遼寧省“省直管縣”體制改革研究

周甲文+劉建成

[摘 要]近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設的步伐不斷加快，推進“省直管縣”體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設，激發(fā)縣域經(jīng)濟活力，已列入了政府的議事日程。本研究采用跨學科研究方法，運用定性研究和定量研究相結合，文獻方法與實證考察相結合，在借鑒歷史和國內(nèi)各省區(qū)經(jīng)驗的基礎上，深入剖析我省“省直管縣”體制改革現(xiàn)狀問題，并對其成因進行思考與歸納，為進一步和完善我省“省直管縣”體制改革奠定基礎。

[關鍵詞]省直管縣；體質(zhì)改革；制度設計

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）01-0031-04

一、遼寧省“省直管縣”體制的探索與實踐

20世紀90年代以來，在逐漸完善社會主義市場經(jīng)濟體制，我國工業(yè)化、城市化的進程逐步深入中，我國推進省直管縣體制改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縣域市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求以及新型城鎮(zhèn)化道路發(fā)展的現(xiàn)實背景下展開的。一些省區(qū)（市）陸續(xù)推行以強縣擴權、縣財省管等為主要內(nèi)容的省直管縣改革試點，至今改革仍在繼續(xù)擴大并開始向縱深推進。我國“省直管縣”體制改革的特點可以歸結為：從下到上、從易到難、從少到多的改革。[1]

我國“省直管縣”體制改革試點工作是順應工業(yè)化、市場化和新型城鎮(zhèn)化的進程，“省直管縣”體制改革彌補了原有“市管縣”體制的諸多不足，縮小了城鄉(xiāng)二元結構的差距。同時，實施“省直管縣”體制改革的一個根本原因就是促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。2005年6月，溫家寶總理在農(nóng)村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣試點”；2009年6月，財政部要求，在2012年底前，力爭在全國除民族自治地區(qū)外，推行財政“省直管縣”。在此背景下，全國共有22個?。ㄖ陛犑校┰谶M行“省直管縣”的改革探索。[2]

遼寧省在“省直管縣”體制改革的實踐探索中，于2005年下發(fā)了《關于實行省補助資金直撥到縣（市）財政管理辦法的通知》，明確對省以上安排的一般性轉(zhuǎn)移支付補助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅免征農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付補助、部分財政結算補助和專項補助等，實行省對縣補助直接測算到縣，直接撥付到縣的財政管理方式。這種管理方式，在不對現(xiàn)行財政管理體制進行調(diào)整的前提下，提高了財政資金撥付速度和使用效益，使省對縣的財政扶持措施更加透明和直接，被財政部界定為“補助管理型”省直管縣財政管理體制改革模式。[3]為了進一步做好“省直管縣”試點工作，2006年4月我省下發(fā)《關于加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，選擇15個縣域經(jīng)濟重點縣（含縣級市）新民、普蘭店、長海、海城、撫順、本溪滿族自治縣、東港、大石橋、凌海、阜新蒙古族自治縣、遼陽、凌源、鐵嶺、大洼、綏中作為擴大縣級經(jīng)濟管理權限改革試點，試點縣？穴市？雪享有與省轄市相同的權限，可以直接向省有關部門報送計劃等。同年10月，又下發(fā)了《關于擴大縣域經(jīng)濟重點縣（市）經(jīng)濟管理權限改革試點的意見》，針對省直管縣體制改革進行積極的政策引導和支持。2010年4月，遼寧省政府下發(fā)《遼寧省全面推進依法行政規(guī)劃？穴2010—2014年？雪》，其中提到遼寧省將探索省直管縣（市）體制，進一步擴大縣級政府經(jīng)濟和社會管理權限。10月，鑒于綏中縣特別是綏中縣濱海經(jīng)濟區(qū)建設取得了重大突破，遼寧省下發(fā)了《關于擴大綏中縣經(jīng)濟社會管理權限的通知》，在葫蘆島市管綏中縣體制不變的情況下，再次擴大綏中縣的經(jīng)濟社會管理權限。2011年9月，昌圖縣獲批成為遼寧第二個“省直管縣”，可以享受市級經(jīng)濟社會管理的權限。

