國家權(quán)力重構(gòu)視角下的南京國民政府地方自治

徐振岐

[摘要]南京國民政府建立后，以孫中山政治思想為指導(dǎo)開始了國家權(quán)力重構(gòu)過程，其中地方自治作為國家權(quán)力重構(gòu)的重要路徑得以迅速開展。但在進(jìn)入政治實(shí)踐領(lǐng)域后，孫中山政治思想無法滿足南京國民政府適應(yīng)所處的政治形勢的需要，南京國民政府只能從傳統(tǒng)政治中尋求有效手段，以至于逐漸背離了孫中山政治思想，導(dǎo)致與專制體制相契合的保甲制在自治的旗幟下得以大行其道。

[關(guān)鍵詞]孫中山；南京國民政府；地方自治

[中圖分類號]K26 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000-3541（2016）04-0086-05

國家權(quán)力作為政治權(quán)力的核心主體，意味著依靠國家組織體系，在政治共同體內(nèi)建立普遍約束力的支配服從關(guān)系，從更寬泛的角度理解，國家權(quán)力是指國家的統(tǒng)治力、政府的管理力、社會的治理能力。國家權(quán)力的重構(gòu)是指一定歷史時(shí)期內(nèi)，原有國家權(quán)力的解體與新的國家權(quán)力的建構(gòu)。

近代中國的國家權(quán)力重構(gòu)還包含了封建專制政治的衰敗和現(xiàn)代民主政治的興起。1927年南京國民政府建立后，在國家權(quán)力重構(gòu)的路徑選擇中，以繼承孫中山遺教為名推行地方自治，但在實(shí)際的政治實(shí)踐中與專制政治相契合的保甲替換了自治的內(nèi)涵，體現(xiàn)了南京國民政府國家權(quán)力重構(gòu)的方向仍然是傳統(tǒng)的專制統(tǒng)治。

一、國家權(quán)力重構(gòu)的路徑與方向

南京國民政府建立后，面臨清末以降對于國家權(quán)力重構(gòu)的客觀要求，如何實(shí)現(xiàn)由專制傳統(tǒng)向民主政治的轉(zhuǎn)變，成為擺在南京國民政府面前的難題。對于國家權(quán)力重構(gòu)的路徑及方向，孫中山的政治思想（革命程序論）為南京國民政府提供了重要理論依據(jù)，即以軍政一訓(xùn)政～憲政的方式漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)民主政治，在此過程中，既重建了國家的統(tǒng)治力、政府的管理力、社會的治理能力，又可最終實(shí)現(xiàn)中國政治體制的轉(zhuǎn)變，從根本上改變國家的整體政治面貌。

在孫中山的革命程序論中，訓(xùn)政為民主政治能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。1924年國民黨一大通過的《國民政府建國大綱》中明確指出，在軍政階段結(jié)束后，訓(xùn)政時(shí)期政府的主要工作是扶植民眾推行地方自治，在地方自治過程中實(shí)現(xiàn)選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等民權(quán)。在孫中山看來，地方自治的意義不僅僅在于治理方式的轉(zhuǎn)變即以自治代替官治，更在于地方自治的成功關(guān)系到憲政時(shí)期五權(quán)憲法的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到將來民主政治的基礎(chǔ)。孫中山將國家權(quán)力分為政權(quán)、治權(quán)兩個(gè)不同部分，“政權(quán)就可以說是民權(quán)……治權(quán)就可以說是政府權(quán)?！睂O中山認(rèn)為，將來的政治必須達(dá)到人民有權(quán)、政府有能。在孫中山的設(shè)想中，“五權(quán)憲法分立法、司法、行政、彈劾、考試五權(quán)，各個(gè)獨(dú)立?！蓖瑫r(shí)人民享有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四大民權(quán)，形成對政府權(quán)力的制約，“人民有了這四個(gè)權(quán)，才算是充分的民權(quán)?！贝思礊闄?quán)能分治、以權(quán)治能，充分體現(xiàn)了孫中山民權(quán)主義的思想。從政治實(shí)踐角度看，孫中山認(rèn)為，權(quán)能分治的實(shí)現(xiàn)有賴于地方自治的完成。在政府扶植民眾推行地方自治的過程中，民眾掌握基本的民權(quán)；在地方自治完成后，各縣經(jīng)普遍選舉產(chǎn)生代表組成國民大會行使政權(quán)，對政府的政治運(yùn)作加以監(jiān)督，以此實(shí)現(xiàn)以權(quán)治能。對于地方自治的基礎(chǔ)性作用，孫中山予以充分肯定，多次強(qiáng)調(diào)指出，欲實(shí)現(xiàn)民主政治，必須以地方自治為基礎(chǔ)，“其道必自以縣為民權(quán)之單位始也?！鄙钊敕治鰧O中山地方自治思想，可以看出其精髓是將地方自治視為實(shí)現(xiàn)政治民主的基礎(chǔ)：在地方自治過程中培養(yǎng)民眾掌握運(yùn)用基本民權(quán)，在地方自治實(shí)現(xiàn)后達(dá)成權(quán)能分治、以權(quán)治能。

