農(nóng)村公共品供給與城鄉(xiāng)一體化
——基于貴州省“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的分析

文／劉承禮 丁開杰

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農(nóng)村公共品供給與城鄉(xiāng)一體化
——基于貴州省“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的分析

文／劉承禮 丁開杰

摘要：優(yōu)化創(chuàng)新農(nóng)村公共品的供給是我國城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。近年來，貴州省以“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃為抓手，著力提供農(nóng)村公共品，取得顯著成效。其做法包括將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具體化為六大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以項(xiàng)目制管理的思維來推動(dòng)各項(xiàng)工作的試點(diǎn)及推廣；由政府主導(dǎo)，在縱向的上下級(jí)政府之間和橫向的職能部門之間有主有輔、主次分明、分工協(xié)作、各司其職；走群眾路線，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)之間的各種資源和要素推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，等等。貴州省“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”建設(shè)遇到的問題主要是建設(shè)資金匱乏，重建設(shè)、輕管護(hù)，老百姓參與的積極性冷熱不均，基層干部的激勵(lì)不足。為推動(dòng)我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，亟需進(jìn)一步改善公共品優(yōu)先提供順序的決策機(jī)制、完善公共品供給的融資機(jī)制、改善公共品供給的運(yùn)行機(jī)制，改善公共品供給的監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品；供給機(jī)制；城鄉(xiāng)一體化

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)始終保持高速增長(zhǎng)，年均增速超過9%，國民生活發(fā)生翻天覆地的變化。但是城鄉(xiāng)收入差距并沒有降低，城鄉(xiāng)收入比由改革開放初期的1.8擴(kuò)大到2013年的3.3，城鄉(xiāng)公共品供給也存在巨大差距，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重不足和農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境等公共事業(yè)的發(fā)展滯后。[1]近年來，各級(jí)地方政府在農(nóng)村公共品供給上進(jìn)行積極探索。其中，地處西部地區(qū)的貴州省以“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”）為抓手，走出了一條新路，取得了顯著成效，其經(jīng)驗(yàn)特別值得研究借鑒。本文基于對(duì)貴州省的實(shí)地調(diào)查和相關(guān)資料，探討我國農(nóng)村公共品供給體制的優(yōu)化和完善路徑。

一　公共品供給體制創(chuàng)新：貴州省“六　項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”的基本做法

2012年，黨的十八大報(bào)告第一次提出“美麗中國”的全新概念，將“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”提上了日程。綜合借鑒省內(nèi)各地十余年來進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的創(chuàng)新做法，以及國內(nèi)其他省份開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，貴州省政府于2013年9月30日出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施貴州省“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的意見》（（黔府發(fā)〔2013〕26號(hào)）以下簡(jiǎn)稱“26號(hào)文件”），以路、水、房、電、訊、寨等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，著力在全省范圍內(nèi)打造新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版?！傲?xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)質(zhì)，是為廣大農(nóng)村地區(qū)提供硬件性質(zhì)的農(nóng)村公共品。圍繞農(nóng)村公共品供給的職責(zé)、融資、執(zhí)行和監(jiān)督體系等方面，“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”積極進(jìn)行了創(chuàng)新。

（一）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上建立了一套完整的職責(zé)體系

1.上下級(jí)政府之間的責(zé)任結(jié)構(gòu)。在全國層面上，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，自中央到地方，各級(jí)政府在其中都負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。貴州“26號(hào)文件”將省以下各級(jí)政府的責(zé)任明確為：“省負(fù)總責(zé)、市（州、貴安新區(qū)）負(fù)管理責(zé)任、縣（市、區(qū)、特區(qū)）負(fù)主要責(zé)任、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）負(fù)直接責(zé)任、村（社區(qū)）負(fù)具體責(zé)任?！边@是責(zé)任“大鍋飯”在省以下不同層級(jí)的政府之間的分配，它表現(xiàn)為一種層級(jí)制的責(zé)任體系。這一責(zé)任體系為決策權(quán)力的向上集中、執(zhí)行任務(wù)的向下挪移提供了便利。省級(jí)政府在其中發(fā)揮資源調(diào)配的作用，地級(jí)市政府起到承上啟下的作用，縣鄉(xiāng)政府承接具體的項(xiàng)目或任務(wù)，村級(jí)組織具體實(shí)施。根據(jù)這一責(zé)任結(jié)構(gòu)，有關(guān)“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”的政策制訂、規(guī)劃編制、資源調(diào)度、過程監(jiān)督、項(xiàng)目驗(yàn)收都可以采取自上而下的操作方式，從而有效地保證政府治理的針對(duì)性和有效性。

