tài)區(qū)位比較重要，可以適度經(jīng)營林下種養(yǎng)殖、農(nóng)家樂等資源開發(fā)利用項(xiàng)目，而且一般為普通闊葉林，經(jīng)營利用價(jià)值比特殊限制區(qū)小，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于一般限制區(qū)，高于特殊限制區(qū)；特殊限制區(qū)的生態(tài)區(qū)位一般重要，也能提供生態(tài)效益，而且林種為經(jīng)濟(jì)林純林或用材林純林，經(jīng)濟(jì)效益較高，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)最低，但受到的管制程度也相應(yīng)最小。通過以上4級(jí)分類，以便對(duì)生態(tài)公益林有針對(duì)性地進(jìn)行分類補(bǔ)償，滿足不同生態(tài)區(qū)位的經(jīng)營主體的補(bǔ)償訴求，提高經(jīng)營管護(hù)積極性，進(jìn)而提高林分質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展。

四、廣東省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償水平的界定

（一）分類補(bǔ)償水平的級(jí)差選擇

生態(tài)公益林分類補(bǔ)償水平的合理界定在很大程度上決定了生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的有效性。生態(tài)公益林補(bǔ)償以經(jīng)營損失為主要依據(jù)，然而不同生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林所面臨的損失不一樣，因此在維持基本公平的基礎(chǔ)上，需要突出不同類別生態(tài)公益林補(bǔ)償水平的級(jí)差，以鼓勵(lì)、引導(dǎo)經(jīng)營主體通過提高管護(hù)經(jīng)營積極性，進(jìn)而提高生態(tài)公益林林分質(zhì)量。

根據(jù)周子貴（2014）對(duì)浙江省生態(tài)公益林分類補(bǔ)償?shù)难芯浚岢鐾瑫r(shí)期內(nèi)二類與三類、一類與二類生態(tài)公益林間的補(bǔ)償差額應(yīng)增加到150-300元/（公頃·年），認(rèn)為差額控制在這個(gè)范圍內(nèi)既可保證生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的連續(xù)性和普適性，又可體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的政策目標(biāo)。本文認(rèn)可該作者觀點(diǎn)，并選取補(bǔ)償差額的最低值150元/公頃作為生態(tài)公益林分類補(bǔ)償水平的級(jí)差。

（二）分類補(bǔ)償依據(jù)的界定

《廣東省生態(tài)公益林效益補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理辦法》將生態(tài)公益林補(bǔ)償定義為損失性補(bǔ)償。根據(jù)成本法，由于林業(yè)產(chǎn)出的多樣性，損失的內(nèi)容也就不同，大體上損失性補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)可分為建設(shè)成本、機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本三個(gè)方面。

建設(shè)成本主要指林地所有者或經(jīng)營者在生態(tài)公益林上的投入，包括整地、修路、種植、施肥等勞動(dòng)力和物質(zhì)投入，但在林地劃入生態(tài)公益林范圍后，廣東省的林農(nóng)基本無需投入人力物力，因此不考慮建設(shè)成本。

機(jī)會(huì)成本主要指林地被劃入生態(tài)公益林后，林地所有者或經(jīng)營者面臨的最大損失。不同經(jīng)濟(jì)條件、生態(tài)區(qū)位以及不同林種的林地所有者或經(jīng)營者面臨的損失各有不同，難以通過同樣的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)量。考慮農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的情形，留守在家鄉(xiāng)的林農(nóng)大多年歲較大，勞動(dòng)能力不足，因此更傾向于轉(zhuǎn)出林地獲取租金收益，然而生態(tài)公益林的森林、林木、林地使用權(quán)，除國務(wù)院有特殊規(guī)定以外，不能流轉(zhuǎn)獲取收益，因此林地租金收益可作為林農(nóng)最基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)成本。

