中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)差異不斷擴(kuò)大的根源：經(jīng)濟(jì)不平等還是政治不平等？

王生發(fā)

摘 要：市管縣模式下，很容易發(fā)生縣域經(jīng)濟(jì)體之間爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的“排擠效應(yīng)”，使得中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)差異不斷擴(kuò)大。利用泰爾指數(shù)嵌套分解的結(jié)果顯示，省直管縣改革只能弱化但并不能消除這種“排擠效應(yīng)”，究其原因，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大的根源在于政治權(quán)的不平等而非經(jīng)濟(jì)權(quán)的不平等，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限僅僅是政治權(quán)力的一部分，獲得了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的縣城在“政治錦標(biāo)賽”制度下依然要服從于市級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)一步對(duì)省直管縣改革之后山東、安徽32個(gè)縣的面板門(mén)限回歸結(jié)果也證實(shí)，市縣之間、縣縣之間的排擠效應(yīng)依然存在?，F(xiàn)有的省直管縣改革并不徹底，惟有實(shí)現(xiàn)包括行政、人事在內(nèi)的全面性的政治權(quán)下移才可能縮小縣域經(jīng)濟(jì)差異。

關(guān)鍵詞：排擠效應(yīng)；泰爾指數(shù)三階嵌套分解；面板門(mén)限回歸；省直管縣

中圖分類(lèi)號(hào)：D621；F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）05-0055-07

一、引言

我國(guó)行政層級(jí)較多，共有五級(jí)：中央—省（自治區(qū)、直轄市）—地級(jí)市—縣（市區(qū)、縣級(jí)市）—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（自治鄉(xiāng)）。在五個(gè)層級(jí)中，歷史地位最為尷尬的就是地級(jí)市，甚至在我國(guó)憲法中根本就沒(méi)有“地級(jí)市”的概念，它是由過(guò)去的“地區(qū)行政公署”演化而來(lái)。實(shí)際上，在建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣（市管縣）體制的僅有無(wú)錫、徐州、蘭州三市。為保證在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下大城市的蔬菜、副食品供應(yīng)，1959年，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并指出實(shí)行市管縣體制是“為了適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的迅速發(fā)展，特別是去年以來(lái)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大躍進(jìn)和農(nóng)村人民公社化，密切城市和農(nóng)村的結(jié)合，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支援，便于勞動(dòng)力的調(diào)配”。這一決定將市管縣體制推向歷史上第一個(gè)高潮，往后隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化雖然歷經(jīng)幾次動(dòng)蕩，但在改革開(kāi)放后的1982年，中共中央（1982）51號(hào)文件向全國(guó)下達(dá)了全面改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示，到90年代中期基本完成。這次市管縣的推行主要初衷在于兩點(diǎn)：一是通過(guò)“地（地區(qū)行政公署）市合并”或“撤地（地區(qū)行政公署）建市”的方式促進(jìn)地方公共事務(wù)管理和地方民主政治的發(fā)展；二是通過(guò)市管縣的方式將大中城市周?chē)霓r(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一劃歸城市領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)以城帶鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

由于分稅制改革并未規(guī)定省級(jí)以下政府的財(cái)政關(guān)系，市管縣模式下，地級(jí)市往往傾向于收緊財(cái)權(quán)而下放事權(quán)，造成“饑餓財(cái)政”（孫學(xué)玉 等，2004[1]），同時(shí)偏向于市區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)“市卡縣”“市壓縣”截留縣的資源集中投放給市區(qū)（王庭槐 等，1995[2]）。它們帶來(lái)的后果就是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，這種不平衡性首先是過(guò)程上的，其次是結(jié)果上的。張毅（2010）[3]、李建豹 等（2011）[4]、林壽富（2011）[5]等學(xué)者的研究均認(rèn)為縣域經(jīng)濟(jì)單位之間的經(jīng)濟(jì)水平差異呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)?？紤]到區(qū)縣爭(zhēng)利的嚴(yán)峻性，從21世紀(jì)初開(kāi)始由點(diǎn)及面地在部分省份推行省直管縣改革，這一改革將省-市-縣的隔級(jí)傳導(dǎo)模式變?yōu)槭?縣的直接傳導(dǎo)模式，有利于保護(hù)市轄縣在區(qū)縣之爭(zhēng)中的利益獨(dú)立性。劉金東和靳連峰（2011）[6]、李兆友和陳亮（2012）[7]等研究者均認(rèn)為，省直管縣改革將成為縣域經(jīng)濟(jì)差異沖高回落的分水嶺。在本文看來(lái)，這一看法忽視了一個(gè)基本事實(shí)：中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大的根源在于政治權(quán)的不平等而非經(jīng)濟(jì)權(quán)的不平等，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限僅僅是政治權(quán)力的一部分。屬地化管理模式下，市級(jí)政府仍然保留了行政、人事等政治權(quán)力，獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的縣城在“政治錦標(biāo)賽”制度下依然要服從于市級(jí)政府的管理，市轄縣在區(qū)縣之爭(zhēng)中仍然將不可避免地處于被動(dòng)地位。從這一點(diǎn)來(lái)看，省直管縣改革非常類(lèi)似于1994年中國(guó)的“分稅制”改革，財(cái)政分權(quán)的同時(shí)卻保留了政治集權(quán)，地方政府的發(fā)展依然要服從于中央政府的宏觀(guān)調(diào)控大局。換言之，省直管縣改革是一個(gè)并不徹底的分權(quán)改革。