從國家權(quán)力重構(gòu)的角度考察，孫中山的政治思想包含了國家權(quán)力重構(gòu)的路徑及方向。其中，地方自治的實(shí)施無疑是國家權(quán)力重構(gòu)的必要路徑，中國廣大農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)根深蒂固，傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)人口的生活方式?jīng)]有根本改變，地方自治的實(shí)施一方面提供了這樣一個(gè)機(jī)會，用以改變中國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村引入現(xiàn)代化道路上來；另一方面，在地方自治過程中，以自治代替官治，并以選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四大民權(quán)訓(xùn)練民眾，使得民眾從封建專制下的愚民變?yōu)楝F(xiàn)代社會的公民，為實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代政治民主奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。憲政時(shí)期五權(quán)憲法、權(quán)能分治、以權(quán)治能為標(biāo)志的民主政治形式是孫中山為南京國民政府規(guī)劃的國家權(quán)力重構(gòu)的方向，其實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)就是地方自治的完成。對于孫中山的政治思想，南京國民政府予以明確認(rèn)可，并多次強(qiáng)調(diào)要以此為執(zhí)政依據(jù)，政權(quán)組織行使、政府運(yùn)行模式等，“皆須以總理遺教為依歸。”南京國民政府行政院院長汪精衛(wèi)、立法院院長胡漢民等人更是鼓吹：“總理遺教是我們今日唯一的求生存的路線?！薄拔狳h同志之努力，一以總理全部之遺教為準(zhǔn)則。”但在此后具體的政治實(shí)踐過程中，南京國民政府日益背離了孫中山政治思想，在國家權(quán)力重構(gòu)的方向和路徑上均偏離了預(yù)定軌道。

二、南京國民政府地方自治的實(shí)施與困境

南京國民政府成立之初，在國家權(quán)力重構(gòu)的路徑選擇中，標(biāo)榜以孫中山地方自治思想為指導(dǎo)。國民黨中央于1928年8月召開國民黨二屆五中全會，會上正式宣布進(jìn)入訓(xùn)政階段，主要工作是推行地方自治。為了加快推進(jìn)地方自治，國民黨中央還擬選派人員赴各省指導(dǎo)自治工作，“遵照擬就中央遴選工作人員交國民政府派赴各省指導(dǎo)地方自治工作暫行辦法，并于廿八日提呈中政會議通過。”在地方自治推行過程中，南京國民政府?dāng)M定了一批自治法規(guī)，尤以1928年9月公布的《縣組織法》能體現(xiàn)出地方自治內(nèi)涵，其中規(guī)定了縣為地方自治的基本單位，縣以下區(qū)域劃分為區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、間、鄰四級自治組織，實(shí)際上是構(gòu)建了縣及縣以下的自治體系即區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）閭鄰制。南京國民政府在自治法規(guī)中還試圖體現(xiàn)孫中山要求的四大民權(quán)，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》中規(guī)定：只要滿足“在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住區(qū)域內(nèi)居住一年，或有住所達(dá)兩年以上”、“年滿二十歲”這兩樣條件，即可出席鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民大會及區(qū)民大會，“行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)?！鄙踔翆τ诘胤阶灾蔚氖┬袝r(shí)間和具體事務(wù)，南京國民政府也予以詳細(xì)規(guī)劃，1929年，南京國民政府內(nèi)政部制定了《訓(xùn)政時(shí)期完成縣自治實(shí)施方案分年進(jìn)行程序表》，指出地方自治以6年為期，內(nèi)容包括厘定自制系統(tǒng)、儲備自治人才、確定自治經(jīng)費(fèi)、肅清盜匪、整頓警政、調(diào)查戶口、完成縣市組織、訓(xùn)練人民、初期清丈土地、舉辦救濟(jì)事業(yè)等諸多方面。