生態(tài)公益林定位于提供生態(tài)效益和社會(huì)效益，但林地經(jīng)營主體卻不能對(duì)此收費(fèi)，如果政府不進(jìn)行干預(yù)，他們將更傾向于可以獲取較高經(jīng)濟(jì)效益的商品林經(jīng)營。商品林中的木材經(jīng)營獲得的收益是較高的，但生態(tài)公益林中自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林嚴(yán)禁砍伐，國防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林等則只允許撫育和更新采伐，因此可以將木材收益作為生態(tài)公益林的發(fā)展成本。廣東省商品林經(jīng)營主要為荔枝龍眼等以林果為主的經(jīng)濟(jì)林經(jīng)營，以及松樹、杉木等以木材收益為主的用材林經(jīng)營。但由于廣東省大多數(shù)生態(tài)公益林林農(nóng)經(jīng)營規(guī)模較小，即使在目前階段轉(zhuǎn)變成商品林經(jīng)營獲利也不大，因此在此選取絕大多數(shù)林農(nóng)可實(shí)現(xiàn)的松雜木木材收益作為生態(tài)公益林的最低發(fā)展成本。

林地租金收益和木材經(jīng)營收益是基于成本法確定的補(bǔ)償依據(jù)，然而當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，有足夠資金支持生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，可根據(jù)價(jià)值法以森林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值增量作為補(bǔ)償依據(jù)。森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值包括涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣、生物多樣性等多個(gè)方面，是生態(tài)公益林生態(tài)效益的主要體現(xiàn)，也是生態(tài)公益林管理績效的重要體現(xiàn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有不可替代的重要性。

綜上所述，林地租金是生態(tài)公益林經(jīng)營者最基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)成本，補(bǔ)償水平也相對(duì)較低。松雜木木材收益可以看作生態(tài)公益林經(jīng)營者的最低發(fā)展成本，木材經(jīng)營需要投入以獲得產(chǎn)出，風(fēng)險(xiǎn)較林地出租大，收益也較大，補(bǔ)償水平比林地租金較高。森林生態(tài)服務(wù)效益對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有不可估量的價(jià)值，根據(jù)森林資源清查數(shù)據(jù)，該部分價(jià)值非常高。生態(tài)公益林的補(bǔ)償依據(jù)不同，補(bǔ)償水平也相差較大，若想對(duì)林地所有者或經(jīng)營者受到的所有損失一步到位進(jìn)行補(bǔ)償，是很難做到的事情，需要根據(jù)財(cái)政能力分階段逐步提高補(bǔ)償水平（高建中，2009），因此本文分別將林地租金、木材收益、生態(tài)服務(wù)價(jià)值分別作為生態(tài)公益林近期、中期和遠(yuǎn)期補(bǔ)償水平的依據(jù)。

（三）以林地租金為依據(jù)的近期補(bǔ)償水平

隨著林業(yè)經(jīng)營環(huán)境的改善，林地租金不斷上漲，普遍在450-750元/（公頃·年），其中粵西南的林地租金最高，粵北地區(qū)林地租金較低（黎珊穎等，2013b），具體各市縣林地租金為：雷州、徐聞4125元/公頃，茂名、湛江2250元/公頃，清遠(yuǎn)英德市為675元/公頃，韶關(guān)翁源縣為600元/公頃，河源、梅州為525元/公頃，清遠(yuǎn)連山縣為413元/公頃。各市縣林地租金收益與2013年300元/公頃的補(bǔ)償水平尚存在不小差距，而且隨著商品林經(jīng)營收入的提高，有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

