省直管縣的可行性辨析

王艷林

摘 要：文章是在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)資料之后，根據(jù)“市管縣”的歷史淵源總結(jié)這一行政體制的形成原因，并根據(jù)當(dāng)前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)一步分析了“市管縣”這一地方政府行政體制的滯后和缺陷。通過對(duì)比不同學(xué)者對(duì)于“市管縣”這一行政體制的不同觀點(diǎn)，總結(jié)得出地方政府行政體制改革的必要性和方向。在文章中，尤其對(duì)“省直管縣”這一較為先進(jìn)的改革理念進(jìn)行論證。從不同角度分析“省直管縣”在我國的可行性。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；市管縣；省直管縣

一、“市管縣”的缺陷

根據(jù)“市管縣”的歷史淵源總結(jié)這一行政體制的形成原因，并根據(jù)當(dāng)前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)一步分析了“市管縣”這一地方政府行政體制的滯后和缺陷。

（一）除少數(shù)大城市外，實(shí)行市管縣體制的地級(jí)市往往不具備中心城市的實(shí)力和功能，對(duì)周邊地區(qū)的輻射與帶動(dòng)能力不足，不能真正發(fā)揮組織和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用。人們把這種現(xiàn)象稱之為“小馬拉大車”。

（二）市管縣政區(qū)范圍的劃分不盡合理。市管縣的范圍，有些是原有地區(qū)行署的轄縣，有些則是地級(jí)市政府和省政府討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，沒有充分考慮到中心城市的輻射范圍及市縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的密切程度。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的范圍很不一致，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)市缺乏法律依據(jù)。

（三）某些地級(jí)市的市區(qū)范圍偏小或市縣同城，這既限制了中心城市的發(fā)展空間，又容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和引發(fā)市縣矛盾。市管縣體制改革不同步，政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變，市縣關(guān)系沒有理順，有些地級(jí)市政府仍然用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的行政管理方式管轄下屬各縣，影響縣域經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

二、“省直管縣”的可行性分析

（一）現(xiàn)實(shí)可行性。我國十一五規(guī)劃綱要中提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。而此前的新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中也提到“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣財(cái)政管理體制改革”。綜觀各地的試點(diǎn)情況，大致呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)。第二，在財(cái)政體制上相應(yīng)增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例。第三，選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí)，優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣，兼顧部分中等和貧困縣。

以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為突出特征的“省管縣”改革仍然只是在試點(diǎn)階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化；第二，實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過市這一級(jí)周轉(zhuǎn)，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率；第三，促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。

（二）理論可行性。中國近年來行政改革步履維艱的根本原因就在于缺乏理論支撐，同樣，如果我們不能找出“省管縣”的有力的理論依據(jù)的話，這次更大規(guī)模、意義更重要的改革的命運(yùn)很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

1.管理層次與管理幅度的動(dòng)態(tài)匹配問題根據(jù)管理學(xué)的原理，管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越小。合理地縮減行政層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度在當(dāng)前條件下是完全可以做到的。這種層級(jí)少、幅度大的扁平化的組織結(jié)構(gòu)也是符合當(dāng)前我國行政體制改革趨勢(shì)的。

2.官僚制的逆向效率悖論官僚制理論的創(chuàng)始人馬克斯·韋伯，他認(rèn)為：“從純技術(shù)的觀點(diǎn)說，相比于任何其他形式的組織，它具有精準(zhǔn)性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明等方面的優(yōu)勢(shì)”。我國長(zhǎng)期實(shí)行的高度中央集權(quán)的行政體制，注重自上而下的高度一體化的等級(jí)控制，有明顯的官僚制特征。

3.信息結(jié)構(gòu)與信息效率信息資源的有效配置是在一定信息結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但當(dāng)所獲取的信息質(zhì)量不高時(shí)，管理者便無法有效解決問題。減少“市”一級(jí)參與者，減少省與縣之間的信息不對(duì)稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，是保證政令暢通的必然選擇

三、推行“省直管縣”需要面對(duì)的問題

（一）省的管轄問題?！笆」芸h”體制所面臨的最突出的矛盾是，對(duì)于一些人口眾多的大省和自治區(qū)而言，會(huì)出現(xiàn)省一級(jí)政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。盡管現(xiàn)在的信息和交通技術(shù)都比較發(fā)達(dá)，但如此眾多的縣級(jí)行政單位無疑給省政府的管理帶來了一系列的問題，省能否肩負(fù)起有效管理下轄縣的重任值得商榷。

（二）“地級(jí)市”的定位問題。在財(cái)政體制改革的權(quán)力博弈過程中，“地級(jí)市”是此次改革的利益流出團(tuán)體。因此，基于自身利益最大化，“地級(jí)市”在可能的范圍內(nèi)，會(huì)采取一定的博弈手段，在改革深入的過程中，“地級(jí)市”憑借著行政級(jí)別優(yōu)勢(shì)，截留權(quán)力的博弈手段絕不會(huì)僅限于此?！暗丶?jí)市”絲毫不能放松對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)力度，并要警惕由于“省管縣”之后可能產(chǎn)生的縣級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）“地級(jí)市”的人員精簡(jiǎn)問題?！笆」芸h”體制改革牽涉到數(shù)以萬計(jì)官員的利益。這項(xiàng)改革所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，將主要考驗(yàn)地級(jí)市及官員的承受度，如何解決好相關(guān)官員的抵觸心理，做好思想工作，還有不少問題亟待解決，要考慮比較穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革方案。

（四）區(qū)域性公共品的供給問題。實(shí)行“省管縣”可能引發(fā)區(qū)域性公共品供給危機(jī)。因?yàn)椤笆」芸h”涉及到一個(gè)支出責(zé)任的分配問題，推行“省管縣”改革前，市級(jí)財(cái)政在調(diào)度資金方面有較大余地，體制改革后，支出責(zé)任分擔(dān)還不到位，市級(jí)資金調(diào)度出現(xiàn)緊張狀況。同時(shí)，市級(jí)原有職能中承擔(dān)的區(qū)域性公共事務(wù)管理與公共品的供給成本補(bǔ)償出現(xiàn)困難。如涉及多個(gè)縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等

四、結(jié)語

行政體制改革是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、地理以及文化傳統(tǒng)等多方面因素的復(fù)雜工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須認(rèn)真對(duì)待，科學(xué)運(yùn)作。目前的試點(diǎn)只是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和從財(cái)政的角度來突破，真正意義上的“省管縣”行政體制改革還處在理論探討之中。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，減少行政層級(jí)是大勢(shì)所趨。因此，要深入細(xì)致地調(diào)查研究，科學(xué)合理地統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下，探索出一條與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的改革模式。