從表面上看，南京國民政府在成立之初，繼承了孫中山地方自治思想并有所發(fā)展，實(shí)際上并非如此，往往地方自治的相關(guān)政策法規(guī)制定后成為一紙空文，在各地均沒有得到貫徹實(shí)施。1930年11月，國民黨三屆四中全會的政治報(bào)告指出，除河北、河南、寧夏、綏遠(yuǎn)、察哈爾、山西、陜西、甘肅、廣西、青海等十省未有報(bào)告外，其他各省的地方自治推行因財(cái)政困窘、地方紛亂等原因，“致自治事務(wù)，同時(shí)停頓?！?931年1月，南京國民政府內(nèi)政部也認(rèn)為，地方自治困難重重，難有成績。從具體事務(wù)考察，大多數(shù)省份僅完成縣以下的自治區(qū)域劃分，在涉及經(jīng)費(fèi)、人員等重大要素的人才訓(xùn)練、機(jī)關(guān)組建等方面幾無進(jìn)展。以訓(xùn)練自治人才來說，稍有進(jìn)展的省份也只進(jìn)行了局部地區(qū)的區(qū)長訓(xùn)練，區(qū)以下幾乎都沒有得到訓(xùn)練，同時(shí)，正因?yàn)樽灾稳瞬艆T乏，導(dǎo)致自治機(jī)關(guān)組建困難重重，大多數(shù)地區(qū)僅組建了區(qū)公所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治組織成立極少。也正因如此，孫中山地方自治思想要求的對民眾進(jìn)行民權(quán)訓(xùn)練根本無法實(shí)踐，至1934年，南京國民政府的地方自治實(shí)施全然沒有達(dá)到預(yù)期成績。

這種局面出現(xiàn)是由多方面原因造成的，諸如缺乏強(qiáng)有力的中央權(quán)威；自治法規(guī)不盡如人意；自治經(jīng)費(fèi)匱乏；自治人員素質(zhì)底下；民眾缺乏自治意識等等不一而足，但從根本上說，是地方自治的實(shí)施與南京國民政府成立之初所處的政治形勢相矛盾。南京國民政府甫一建立，即面臨著雙重挑戰(zhàn)，一方面是中共領(lǐng)導(dǎo)的人民武裝不斷掀起武裝起義，削弱南京國民政府的統(tǒng)治；另一方面，九一八事變后日本軍事威脅的加劇。在這種政治形勢下，南京國民政府不斷向集權(quán)化發(fā)展，集權(quán)專制體制得以強(qiáng)化。在南京國民政府成立之初，國民黨即以黨國體制掌握國家大權(quán)，1928年10月，國民黨中央通過《中國國民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，實(shí)際上是國民黨以訓(xùn)政的形式將政權(quán)、治權(quán)掌握于一黨之手。在具體施政過程中，南京國民政府以“攘外必先安內(nèi)”為名，圍剿中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民武裝，政治上排斥其他中間勢力，更以特務(wù)統(tǒng)治造成白色恐怖迫害異己；同時(shí)蔣介石在國民黨內(nèi)構(gòu)建個(gè)人集權(quán)體制，并企圖以法西斯主義運(yùn)用于當(dāng)時(shí)的政治，1931年5月5日，蔣介石在國民會議上即宣稱中國應(yīng)借鑒法西斯主義，將法西斯主義融入國民黨的政治理念中。由此可知，南京國民政府成立后集權(quán)主義、專制主義成為主要的政治趨向。這也導(dǎo)致南京國民政府在國家權(quán)力重構(gòu)的路徑，與方向上產(chǎn)生沖突，即孫中山提出的以自治代替官治，以地方自治作為重構(gòu)國家權(quán)力的路徑與南京國民政府強(qiáng)化專制獨(dú)裁體制的國家權(quán)力重構(gòu)方向相悖。因此，以孫中山地方自治思想為指導(dǎo)的地方自治，在南京國民政府成立之初不可能取得成功，南京國民政府只能從中國傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域?qū)で笈c集權(quán)主義、專制主義契合的國家權(quán)力重構(gòu)路徑即保甲制。