由于一般禁止區(qū)的管護(hù)要求不及嚴(yán)格禁止區(qū)嚴(yán)格，管護(hù)投入無需太多，但又不如限制經(jīng)營區(qū)可獲得部分經(jīng)營收益，大致符合林地租賃后的林地經(jīng)營者行為，因此可以將一般禁止區(qū)的補(bǔ)償水平設(shè)為廣東省林地租金的中位數(shù)600元/（公頃·年），其他不同等級(jí)的生態(tài)公益林區(qū)域按照150元/公頃的級(jí)差確定補(bǔ)償水平。如表2所示，2015年以林地租金為依據(jù)的平均補(bǔ)償水平為585元/公頃，其中嚴(yán)格禁止區(qū)的補(bǔ)償水平為810元/公頃，一般禁止區(qū)為660元/公頃，一般限制區(qū)為510元/公頃，特殊禁止區(qū)為360元/公頃，正好等于現(xiàn)有補(bǔ)償水平，有利于生態(tài)公益林?jǐn)U大面積計(jì)劃的實(shí)施，較好地銜接現(xiàn)有政策。

（四）以木材收益為依據(jù)的中期補(bǔ)償水平

生態(tài)公益林效益補(bǔ)償水平，與經(jīng)營商品林的實(shí)際可預(yù)期收益相差較大。如清遠(yuǎn)市連南縣，林業(yè)用地占土地總面積的86%，農(nóng)民的收入大多來自經(jīng)營木材，以松雜木為例，20年為一個(gè)輪伐期，每公頃至少可出材49.5立方米，按當(dāng)前每立方米650元收購價(jià)計(jì)，可收獲32175元，扣除造林和經(jīng)營管理成本每公頃約10050元、采運(yùn)成本每公頃約6000元后，每公頃純收益為16125元，折合每公頃每年收益806.25元（廣東省林業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)）。

廣東省現(xiàn)有松樹2730萬畝，是面積最大的經(jīng)濟(jì)林樹種，而且清遠(yuǎn)市的松雜木經(jīng)營利潤是大多數(shù)林農(nóng)可以達(dá)到的最低收益水平。因此本文選取松雜木的經(jīng)營收益代表廣東省木材收益，經(jīng)整數(shù)化后，將800元/公頃作為2013年廣東省一般禁止區(qū)的補(bǔ)償水平，方便與以林地租金為依據(jù)的補(bǔ)償水平進(jìn)行比較，并以150元/公頃作為分類補(bǔ)償水平的差額。如表2所示，2015年以木材收益為依據(jù)的平均補(bǔ)償水平為785元/公頃，其中嚴(yán)格禁止區(qū)的補(bǔ)償水平為1010元/公頃，一般禁止區(qū)為860元/公頃，一般限制區(qū)為710元/公頃，特殊禁止區(qū)為560元/公頃。

（五）以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)的遠(yuǎn)期補(bǔ)償水平

森林生態(tài)服務(wù)涉及到森林涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣環(huán)境等多方面的內(nèi)容。與第七次全國森林資源清查期末相比，到期末（2009-2013年）：全國森林生態(tài)服務(wù)總價(jià)值量從2009年的10.01萬億元/年，增長到2013年的12.68萬億元/年，森林面積從2009年的1.95億公頃，增加到2013年的2.08億公頃，單位森林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值從5.13萬元/（公頃·年）提高到6.09萬元/（公頃·年），年均增長率為4.38%（第八次全國森林資源清查數(shù)據(jù)）。森林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值絕對(duì)量非常大，但以森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)，生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)是當(dāng)年的價(jià)值增量，2013年生態(tài)服務(wù)價(jià)值增量為2557元/公頃，根據(jù)年均增長率測(cè)算出2014年為2669元/公頃，2015年為2785元/公頃。

由于不同生態(tài)區(qū)位、不同林分質(zhì)量、不同立地條件的森林所發(fā)揮的生態(tài)效益難以分類計(jì)量，對(duì)于當(dāng)?shù)囟跃哂刑厥獾纳鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值和生態(tài)安全意義，而且以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)的補(bǔ)償水平較高，補(bǔ)償級(jí)差所發(fā)揮的激勵(lì)作用有限，因此在遠(yuǎn)期將不需再進(jìn)行生態(tài)公益林分類。由表2可得，以森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)，廣東省生態(tài)公益林的補(bǔ)償水平在2015年為2785元/公頃。