針對(duì)省直管縣改革對(duì)試點(diǎn)縣的實(shí)效檢驗(yàn)也得到了一些耐人尋味的結(jié)果。如劉佳 等（2011）基于六省2004—2009年的面板數(shù)據(jù)采用倍差法的分析結(jié)果顯示，省直管縣改革對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政自給能力的提升效應(yīng)雖然存在，但呈現(xiàn)出邊際效益遞減的趨勢(shì)，同時(shí)，省直管縣改革對(duì)不同縣級(jí)單位的影響存在異質(zhì)性特征，相比之下，縣級(jí)市、富?？h和規(guī)模較大的縣的政策效應(yīng)更為明顯[8]。利用同樣方法，鄭新業(yè) 等（2011）對(duì)河南省縣級(jí)單位面板數(shù)據(jù)的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，直管縣在實(shí)施省直管縣改革前后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)并沒(méi)有發(fā)生顯著變化，這意味著，省直管縣顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有獲得實(shí)證支持[9]。賈俊雪 等（2013）利用1997—2005年中國(guó)縣級(jí)單位面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析結(jié)果表明，省直管縣財(cái)政體制改革有助于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自給能力、實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困，但卻顯著抑制了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[10]。

以上研究雖然對(duì)省直管縣改革的政策效應(yīng)提出了質(zhì)疑，但卻沒(méi)有找到解釋這種謎題的關(guān)鍵。一方面，他們的研究過(guò)多偏重于財(cái)政自給率的過(guò)程公平，忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果公平；另一方面，他們的研究沒(méi)有針對(duì)改革前后縣域經(jīng)濟(jì)差異的變化以及區(qū)縣之間互動(dòng)效應(yīng)的變化進(jìn)行實(shí)證分析。基于此，本文在三個(gè)方面做了創(chuàng)新：一是構(gòu)建數(shù)理模型，指出縣域經(jīng)濟(jì)體尤其是區(qū)縣之間資源非對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)的排擠效應(yīng)發(fā)生的內(nèi)在動(dòng)因在省直管縣改革前后并沒(méi)有發(fā)生根本性變化；二是對(duì)全國(guó)縣級(jí)單位地區(qū)生產(chǎn)總值以人口為權(quán)重進(jìn)行三階嵌套分解，衡量了縣域經(jīng)濟(jì)差異水平在省直管縣前后是否發(fā)生顯著變化；三是利用面板門(mén)限回歸論證了省直管縣改革后區(qū)縣之間以及縣縣之間的排擠效應(yīng)仍然存在。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分建立模型討論并定義市管縣體制下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排擠效應(yīng)，并討論了省直管縣改革之后排擠效應(yīng)的變化；第三部分運(yùn)用泰爾指數(shù)三階嵌套分解衡量省直管縣改革前后我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)差異水平是否顯著縮?。坏谒牟糠诌\(yùn)用面板門(mén)限分析省直管縣改革之后市轄縣發(fā)展的外部因素和內(nèi)部因素的有效性，論證了市縣、縣縣之間仍然存在排擠效應(yīng)；最后得出本文結(jié)論，認(rèn)為政治權(quán)力下放的有限性是省直管縣改革中期失效的根本原因。

二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排擠效應(yīng)