三、保甲制與南京國民政府國家權(quán)力重構(gòu)方向的契合

保甲制作為通過戶籍編制來控制人民的制度，在中國的封建社會有很長的歷史，其功能在于“通過鄰里之間的連帶法律責(zé)任來維持治安?！痹缭谀暇﹪裾菩械胤阶灾沃?，就有意同時(shí)推進(jìn)保甲制，南京國民政府于1929年7、9、10、11月相繼公布了《縣保衛(wèi)團(tuán)法》《清鄉(xiāng)條例》《鄰又連坐暫行辦法》《清查戶口暫行辦法》，雖然沒有明確提出辦理保甲制，但“所有保甲制度的精神，均經(jīng)分別納入?！敝皇怯捎诘胤阶灾畏脚d未艾，保甲制并未得到真正推行。在南京國民政府“圍剿”工農(nóng)紅軍過程中，保甲制才得以沉渣泛起。1931年6月，蔣介石命令先在江西修水等地編組保甲，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”總司令部發(fā)布《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓(xùn)令》，提出“以保甲作為地方組織之骨干也?！?/p>

1934年12月，南京國民政府行政院通知各省普遍推行保甲制，在廣大農(nóng)村中實(shí)行十戶為一甲，十甲為一保，采取聯(lián)保連坐，同時(shí)“納保甲于自治組織之中，以保甲代替閭鄰，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替聯(lián)保。”此后各省相繼推行保甲。1936年，國民黨中央地方自治計(jì)劃委員會通過《地方自治法規(guī)原則》，再次提出將保甲容納于自治組織之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制為保甲。實(shí)際上地方自治事務(wù)在1932年以后就已逐步停止，1932年，《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓(xùn)令》頒行后，地方自治在“剿匪省份皆已停止”，此后其他各省在南京國民政府“納保甲于自治組織之中”的指令下，地方自治事實(shí)上日益被保甲取代。保甲制的推行建構(gòu)了組織嚴(yán)密的縣以下的鄉(xiāng)村權(quán)力脈絡(luò)，是南京國民政府“利用嚴(yán)密的‘軍事部勒的方式控制廣大農(nóng)村社會。”