（六）不同補(bǔ)償水平的比較

定量比較。通過表2的比較可以看出，2015年以林地租金為依據(jù)的補(bǔ)償水平在三者之中最低，平均值為585元/公頃，是現(xiàn)有補(bǔ)償水平的1.63倍。雖然比現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)高出不多，但本文僅以廣東省較低的林地租金作為標(biāo)桿，隨著林業(yè)的發(fā)展，林地租金將越來越高；以木材收益為依據(jù)的補(bǔ)償水平居中，平均值為785元/公頃，是林地租金的1.34倍，是現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的2.18倍，且本文僅以收益最低的松雜木作為標(biāo)桿，隨著林業(yè)經(jīng)營發(fā)展前景的看好，木材經(jīng)營收益也將越來越高；以森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據(jù)的補(bǔ)償水平最高，為2785元/公頃，是現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的7.74倍。

定性比較。林地租金作為近期補(bǔ)償依據(jù)，是林農(nóng)不得出租生態(tài)公益林獲得地租收益的基礎(chǔ)機(jī)會(huì)成本，林農(nóng)可以不進(jìn)行任何投入，僅需將產(chǎn)權(quán)分割出經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)既可獲得一定期限的租金收益，因此以此為依據(jù)的補(bǔ)償水平也相應(yīng)較低。以林地租金為依據(jù)既符合《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)及效益補(bǔ)償資金使用管理辦法》中損失性補(bǔ)償?shù)囊?，又符合林農(nóng)對(duì)補(bǔ)償水平合理性的參照習(xí)慣，同時(shí)也在目前的財(cái)政支持力度范圍；木材收益作為中期補(bǔ)償依據(jù)，是林農(nóng)不得經(jīng)營林地而放棄的發(fā)展成本，雖然會(huì)使林農(nóng)投入較大的人力、物力等成本，但同時(shí)也可獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益，是體現(xiàn)林農(nóng)發(fā)展成本的重要依據(jù)，補(bǔ)償水平也稍高于以林地租金為依據(jù)；而森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值作為遠(yuǎn)期補(bǔ)償依據(jù)，生態(tài)公益林所提供的森林生態(tài)服務(wù)對(duì)于整個(gè)人類社會(huì)和生存環(huán)境發(fā)揮了極其重要的作用，生態(tài)服務(wù)價(jià)值也非常高，是體現(xiàn)生態(tài)公益林實(shí)際價(jià)值的重要依據(jù)。

五、結(jié)論與討論

（一）生態(tài)公益分類補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林“帕累托改進(jìn)”的重要舉措，可以對(duì)不同類別的經(jīng)營主體進(jìn)行有針對(duì)性的補(bǔ)償，提高經(jīng)營管護(hù)積極性，進(jìn)而提高林分質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展，確保生態(tài)安全。

（二）本文以提高林分質(zhì)量和經(jīng)營管護(hù)積極性為目的，確定廣東省生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)為生態(tài)重要性和脆弱性、林種，并將生態(tài)公益林分為嚴(yán)格禁止區(qū)、一般禁止區(qū)、一般限制區(qū)和特殊限制區(qū)四類。林地租金是林農(nóng)最基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)成本，作為廣東省生態(tài)公益林近期補(bǔ)償水平，平均為585元/公頃；木材收益是林農(nóng)的發(fā)展成本，作為中期補(bǔ)償水平，平均為785元/公頃；森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)公益林生態(tài)效益的最佳體現(xiàn)，作為遠(yuǎn)期補(bǔ)償水平，為2785元/公頃。

（三）生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)和分類補(bǔ)償水平的確定是分類補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，本文的研究僅考慮了幾個(gè)重要的影響因素，而且以提高林分質(zhì)量和經(jīng)營管護(hù)積極性的角度考慮出發(fā)，有待理論研究和實(shí)踐的進(jìn)一步探討和檢驗(yàn)。

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（責(zé)任編輯：肖訓(xùn)生）