表1　同級(jí)職能部門之間的責(zé)任結(jié)構(gòu)

2.同級(jí)職能部門之間的責(zé)任結(jié)構(gòu)。在橫向水平上，同一級(jí)政府各職能部門的分工及其承擔(dān)的責(zé)任是不一樣的。根據(jù)項(xiàng)目類型的不同，“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”的責(zé)任單位由三種單位構(gòu)成，即牽頭單位、調(diào)度單位和責(zé)任單位。如表1所示，牽頭單位是某項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的分管部門，調(diào)度單位的主體主要是牽頭單位，而責(zé)任單位則扮演著輔助或配合的角色。責(zé)任單位在項(xiàng)目決策過程中居于從屬地位，它們?cè)谝?guī)劃編制、資金調(diào)度、資源共享、信息提供等方面為牽頭單位和調(diào)度單位提供必要的支持。在橫向的責(zé)任結(jié)構(gòu)中，財(cái)政廳、發(fā)改委、農(nóng)委、扶貧辦、移民局是被提及最多的責(zé)任單位，這是由六項(xiàng)行動(dòng)大部分為涉農(nóng)項(xiàng)目的性質(zhì)決定的。值得注意的是，以“塊塊”形式而存在的地級(jí)市和縣級(jí)政府也被納入到責(zé)任單位之列，這是因?yàn)閺臋M向的責(zé)任結(jié)構(gòu)上看，這兩級(jí)政府同樣在牽頭單位進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí)發(fā)揮著重要的配合作用，盡管它們?cè)诳v向的責(zé)任結(jié)構(gòu)中肩負(fù)著項(xiàng)目執(zhí)行的任務(wù)。這種橫向的職能部門之間的責(zé)任結(jié)構(gòu)在市縣兩級(jí)也大體如此，只是繁簡(jiǎn)程度不同而已。以小康水行動(dòng)計(jì)劃為例，省級(jí)層面由分管副省長(zhǎng)召集，省水利廳為牽頭單位，省發(fā)改、國土、財(cái)政等13個(gè)部門建立聯(lián)系會(huì)議制度，并明確了各部門的工作職責(zé)；市縣兩級(jí)也建立了類似的工作機(jī)制，例如，安順市建立了“一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)各負(fù)其責(zé)，班子成員齊抓共管，各級(jí)部門通力合作”的工作機(jī)制。

（二）采取多元籌資方式解決資金問題

“26號(hào)文件”提出，“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃預(yù)計(jì)總投資1510.68億元”。要完成這一投資計(jì)劃，按照省財(cái)政廳的規(guī)劃和說法，“從2013年起，預(yù)計(jì)5年投入1422億元實(shí)施六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。平均每年投入284億元，籌資壓力相當(dāng)大”?！?6號(hào)文件”計(jì)劃采取以下籌資方式來解決資金問題。