保甲制與地方自治精神上是完全不相容的，首先，保甲制度是中國傳統(tǒng)政治體制的殘余，是一種編民制度，其目的在于用聯(lián)保切結(jié)等方式來控制民眾，而地方自治是過程中實(shí)現(xiàn)民眾的基本民權(quán)，二者截然不同；其次，保甲制是自上而下構(gòu)建的，是由政府任免保甲長來實(shí)現(xiàn)保甲制的完善，保長、甲長作為政府的耳目監(jiān)視民眾，自治體系規(guī)定閭長、鄰長均由選舉產(chǎn)生；再次，自治的基礎(chǔ)單位是個(gè)人，而保甲是以戶為基本單位。將保甲納人自治之中，“一方面表示保甲制度與當(dāng)時(shí)環(huán)境之下的需要，他方面也可以象征著地方自治的沒落！”在當(dāng)時(shí)就有人對保甲容納于自治組織之中有不同看法：“保甲的性質(zhì)、運(yùn)用、組織根本上與自治都不相同……保甲在性質(zhì)上說，完全為政府行政機(jī)關(guān)之一部，只能在政府指揮命令之下，執(zhí)行其所應(yīng)為的職務(wù)?！蹦暇﹪裾畠?nèi)政部也承認(rèn)：“保甲制度之本身，與現(xiàn)行自治制度，不無抵觸?！钡谀暇﹪裾畼?gòu)建集權(quán)專制體制的客觀要求下，保甲制得以迅速發(fā)展。

在國家權(quán)力重構(gòu)視角下考察，保甲制與現(xiàn)代民主政治毫無關(guān)聯(lián)，是南京國民政府從中國傳統(tǒng)政治資源中提取的控制廣大農(nóng)村社會、構(gòu)建基層權(quán)力脈絡(luò)的有效載體，伴隨著南京國民政府集權(quán)專制的確立，與集權(quán)專制相契合的保甲制得以大行其道成為專制集權(quán)的基礎(chǔ)。這種契合，一是表現(xiàn)在南京國民政府“圍剿”工農(nóng)紅軍過程中保甲制的作用，即以連坐法使得“剿匪”區(qū)的居民互相監(jiān)視，阻絕廣大人民群眾與中國共產(chǎn)黨的聯(lián)系；二是保甲制有助于南京國民政府自上而下建立專制統(tǒng)治、構(gòu)建鄉(xiāng)村權(quán)力脈絡(luò)，由于南京國民政府成立之初地方自治的實(shí)施困境，縣以下的自治機(jī)構(gòu)難以建成，這也造成南京國民政府在縣以下的廣大區(qū)域內(nèi)缺乏行之有效的權(quán)力體系，對廣大農(nóng)村的控制、管理缺乏有效保障。保甲制的推行從上自下迅速的構(gòu)建了縣以下的行政體系，是在中國傳統(tǒng)政治資源基礎(chǔ)上農(nóng)村政權(quán)體系的重構(gòu)，滿足了南京國民政府對農(nóng)村社會嚴(yán)密控制的要求。保甲制被認(rèn)為是“維持社會治安的根本辦法”，同時(shí)又能適應(yīng)“社會現(xiàn)實(shí)情況和急切需要”，也反映出南京國民政府國家權(quán)力重構(gòu)的方向并不是民主政治，而是與此截然相反的專制集權(quán)統(tǒng)治。

四、新縣制：南京國民政府國家權(quán)力重構(gòu)路徑的鞏固與調(diào)整

1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)后，南京國民政府以戰(zhàn)時(shí)需要為借口，進(jìn)一步加強(qiáng)了一黨專政集權(quán)體制，權(quán)力結(jié)構(gòu)向一元化發(fā)展，建立了高度集中的權(quán)力運(yùn)行體制，“中日戰(zhàn)爭的民族斗爭，不過是為其提供了一個(gè)強(qiáng)化一黨專政和個(gè)人集權(quán)的新借口。這一理念在戰(zhàn)爭狀態(tài)下繼續(xù)強(qiáng)化，遂成為戰(zhàn)時(shí)及戰(zhàn)后國民黨政治理念的中心價(jià)值觀之一?！痹诖诉^程中，蔣介石強(qiáng)化了個(gè)人獨(dú)裁的地位，一方面在法統(tǒng)上成為國民黨領(lǐng)袖，1938年3月召開的國民黨臨時(shí)全國代表大會，提出“建立領(lǐng)袖制度，中央黨部應(yīng)在制度上明確規(guī)定全黨之領(lǐng)袖?！笔Y介石被推舉為國民黨總裁，代行總理之職權(quán)；另一方面，在南京國民政府的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將個(gè)人集權(quán)專制制度化，1937年8月，國防最高會議取代中央政治委員會成為最高決策機(jī)構(gòu)，1939年1月，國防最高委員會取代國防最高會議，同時(shí)蔣介石以國民黨總裁身份擔(dān)任國防最高委員會委員長，掌控黨、政、軍全權(quán)，實(shí)現(xiàn)了其個(gè)人集權(quán)的目標(biāo)。對于契合專制統(tǒng)治的保甲制，南京國民政府不斷予以強(qiáng)化，1939年新縣制的提出，正是這種強(qiáng)化的結(jié)果。同時(shí)，南京國民政府始終無法繞過孫中山政治思想中對地方自治的要求，針對保甲代替自治的非議，新縣制也不得不從表面上與孫中山地方自治思想構(gòu)建聯(lián)系，即融保甲于自治之中，表面上仍打著地方自治的旗號。因此，新縣制既是南京國民政府鞏固集權(quán)專制體制的基礎(chǔ)，同時(shí)也是南京國民政府國家權(quán)力重構(gòu)路徑的一種調(diào)整。

