財政專項資金績效審計評價體系構(gòu)建研究

戴天嬋

摘 要：通過對財政專項資金績效審計評價體系現(xiàn)存問題的分析，研究并構(gòu)建起一個合理有效的財政專項資金績效審計評價體系，闡述了績效審計評價體系構(gòu)建的原則、步驟以及具體指標(biāo)設(shè)置及其相互關(guān)系和權(quán)重。該評價體系采用通用指標(biāo)（共性指標(biāo)）與專用指標(biāo)（個性指標(biāo)）相結(jié)合，從財政專項資金的流程階段、資金流動過程等方面設(shè)立相關(guān)指標(biāo)，并從評價目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）以及指標(biāo)屬性（定量與定性）進(jìn)行分級分類設(shè)置并賦予相關(guān)權(quán)重分值，從而構(gòu)建了多維度多層次的立體式財政專項資金績效審計評價體系。

關(guān)鍵詞：國家審計；財政專項資金；績效審計；評價體系

中圖分類號：F239.41 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-7394（2016）05-0045-06

當(dāng)今財政專項資金績效審計已成為了現(xiàn)代政府審計工作發(fā)展的核心和主流趨勢。由于財政專項資金涉及的領(lǐng)域十分寬泛且情況復(fù)雜多變，因此，績效審計在財政專項資金審計方面的應(yīng)用還不夠成熟。具體體現(xiàn)在財政專項資金績效目標(biāo)不明，審計不到位；績效審計涉及層面單一，審計不健全；缺乏規(guī)范體系，審計無章可循；審計技術(shù)方法落后，未綜合考慮實際情況；審計評價指標(biāo)不合理，缺乏科學(xué)審計評價體系。[1-7]因此，深入研究和構(gòu)建一個科學(xué)合理的財政專項資金績效審計評價體系，是我國國家審計的當(dāng)務(wù)之急。

一、我國財政專項資金績效審計評價體系問題

我國現(xiàn)存的財政專項資金績效審計評價體系在框架上已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但出現(xiàn)了多重標(biāo)準(zhǔn)和不同指標(biāo)的評價體系，從而無法得到規(guī)范，現(xiàn)有財政專項資金績效審計評價體系仍有很多不合理之處和有待改進(jìn)之處。[8-12]

（一）隨意性大，評價體系設(shè)置不統(tǒng)一

我國進(jìn)行財政專項資金績效審計評價時一直沒有固定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，審計部門只能根據(jù)國家和各級政府對于財政專項資金的宏觀管理指標(biāo)或?qū)ｍ椯Y金設(shè)立時的可行性報告，主觀性地選取適當(dāng)?shù)膶徲嬙u價指標(biāo)來評價，主觀判斷性非常強(qiáng)，有較大的隨意性，使得審計結(jié)果不正確且不可靠。

（二）偏向性強(qiáng)，評價指標(biāo)設(shè)置不完整

我國部分地方政府已經(jīng)開始逐步建立財政專項資金績效評價標(biāo)準(zhǔn)，但這些評價標(biāo)準(zhǔn)并不完整，帶有一定的偏向性。審計評價指標(biāo)中未涉及專項資金設(shè)立合理性和必要性，也未涉及決策過程合理性評價；未涉及資金分配合理性；缺失過程跟蹤審計評價；未涉及政策執(zhí)行方面的審計；有關(guān)效果性評價指標(biāo)設(shè)置太少。

（三）適用性弱，評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理

指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)較為單一、無層次，定量定性指標(biāo)比例失調(diào)，定量評價內(nèi)容相對明確且具體細(xì)化，而定性評價指標(biāo)相對不足且各項指標(biāo)的界定比較寬泛和籠統(tǒng)，造成財政專項資金績效審計評價中定性評價不足，準(zhǔn)確性差。

二、財政專項資金績效審計評價體系研究和構(gòu)建

通過對國內(nèi)外現(xiàn)有關(guān)于財政專項資金績效審計評價文獻(xiàn)的研究，結(jié)合我國多地財政專項資金績效審計實例的分析，總結(jié)歸納出財政專項資金績效審計評價體系構(gòu)建的原則、步驟如下。