1.爭(zhēng)取增量。此處的增量包括兩個(gè)來源，一是上級(jí)政府下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助；二是本級(jí)財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金。中央對(duì)貴州省的主要專項(xiàng)補(bǔ)助包括中央對(duì)省的交通、水利、農(nóng)村危房改造、煙水配套、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、扶貧開發(fā)等方面。與具有可預(yù)期性和確定性的一般性轉(zhuǎn)移支付不同，這些專項(xiàng)補(bǔ)助資金是不確定的，需要不斷地通過各種正式或非正式的渠道去爭(zhēng)取。因?yàn)橄蛏霞?jí)政府爭(zhēng)取增量資金取決于對(duì)上級(jí)政策的把握、對(duì)上級(jí)決策信息的了解；許多資金的使用除了有財(cái)經(jīng)紀(jì)律限制外，還有不斷變化的使用意圖。各職能部門在制訂文件時(shí)，不少提到要積極爭(zhēng)取中央的資金支持，爭(zhēng)取中央投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。例如，農(nóng)村危房改造資金中央和省級(jí)補(bǔ)助資金到位情況較好，“2014年，中央補(bǔ)助金15.815億元和第一批省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金6.125億元已經(jīng)下達(dá)，市（州）所需配套補(bǔ)助資金3.51億元和縣（市、區(qū)、特區(qū)）級(jí)配套補(bǔ)助資金5.24億元尚不清楚是否到位”。至于省財(cái)政的專項(xiàng)資金，則是省財(cái)政安排用于新農(nóng)村建設(shè)的增量資金，這項(xiàng)資金被優(yōu)先考慮使用在六項(xiàng)行動(dòng)方面，而在六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃里，省級(jí)財(cái)政也有一個(gè)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的考量。例如，“2014年，中央投入貴州的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金是8000萬元，貴州省在每年4000萬元的基礎(chǔ)上新增安排美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金5億元?！边@種爭(zhēng)取增量資金的做法不僅發(fā)生在中央與省級(jí)政府之間，而且省級(jí)以下政府之間的資金爭(zhēng)取也很常見，從下往上看，是一級(jí)爭(zhēng)取一級(jí)；從上往下看，是一級(jí)下達(dá)一級(jí)。

2.統(tǒng)籌存量。統(tǒng)籌存量的辦法是整合資金。資金整合是省以下各級(jí)政府特別是縣級(jí)政府在進(jìn)行資金運(yùn)作時(shí)的一個(gè)關(guān)鍵詞。資金的整合使用至少有兩個(gè)作用：“第一，確保惠農(nóng)項(xiàng)目、政策、資金的落實(shí)到位；第二，集中財(cái)力辦大事，更好地發(fā)揮資金使用效益。”[2]貴州省統(tǒng)籌或整合資金的原則是“渠道不變、管理不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功”，這一點(diǎn)與全國的做法無異。例如，對(duì)于小康路，發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、扶貧、移民、煙草等部門都配備了相應(yīng)的資金。資金下達(dá)的方式有兩種：一是50%以上的資金按因素法從不同部門分配到區(qū)縣；二是按照競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)或以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式投入到區(qū)縣。區(qū)縣在接收到各個(gè)部門通過不同形式下達(dá)的資金后進(jìn)行整合使用，從而發(fā)揮資金的整體效應(yīng)。不過，目前資金整合的方面存在一些困難，主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，資金來源渠道較多，每個(gè)渠道對(duì)資金使用的要求不統(tǒng)一；第二，上級(jí)各部門資金下達(dá)規(guī)劃具有各自的獨(dú)立性，下達(dá)的時(shí)間不統(tǒng)一；第三，資金申請(qǐng)和資金下達(dá)存在競(jìng)爭(zhēng)性，能否爭(zhēng)取到存在不確定性?；谏鲜龇N種原因，資金整合使用難以做到資金供給與資金需求的有效對(duì)接。

3.企業(yè)自籌。2013-2015年，貴州省經(jīng)信委只能從省工業(yè)和信息化發(fā)展專項(xiàng)資金中安排0.12億元作為“通信村村通”工程“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金，而到2017年，“小康訊”通信部分共需投入資金卻高達(dá)25.53億元。在經(jīng)信委的規(guī)劃中，這一龐大的資金缺口要通過兩個(gè)渠道來補(bǔ)足，一是通信企業(yè)自籌；二是向國家工業(yè)和信息化部爭(zhēng)取專項(xiàng)資金。對(duì)于第二個(gè)籌資渠道，盡管工業(yè)和信息化部2014年已向貴州省下達(dá)電信普遍服務(wù)基金2818萬元，但對(duì)于填補(bǔ)上述資金缺口來說，仍然是杯水車薪。因此，企業(yè)自籌在小康訊行動(dòng)計(jì)劃中被寄予了厚望。然而，企業(yè)自籌的運(yùn)作并不順利，這既有企業(yè)自身籌資能力不足的原因，也有政府政策不落實(shí)的因素。例如，“26號(hào)文件”規(guī)定，“對(duì)企業(yè)自籌部分由省級(jí)財(cái)政每年給予全額貼息補(bǔ)助”，但這項(xiàng)貼息補(bǔ)助政策沒有真正得到落實(shí)，這嚴(yán)重地影響到企業(yè)自籌資金搞建設(shè)的積極性。