1939年9月，南京國民政府頒布《縣各級組織綱要》，宣布凡與《縣各級組織綱要》相抵觸的法令一律停止，開始實(shí)行新縣制。《縣各級組織綱要》從法律層面摒棄了1929年《縣組織法》中規(guī)劃的區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）閭鄰制，正式將保甲融人地方自治之中。蔣介石聲稱，新縣制根本精神在于“喚起民眾，發(fā)動民力，加強(qiáng)地方組織，促進(jìn)地方自治事業(yè)，以此奠定革命建國的基礎(chǔ)?！睂τ谛驴h制的實(shí)施，南京國民政府宣稱實(shí)現(xiàn)了地方自治與保甲的融合，“求統(tǒng)一于彈性之中，寓理想于現(xiàn)實(shí)之中?！碑?dāng)時(shí)社會上也有人為保甲于自治之中辯護(hù)，認(rèn)為此保甲已非彼保甲，性質(zhì)完全改變，“雖襲用保甲的名稱，但實(shí)質(zhì)上已大大改變……而是人民自下而上的自治組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)?！薄敖癖＜字贫?，已由民眾之軍事組織，進(jìn)而為國家內(nèi)政之設(shè)施，再進(jìn)而為社會事業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)運(yùn)用之樞紐?！薄熬屠碚撋险f，保甲制度就是自治，并不是什么封建社會的殘余……說保甲不是自治，未知有何根據(jù)，徹底地說，他國所謂自治，系以個(gè)人為單位，保甲系以家庭為單位，更適合于國情?！睂?shí)際上，新縣制是對此前地方自治與保甲實(shí)施的系統(tǒng)總結(jié)，保甲制僅是添加了若干現(xiàn)代元素，其主要的功能沒有改變，蔣介石在新縣制推行時(shí)強(qiáng)調(diào)：“辦理保甲，要想徹底收效，必須采用連坐法之精神。”