與此同時，我國各省區(qū)（市）“省直管縣”體制改革試點工作也取得長足發(fā)展，不同地區(qū)實行的“省管縣”模式具有深厚的地方特色，如省管縣財政體制（浙江）、試點縣實行考核淘汰制（安徽）、轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新（湖北）等省區(qū)（市）。我省“省直管縣”實踐探索過程中，體制優(yōu)越性顯現(xiàn)，但也存在這一些制約性因素。遼寧在“省直管縣”體制改革的試點工作中，借鑒國內(nèi)各省區(qū)先進經(jīng)驗的同時，注重與遼寧“五點一線”沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設、沈陽經(jīng)濟區(qū)、突破遼西北三大區(qū)域發(fā)展等重大戰(zhàn)略相結合，以沈陽、大連兩大中心城市為中心，充分整合區(qū)位與資源優(yōu)勢，推進“省直管縣”體制改革創(chuàng)新。遼寧省推行“省直管縣”體制改革以來，能夠有效地減少政府的行政管理層級、降低行政成本、提高行政效能，使縣域的財政支配能力有所增強，行政審批權明顯擴大，行政效能較大提高，干部待遇有所提高等成效，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府之間的權責配置，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和縮小城鄉(xiāng)二元結構差異具有重要的現(xiàn)實意義。

二、關于現(xiàn)狀問題及其成因的思考

遼寧省初步實現(xiàn)了15個縣（市）的省直管，占全省44個縣（市）的1/3。就我省“省直管縣”改革實踐現(xiàn)狀而言，在實證研究的基礎上針對現(xiàn)存問題與成因，歸結與分析如下：

1.“省直管縣”體制改革的頂層制度設計的制度匹配和差別化問題。當前，“省直管縣”體制改革作為我國行政體制改革中的重要組成部分，是政府縱向行政體制改革。若這項改革到位，將對優(yōu)化政府結構、轉(zhuǎn)變政府職能起到重要的作用。針對縱向行政結構優(yōu)化等相關行政體制改革的深層問題，加強和完善“省直管縣”體制改革的頂層設計事關改革發(fā)展的大局，也是這些年中國政府改革的一個重點。在以往改革中，我們對橫向改革比較重視，進展較大，對縱向的體制改革規(guī)劃卻不夠，力度有限。從縱向組織結構看，主要是層次過多，行政成本過高，地方政府承擔的公共服務責任與能力脫節(jié)，制約和影響了縣域經(jīng)濟發(fā)展。因此，省直管縣體制改革是政府間縱向關系調(diào)整的主要內(nèi)容，也是政府間縱向結構優(yōu)化的引領者。[4]

遼寧省在實施“省直管縣”試點工作中，由于省對縣擴權、地級市向縣放權，縣對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有了很大的自主權，“省直管縣”體制改革勢必會涉及縱向行政體制改革的諸多方面，如縣財稅改革、司法體制改革、縣域公共服務與應急事件處理能力、政府機構與人員的重新分工、職能部門的重組與建立等，省委、省政府在推進“省直管縣”體制改革過程中應針對省直管縣的地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略部署以及本地區(qū)發(fā)展實際情況做好先期試點的論證，同時借鑒國內(nèi)外地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗與歷史，以公共利益為根本做好“省直管縣”有關方面的頂層制度設計，從制度保障上確保經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)縣域經(jīng)濟活力，推進新型城鎮(zhèn)化建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縮小二元結構差異。

此外，伴隨著“省直管縣”體制改革的實施，取消“地級市”中間管理環(huán)節(jié)，雖然提高了政府的行政效能，但是這勢必會使省級管理幅度過寬，管理難度增大。我省共有44個縣，如果不對現(xiàn)行行政區(qū)劃作局部調(diào)整，在目前的情況下，推行“省直管縣”體制改革，省級政府將面臨管理幅度過大的壓力，不利于省級政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟規(guī)劃，不利于地方經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。[5]

2.縣財政省直管后涉及利益均衡問題，一定程度上可能增加行政成本。省直管縣財政體制改革將改變兩級財力積累進程和利益均衡結構，進而影響省、市、縣財政的理性行為，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新保障機制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大省直管縣財政體制改革“正效應”，實現(xiàn)省直管縣財政體制改革“軟著陸”。[6]“省直管縣”行政管理體制實施后，省財政直接與縣財政進行結算，但是行政體制改革與省直管縣財政體制改革息息相關，統(tǒng)籌推進財政體制改革和行政體制改革成為省直管縣體制改革不可回避的一個重要方面，甚至直接關系到省直管縣體制改革的成敗。[7]省直管縣財政體制消除了原有“市管縣”行政與財政體制的束縛，在一定程度上大大增強了縣財政的自主權與支配能力，同時也給縣爭取更多的資金支持。但是，“省直管縣”體制改革后，縣一級競爭者數(shù)目增加，并直接參與相關行政資源的爭奪，其可能引發(fā)的矛盾和競爭不可避免地升溫，過度競爭不僅給省級政府帶來巨大工作壓力，也將加大各縣（市）自身的行政成本。[8]