（一）績效審計評價體系構(gòu)建原則

針對存在的問題，有必要完善現(xiàn)有評價指標(biāo)并將其相互聯(lián)系構(gòu)成一個有機(jī)的評價指標(biāo)體系。構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、有效的財政專項資金績效審計評價指標(biāo)體系，需要遵循以下指導(dǎo)原則。

1.公正性與效率性原則

財政專項資金的使用必須具有公平性，對于各個領(lǐng)域的不同項目需要綜合考慮其重要程度、社會影響程度以及社會效益，在公平公正情況下進(jìn)行設(shè)立和分配，確保各領(lǐng)域項目能可持續(xù)開展。

2.“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”三合一原則

績效審計的核心是對項目的3E（Economic-經(jīng)濟(jì)性，Efficient-效率性，Effective-效果性）進(jìn)行審計，對財政專項資金績效審計進(jìn)行評價時，要始終貫徹這三個目標(biāo)，不能顧此失彼，需要針對這三個目標(biāo)分別設(shè)置合適的指標(biāo)，使評價體系全面、有效、科學(xué)。

3. 通用性和針對性相結(jié)合原則

由于財政專項資金項目涉及眾多領(lǐng)域，財政專項資金支出具有多樣性，每一類支出都有其特殊性和需要重點關(guān)注的效益。因此，在設(shè)置評價指標(biāo)時要考慮評價指標(biāo)的通用性和兼容性，擴(kuò)大指標(biāo)使用的范圍，同時，還要關(guān)注個別個性指標(biāo)的針對性設(shè)置。

4.定量和定性相結(jié)合原則

定性指標(biāo)是對財政專項資金的各方面效益作出定性分析，而定量指標(biāo)一般為財務(wù)性指標(biāo)，作為客觀依據(jù)判斷財政專項資金的使用情況。因此，僅有細(xì)化的定量指標(biāo)是不夠的，還需要結(jié)合定性指標(biāo)，將非財務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)放在一起作出定性分析。

5.評價指標(biāo)實際可操作性原則

評價指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)越細(xì)化，評價結(jié)果也會更加準(zhǔn)確，但要注意這些評價指標(biāo)的實際可操作性。有些數(shù)據(jù)和結(jié)果操作性不強(qiáng)，獲取存在難度，或是獲取成本高，很難在實際應(yīng)用中有效發(fā)揮作用。

（二）績效審計評價體系構(gòu)建步驟

1.充分分析和理解財政專項資金績效審計的三大根本性目標(biāo)

對于經(jīng)濟(jì)性審計的評價在于確定是否已經(jīng)將審計項目的成本控制在了最低水平，這主要由投入要素的成本來確定。對于效率性審計的評價在于對各種類型資源的使用效率的評價，審計是否已經(jīng)將人力資源、財力和其他資源的使用效率考慮在內(nèi)，并對此作出評價，這需要關(guān)注投入產(chǎn)出之間的關(guān)系。效果性審計的評價則在于關(guān)注被審計的財政專項資金投入項目所取得的成績是否達(dá)到了一開始所預(yù)期的目標(biāo)，評價指標(biāo)設(shè)置時應(yīng)該充分將項目的產(chǎn)出、中期結(jié)果和終期影響與設(shè)立項目之初預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行對比；效果性審計還可以分出兩個標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境性（Environment）和公平性（Equitable），即關(guān)注并評價財政專項資金使用在生態(tài)環(huán)境效益和合理分配方面做得如何。因此，也就是績效評價目標(biāo)由3E（Economic-經(jīng)濟(jì)性，Efficient-效率性，Effective-效果性）可拓展為5E（Economic-經(jīng)濟(jì)性，Efficient-效率性，Effective-效果性，Environment-環(huán)境性，Equitable-公平性）

2.充分考慮財政專項資金的運轉(zhuǎn)流程和各個環(huán)節(jié)

在財政項目的設(shè)立過程、立項過程、運作過程以及完成過程四個階段分別設(shè)置評價指標(biāo)，與此同時，對每一個階段都有重點地從上述五個績效目標(biāo)5E角度來設(shè)置評價指標(biāo)。在按照財政專項資金的運動過程構(gòu)建思路設(shè)置評價指標(biāo)過程中，將定性評價和定量評價充分考慮進(jìn)去，充分綜合利用財務(wù)數(shù)據(jù)和一些非財務(wù)數(shù)據(jù)作為評價依據(jù)。