（一）排擠效應(yīng)的定義

在市管縣體制下，人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)全部掌握在地級(jí)市手中，市領(lǐng)導(dǎo)縣①，但市區(qū)和縣畢竟代表著各自的區(qū)域利益。相比于市區(qū)，縣被賦予的戰(zhàn)略地位會(huì)略低一籌，同樣是地級(jí)市的附屬行政單位，當(dāng)兩者在發(fā)展中存在爭(zhēng)搶資源和空間的問(wèn)題時(shí)，市里會(huì)選擇性站在市區(qū)一邊，在財(cái)稅分成、基建投資、項(xiàng)目上馬等方面優(yōu)先考慮市區(qū)。也就是說(shuō)，地級(jí)市主導(dǎo)一種非均衡、不對(duì)等的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)模式，保證市區(qū)的發(fā)展要優(yōu)越于縣，為了做到這一點(diǎn)，市級(jí)政府不惜“市壓縣、市刮縣、市吃縣”，并通過(guò)財(cái)政截留等手段強(qiáng)行解決，縣只能被動(dòng)服從。我們把這種縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象稱(chēng)之為“排擠效應(yīng)”，排擠效應(yīng)不僅出現(xiàn)在市區(qū)和縣之間，也出現(xiàn)在縣與縣之間，作為“庶出”身份的縣在無(wú)法通過(guò)合理渠道與市爭(zhēng)利的情況下，會(huì)考慮積極向市靠攏，力爭(zhēng)在市發(fā)展的戰(zhàn)略中占據(jù)有利座次，此情此景與省份和中央之間的“跑部錢(qián)進(jìn)”頗為類(lèi)似。這一點(diǎn)在臨近市區(qū)的縣比較常見(jiàn)，它們往往通過(guò)對(duì)接市區(qū)發(fā)展謀求一杯羹。

我們假設(shè)各個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)單位均依賴(lài)于兩種資源發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)：自有的內(nèi)部資源和來(lái)自地級(jí)市的外部資源，內(nèi)部資源包括自身自然資源、支柱產(chǎn)業(yè)等，外部資源則可以是財(cái)政撥款、基建投資等。為了模型簡(jiǎn)化，考慮有1個(gè)市區(qū)，n個(gè)縣，市區(qū)和縣的生產(chǎn)函數(shù)分別為f（x0，R0）和G（yi，Ri），i=1，2，…，n。其中x0和yi為各縣域經(jīng)濟(jì)單位的內(nèi)部資源使用數(shù)量，而R0和Ri則是各縣域經(jīng)濟(jì)單位獲得的外部資源配額，并且滿(mǎn)足f′R 0>0，g′R i>0，f ″R 0<0，g″R i<0。

對(duì)于地級(jí)市來(lái)說(shuō)，其最終目的是獲得全部縣域經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)出總量的最大化，即

Max f（x0，R0）+■λig（yi，Ri）（1）

s.t R0+∑Ri=■（外部資源約束）（2）

x0？燮■0，yi？燮■i，i=1，2，…，n（內(nèi)部資源約束）（3）

其中，λi<1為地級(jí)市賦予縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重，代表其對(duì)該縣的重視程度，市區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重默認(rèn)為單位1。

最大化產(chǎn)出總量，將得到一階條件如下：

g′R i（yi，R i）=■（4）

g′R i（yi，Ri）/g′R i（yi，Rj）=λj/λi（5）

由（4）式，當(dāng)達(dá)到均衡時(shí)，有g(shù)′R i>f′R 0成立，考慮到產(chǎn)出函數(shù)的凹性，這表明地級(jí)市在相同邊際產(chǎn)出的情形下更傾向于將資源分配給市區(qū)，只有當(dāng)外部資源追加到市區(qū)邊際產(chǎn)出小到一定程度——僅占縣邊際產(chǎn)出比例為λi的時(shí)候，才會(huì)開(kāi)始將資源分配給縣，這表明了縣和市區(qū)之間的排擠效應(yīng)，在這個(gè)排擠效應(yīng)中，縣占弱勢(shì)。

由（5）式，由于g（yi，Ri）是關(guān)于Ri的凹函數(shù)，可知當(dāng)λi越大，Ri也就越大，這意味著縣獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重越大，其最終所獲得的外部資源分配也就越多，于是各個(gè)縣爭(zhēng)相向市級(jí)政府尋租、跑項(xiàng)目、換支持的現(xiàn)象也就不難理解了。這表明了縣與縣之間也存在一定程度的排擠效應(yīng)，在這個(gè)排擠效應(yīng)中，能獲得較大經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)重的縣占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，根據(jù)劉金東和靳連峰（2011）的研究，縣域經(jīng)濟(jì)差異的最主要因素仍然在于區(qū)縣之間。