此外，按照國家統(tǒng)一部署，遼寧省于2013年8月1日起實施“營改增”改革工作。針對目前實施“營業(yè)稅”改成“增值稅”，這大大減輕了中小企業(yè)的稅賦負擔，在一定程度上為企業(yè)發(fā)展緩解了資金方面的壓力。但是由于現(xiàn)階段縣域財政除了省級財政分配外，主要來源有營業(yè)稅、稅收、增值稅、土地稅等。伴隨著增值稅改革的實施后，縣域財政的收入將會帶來較大的調(diào)整，增值稅率使縣與省級、中央分配做出了較大的調(diào)整，縣財政收入在一定程度上會有所減少，這會大大增加縣財政壓力，進而會影響到縣公共服務能力、基礎設施等諸多方面建設。甚至一些試點縣為了緩解財政壓力，尋求一些極端或不可持續(xù)的方式來增加財政收入來彌補財政過重的壓力，如政府借債、圈賣土地等。

3.“省直管縣”行政體制與司法體制協(xié)調(diào)改革的相關問題。省直管縣行政體制改革過程中，由于少了一個縱向中間層級，省直管縣行政體制與司法體制改革應該同步進行，此時中央應該事先做好省直管縣行政體制與司法體制改革的頂層設計問題，設計好改革的路線圖，各個省區(qū)應該按照省直管縣體制改革的實際完善與之配套的司法體制改革，完善司法組織機構，提升司法工作人員的素質(zhì)，建立與省級司法工作機制配套的工作機制。與此同時，司法體制改革的成敗事關行政體制改革的重心問題，對于縣的行政權力不斷擴大，司法體制應該不斷與行政體制改革的深入相適應。完善的司法體制對于制約過度擴大的政府權力，預防和懲治縣黨政干部在行使公共權力過程中可能出現(xiàn)的腐敗，使政府權力在“陽光”下運行，增強公共政策的執(zhí)行效率，不斷提升政府的效能，建設法治型、創(chuàng)新型、服務型的政府是必不可少的。

4.體制改革范圍有待深入，簡政放權缺乏法律、政策資源的支撐。縣域經(jīng)濟發(fā)展水平達到一定程度才需擴大權力，提高其自主能力，權力大小要與經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配，否則會浪費權力資源，甚至造成權力的濫用。加大擴權放權力度，理順條塊關系，為推行省直管縣體制奠定基礎，可以從不同的層面來深化我省“省直管縣”體制改革范圍：（1）多種形式擴權放權，激活縣域發(fā)展動力。省市兩級秉持“簡政放權”原則，涉及具體操作性的行政事權下放到市縣，審批性事權要著力從轉(zhuǎn)變政府職能、促進社會事業(yè)和縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面，同時對試點縣放權，賦予試點縣與省轄市同等的經(jīng)濟社會管理權限。將當前放權的重點放在行政審批、行政處罰、地方財稅改革試點、基層社會組織管理以及社會管理創(chuàng)新等方面，此外，還可以采取下放、委托、授權等多種形式放權，進一步推進權力的優(yōu)化配置。（2）通過調(diào)整和完善縱向的行政管理體制，理順條塊關系?？梢圆扇∠鳒p垂直管理部門數(shù)量，明確規(guī)范必須保留的垂直部門來實現(xiàn)縣政府的簡政放權，提高政府的效能。[9]與此同時，在縣政府實施簡政放權的諸多舉措中，應對現(xiàn)階段實施簡政放權的措施予以立法，對多種形式的放權領域得到法律的保障，確保體制改革政策實施的連續(xù)性和持久性，防止在政府領導換屆或在資源整合的過程中缺乏法律的支持，有利于協(xié)調(diào)相關職能部門的協(xié)作，規(guī)范政府權責，使政府在行使公共權力的時候有所依據(jù)。此外，以制度化規(guī)范體制改革的范圍，也有助于區(qū)域政策資源的整合，實現(xiàn)資源的合理流動，這樣大大地為各項改革提供了支撐，有利于改革的順利進行。