3.充分遵循兼容性和針對性相結(jié)合原則

在設(shè)置評價指標(biāo)時需要針對“專項”這一重點，分別設(shè)置適用性較強(qiáng)、使用范圍較廣的通用指標(biāo)和具有強(qiáng)烈針對性和更細(xì)化的個性指標(biāo)。設(shè)置共性通用指標(biāo)也需要按照整個財政專項資金流動過程來劃分。在項目之初，即專項資金的設(shè)立階段和立項階段，應(yīng)該主要側(cè)重審計專項資金管理和使用的經(jīng)濟(jì)性；在專項資金項目運作過程中，側(cè)重于對資金的使用和項目建設(shè)效率的審計，與此同時，也需要注意不斷跟進(jìn)來自被審項目相關(guān)人員的反饋，及時更新審計結(jié)果并作出評價；在專項資金項目的完成階段注重對項目運行效果（包括環(huán)境性在內(nèi)）進(jìn)行審計評價。而對于自始至終貫穿的財政資金項目的管理活動，在經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)上進(jìn)行評價指標(biāo)設(shè)置。

4.全方位地考慮財政專項資金績效審計評價指標(biāo)的層次性

從抽象到具體，從宏觀到微觀，從概括到細(xì)化，不同層次的評價指標(biāo)提供不同的評價依據(jù)，反映在整個財政專項資金績效審計過程不同層面的具體問題。

（三）評價指標(biāo)設(shè)置與評價體系構(gòu)建

根據(jù)上述財政專項資金績效審計評價體系的構(gòu)建原則和步驟并參考現(xiàn)有審計績效評價指標(biāo)，對財政專項資金績效審計評價體系作出如下具體設(shè)置示范。

1.通用評價指標(biāo)體系

按財政專項資金流動過程，圍繞五大績效目標(biāo)設(shè)置績效審計的通用評價指標(biāo)體系，具體見表1。

2.基本評價指標(biāo)體系

按照財政專項資金流動過程，結(jié)合財務(wù)數(shù)據(jù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)，設(shè)置含有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的財政專項資金績效審計評價基本指標(biāo)體系，具體見表2。

3.評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)框架

充分結(jié)合財政專項資金的“專項”特點，為不同項目設(shè)置通用指標(biāo)和分類指標(biāo)并且針對性地設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，形成具有針對性和兼顧性的科學(xué)合理的財政專項績效審計評價體系。詳細(xì)見表3。

在構(gòu)建好的績效評價體系中，列出所有績效評價指標(biāo)，根據(jù)實際情況，去除不可操作性指標(biāo)，進(jìn)一步增設(shè)個性指標(biāo)，需要注意環(huán)境性的審計和公平性的審計以及它們各自的評價權(quán)重；要特別關(guān)注財政專項資金申報立項過程審計中評價指標(biāo)的設(shè)置充分性、合理性以及跟蹤審計過程的評價指標(biāo)的設(shè)置充分性；需要隨時隨地關(guān)注時代變化下新的理論、新的方法以及新的技術(shù)，以便及時而有效地運用到評價體系的構(gòu)建和設(shè)置中去。

三、結(jié)語

通過以上研究，提出了財政專項資金績效審計評價體系的構(gòu)建，解決了目前財政專項資金績效審計評價體系存在的問題，使財政專項資金績效審計評價體系更加科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、實用，使財政專項資金績效審計工作更加公開透明，審計力度更大，審計結(jié)果更加有力，審計效果更加明顯。

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Abstract： The existing problems have been analyzed in the performance audit evaluation system of the financial special funds. A scientific and unified financial special funds performance audit evaluation system is researched and built up. The principle and procedure is elaborated in the performance audit evaluation system of fiscal special funds， along with index installing and their relationship and degree. General and special indexes are integrated in the evaluation system. These indexes have been installed according to the moving process of the fiscal special fund. Meanwhile， these indexes have been classified and gradation by the evaluation goal and their characteristics. The fiscal special funds performance audit Evaluation System is established by multi-dimensionality.

Key words： government audit； special fiscal funds； performance audit； evaluation system

責(zé)任編輯 曉 潭