在新縣制中保甲制得到一定的強(qiáng)化，保長兼任保國民學(xué)校校長、保壯丁隊(duì)隊(duì)長，形成“保長之擔(dān)任國民學(xué)校校長及壯丁隊(duì)隊(duì)長之三位一體辦法?！蓖瑫r(shí)南京國民政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲等基層人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)控制，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、干事及中心學(xué)校教員須入地方行政干部訓(xùn)練團(tuán)受訓(xùn)或入各區(qū)訓(xùn)練班受訓(xùn)，保長及國民學(xué)校教員須入各區(qū)訓(xùn)練班或各縣訓(xùn)練班受訓(xùn)，而且在受訓(xùn)之后，無保留地用集體方式加入國民黨。”新縣制標(biāo)榜以保甲作為地方自治的基礎(chǔ)，實(shí)際上“新縣制中之保甲，其性能已與往日的不同，要言之，就是它既非自衛(wèi)組織，亦非地方自治團(tuán)體，它是一種臨時(shí)的官治機(jī)構(gòu)?！北＜组L“農(nóng)不暇當(dāng)，紳士不愿當(dāng)，而有廉恥心的人又不肯當(dāng)，勢必只有地痞流氓、土豪劣紳、無業(yè)游民，無賴市儈來干”也正因?yàn)榇耍＜组L成為腐敗的溫床，蔣介石對保甲弊病深有體會：“我們考察現(xiàn)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和保甲長普遍易犯的弊病約有下列四端：第一、就是假公濟(jì)私，營私舞弊……第二、就是倚勢招搖，壓迫民眾……第三、假藉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長保甲長的名義報(bào)復(fù)私仇……第四、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和保甲長往往操一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)執(zhí)行政令之權(quán)，……可以憑借機(jī)會勒索窮戶！”但即使如此，保甲作為構(gòu)成南京國民政府基層政權(quán)體系重要一環(huán)，并得以不斷固化，并且被賦予了更多職責(zé)，1939年12月，國民黨中央提出《運(yùn)用保甲組織防止異黨活動辦法》，甚至將保甲制視為維持國民黨專制統(tǒng)治，防范、限制中國共產(chǎn)黨的工具，“保甲內(nèi)應(yīng)盡量發(fā)展本黨組織，保甲長除非常時(shí)期保甲長選用辦法選用外，并應(yīng)以本黨黨員充任為原則，未入黨者，設(shè)法介紹其入黨。”

“保甲的基礎(chǔ)是建立在戶長的上面，亦即建立在家長的上面，這和舊式代表封建政治的保甲制度，并沒有本質(zhì)的差別?！薄八^公民卻依然無行使四權(quán)的機(jī)會?！币源藶榛A(chǔ)的新縣制背離了孫中山地方自治思想，“真正地方自治的實(shí)現(xiàn)是沒有希望的。”保甲制度的固化也造成南京國民政府更多地表現(xiàn)出保守專制的特征，與孫中山地方自治思想南轅北轍，借此達(dá)到民權(quán)、實(shí)現(xiàn)民主政治是不可能的。南京國民政府的新縣制強(qiáng)化了以保甲為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，利用保甲加強(qiáng)廣大農(nóng)村的強(qiáng)力控制并以此為基礎(chǔ)，強(qiáng)化蔣介石個(gè)人獨(dú)裁的集權(quán)體制，才是南京國民政府真正追求的目的，也正因?yàn)榇?，一直到南京國民政府在大陸的統(tǒng)治終結(jié)，也沒有一個(gè)縣是達(dá)到了《國民政府建國大綱》中地方自治要求。

五、結(jié)論

近代中國的國家權(quán)力日漸衰微，內(nèi)無法維持統(tǒng)治，外無以御敵，中國開始了國家權(quán)力重構(gòu)的征程。南京國民政府建立后，面臨著國家權(quán)力重構(gòu)的客觀要求，但在國家權(quán)力重構(gòu)的方向上背離了孫中山的政治思想，也正因?yàn)榇?，以孫中山思想為指導(dǎo)的地方自治推行，被南京國民政府視為在鞏固政權(quán)合法性的一個(gè)必要手段，卻并不被認(rèn)為是國家權(quán)力重構(gòu)的路徑選擇，崇尚民權(quán)的自治與南京國民政府政府專制集權(quán)方向相違背而歸于失敗。保甲制作為與集權(quán)主義、專制主義相契合的有效工具，在南京國民政府時(shí)代大行其道，同時(shí)南京國民政府始終無法在理論層面繞開孫中山政治思想，保甲制與地方自治精神上的不相容最終結(jié)果，是在自治旗幟下實(shí)行保甲制，對地方自治的外在形式進(jìn)行若干移植，但在核心層面上以傳統(tǒng)的保甲制來推動集權(quán)專制體制的確立，體現(xiàn)了南京國民政府在國家權(quán)力重構(gòu)方向上延續(xù)了傳統(tǒng)專制政治。