5.“省直管縣”黨政機關人事編制的有效配置。在“市管縣”體制下，市政府的組織結構直接受省政府有關職能部門，對縣（區(qū)）級行政單位在事權進行管理和指導。然而，省直管縣實施后，要求縣直屬部門與多個省屬部門對接，縣的一個部門可能要對接幾個省直屬部門的處室，并且縣直屬部門的人員和編制都比較少，試點縣域的政府部門工作壓力變得較大，勢必會成為本省改革的新挑戰(zhàn)。鑒于此，試點縣在實施行政體制改革過程中一定要完善縣政府與省政府各部門的權責有效對接，此時在政府組織結構不斷完善，職能逐漸轉(zhuǎn)變之時，就需要黨政機關在人事上有所調(diào)整，合理配置黨政機構的工作崗位和人員，進一步為行政體制改革提供人力資源保障。

6.“省直管縣”黨政“一把手”的權力監(jiān)督與制約機制建設。伴隨著“省直管縣”行政體制改革的逐步深入，不斷提升了省管縣的經(jīng)濟社會發(fā)展的自主性，試點縣黨政機關組織結構也隨著改革的深入而不斷進行調(diào)整，這時就會涉及到人事改革。黨政干部是當前省直管縣各項改革的中堅力量，這個隊伍的素質(zhì)和業(yè)務水平在一定程度上決定著改革的成敗關鍵。尤其是試點縣黨政“一把手”在公共權力的運行和各項政策的實施過程中扮演者十分重要的角色。隨著試點縣自主性的不斷擴大，黨政“一把手”的政治地位不斷提升，其職權范圍也會不斷擴大。據(jù)有關調(diào)查顯示，縣（區(qū)）“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災區(qū)，從表面看似乎是因為經(jīng)濟問題，實質(zhì)上根本的問題還是權力失去科學規(guī)范和有效監(jiān)督，幾乎所有被查處的縣（區(qū)）“一把手”都因權力失去監(jiān)督而導致腐敗。黨政“一把手”的腐敗不僅給國家和人民的財產(chǎn)帶了損失，甚至有時還會帶來公共項目的“下馬”和有些政策執(zhí)行的不可持續(xù)。

“省直管縣”黨政干部的管理與考核的常態(tài)化、制度化建設也應該納入到黨政“一把手”的權力監(jiān)督與制約機制建設上來，對于干部管理應該建立權責統(tǒng)一，獎懲并舉的管理和考核機制。如黨政“一把手”在任期間所上項目或?qū)嵤┱叩纳鐣б娴恼鎸崈r值進行終身問責制，并與晉升相聯(lián)系等。

7.縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本公共服務保障能力相對薄弱，縣域基本公共服務均等化亟待解決。實行“省管縣”實質(zhì)是對社會資源和公共行政權力的重新分配，其根本目的是為促進我省縣域經(jīng)濟發(fā)展?！笆」芸h”后，試點縣脫離了市的隸屬關系，縣的轉(zhuǎn)移支付能力遠遠不如地級市的能力，這時公共服務保障能力勢必會有所減弱。此時，試點縣的公共服務保障能力面臨著新的挑戰(zhàn)，再加上原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務能力相對較弱，這時就需要省在資源整合中妥善做好頂層設計安排，制定解決縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務保障的政策，實現(xiàn)資源能夠有效配置，加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，逐步提高經(jīng)濟相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務保障能力，推進縣域間基本公共服務均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。[10]

參考文獻：

[1]張占斌.城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革戰(zhàn)略研究[N].中國機構編制網(wǎng)，http？押//www.scopsr.gov.cn/zgjgggygl/201102/wzqw1102/201207/t20120709_172392.html？熏2012-07-09

[2][5][8]姜秀敏等.全域城市化背景下遼寧省“省直管縣”體制改革的現(xiàn)狀及對策[N].遼寧經(jīng)濟，2011-4-8.

[3][6]蘇東日.遼寧推行省直管縣財政體制改革促進縣域經(jīng)濟發(fā)展模式探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2011，（7）.

[4]張占斌，蘇珊·羅爾.中國新型城鎮(zhèn)化背景下的省直管縣體制改革[J].經(jīng)濟體制比較，2012，（6）.

[7]陳遠.論省直管縣體制改革的現(xiàn)狀、問題與對策[D].湖南師范大學學位論文，2010-12.

[9]以城鎮(zhèn)化為主線推進省直管縣改革：推進省直管縣體制機制創(chuàng)新[N].中國改革論壇網(wǎng)，http？押//www.chinareform.org.cn/books/Explore/47/1/201112/t20111214_129948.htm.2011-12-14.

[10]中改院.以城鎮(zhèn)化為主線推進省直管縣改革：省直管縣改革的現(xiàn)實背景[N].中國改革論壇，2011-12-01.

責任編輯 宋桂祝