（二）邊角解的討論

由（3）式可知市區(qū)獲取外部資源也是有一定限度的，當(dāng)內(nèi)部資源使用達(dá)到本地的極限時(shí)，將遭遇邊角解問(wèn)題。此時(shí)，x0=■0，（4）式不再成立，而（5）式仍然成立，市區(qū)發(fā)展達(dá)到飽和狀態(tài)，外部資源分配的主戰(zhàn)場(chǎng)外移，縣與縣之間的排擠效應(yīng)成為主要內(nèi)容。邊角解的討論暗合了“核心-外圍”理論的基本觀(guān)點(diǎn)，F(xiàn)riedmann（1966，1972）在兩部著作中正式確立了“核心-外圍”理論，并針對(duì)核心地區(qū)對(duì)外圍地區(qū)的擴(kuò)散作用做了詳細(xì)的描述[11-12]。他認(rèn)為，核心地區(qū)在達(dá)到一定程度時(shí)會(huì)帶動(dòng)外圍地區(qū)發(fā)展，外圍地區(qū)內(nèi)部的不均衡發(fā)展會(huì)促使新的核心地區(qū)產(chǎn)生，從而降低原有核心地區(qū)的等級(jí)，這也與我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、“以城帶鄉(xiāng)”的政策內(nèi)容相一致。關(guān)鍵問(wèn)題是，市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)在多大程度上出現(xiàn)邊角解？事實(shí)上，很難！人口壓力和土地容量對(duì)一般地級(jí)市來(lái)說(shuō)還沒(méi)有成為主要問(wèn)題，只有較為發(fā)達(dá)的地級(jí)市或者副省級(jí)城市才出現(xiàn)了逐步的城市外移，最終“撤縣劃區(qū)”。大多數(shù)城市都處于未飽和甚至是饑渴狀態(tài)，邊角解問(wèn)題難以出現(xiàn)，這也就注定了我國(guó)“以城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)全局發(fā)展”政策方針在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不可能全面實(shí)現(xiàn)的。

（三）省直管縣改革帶來(lái)的變化

周黎安（2008）在《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》一書(shū)中詳細(xì)描述了中國(guó)由下及上、逐級(jí)晉升的金字塔形狀的官員選拔機(jī)制，形象地稱(chēng)之為“政治錦標(biāo)賽”，這種“政治錦標(biāo)賽”能夠長(zhǎng)久延續(xù)的先決條件之一就是上一級(jí)政府集中掌握著下一級(jí)政府的人事權(quán)力[13]。正如前文所言，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限僅僅是政治權(quán)力的一部分，在屬地化管理模式下，市級(jí)政府仍然保留了行政、人事等政治權(quán)力，市轄縣的行政長(zhǎng)官要獲得晉升，市級(jí)政府是他們繞不過(guò)去的一關(guān)，這種隱性權(quán)力在區(qū)縣競(jìng)爭(zhēng)中能夠立刻轉(zhuǎn)化為資源配置權(quán)。由此可以斷言，以財(cái)權(quán)下放為主要特征的省直管縣改革僅僅是治標(biāo)不治本地賦予直管縣一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)，最為關(guān)鍵的政治權(quán)力仍然保留在市級(jí)政府手中，兩者相較，經(jīng)濟(jì)權(quán)近乎虛設(shè)。獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的縣城在“政治錦標(biāo)賽”制度下依然要服從于市級(jí)政府的管理，市轄縣在區(qū)縣之爭(zhēng)中仍然將不可避免地處于被動(dòng)地位。聯(lián)系上文來(lái)看，由于對(duì)市級(jí)政府行政長(zhǎng)官的考核標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有隨著省直管縣改革發(fā)生變化，所以其最終目的仍將是獲得全部縣域經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)出總量的最大化，即（1）式不變。由于直管縣財(cái)政撥款直接由省政府負(fù)責(zé)，這意味著部分市級(jí)政府掌握的外部資源（財(cái)政撥款資源）內(nèi)化成為各個(gè)直管縣內(nèi)部資源，但市級(jí)政府憑借權(quán)力掌握的基建投資、發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)外部資源仍然不變，這意味著（2）、（3）式的內(nèi)外資源約束條件形式上也沒(méi)有變化。因此，我們上文中關(guān)于排擠效應(yīng)的推導(dǎo)依然成立，排擠效應(yīng)仍會(huì)存在，只是由于直管縣內(nèi)部資源增加，最終的排擠效應(yīng)弱化而已。