4.市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)參與。貴州省通過采取貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、投資入股等方式吸引調(diào)動(dòng)金融資本、民營資本和社會(huì)資本投入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建多元渠道、多元化和多層次的融資體系。例如，麻江縣“充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資金投入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”。在社會(huì)參與融資方面，近些年來也不斷涌現(xiàn)出一些金融創(chuàng)新工具，起到了很好的杠桿作用，部分地緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的壓力。例如，“從2014年起，省財(cái)政將地方政府債券12億元作為資本金注入省貴民公司，由貴民公司代各市縣統(tǒng)一進(jìn)行融資放大”。盡管類似的金融創(chuàng)新緩解了融資壓力，但是“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”畢竟是對(duì)鄉(xiāng)村公共品的提供，其公益性和社會(huì)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于盈利性和經(jīng)濟(jì)性，這種特點(diǎn)決定了它對(duì)社會(huì)資金的吸引力相對(duì)有限，既有的調(diào)研報(bào)告和我們的實(shí)地調(diào)研都發(fā)現(xiàn)了類似的社會(huì)參與不足的問題。

5.群眾投工投勞。從調(diào)研了解的情況來看，群眾投工投勞的初衷表面上看是為了解決鄉(xiāng)村公共品提供過程中資金不足的問題，而實(shí)質(zhì)上卻是為了增強(qiáng)基層群眾參與公共品建設(shè)、維護(hù)公共品運(yùn)行的積極性。通過投工投勞，基層群眾自建、自管、自養(yǎng)、自用的民主意識(shí)、參與意識(shí)和公共意識(shí)被培養(yǎng)起來，這是一種治理理念的轉(zhuǎn)變。與投工投勞制度相配套的還有一項(xiàng)機(jī)制，即“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的使用既有事前的獎(jiǎng)補(bǔ)，也有事后的獎(jiǎng)補(bǔ)，它有效地體現(xiàn)了民主參與決策和資金有效使用的有機(jī)結(jié)合。不過，這一制度設(shè)計(jì)雖然美好，但在實(shí)際運(yùn)行中也還是碰到了一些問題，例如“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金到位率不高，群眾投工投勞積極性不大等問題。

（三）做好規(guī)劃，分階段推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)

“26號(hào)文件”為小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊和小康寨建設(shè)安排了相應(yīng)的牽頭單位和責(zé)任單位（或配合單位），各單位按照各自分工和各個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃，采取任務(wù)集成和任務(wù)分解的方式分階段地開展工作。盡管各個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)不盡相同，但作為“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體舉措，它們推進(jìn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)大致相同，包括攻堅(jiān)突破階段（2013-2015年）、全面推進(jìn)階段（2016-2017年）、鞏固提高階段（2018-2020年）。每個(gè)項(xiàng)目在各個(gè)階段都圍繞各自的重點(diǎn)項(xiàng)目，分階段完成相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)。

（四）對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行考核監(jiān)督

為了配合六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，如表2所示，省目標(biāo)辦制定了考核辦法，將目標(biāo)任務(wù)的完成情況納入年度目標(biāo)考核，與此同時(shí)，省以下各級(jí)部門建立了督辦機(jī)制。除了專職的督辦工作外，在某種程度上，工作調(diào)度、目標(biāo)考核也兼具督辦的功能。例如，對(duì)于小康水，“堅(jiān)持按月調(diào)度、按季抽查、半年通報(bào)、年終考核的辦法，加快推進(jìn)小康水行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施”。

二　貴州省優(yōu)化農(nóng)村公共品供給體制的經(jīng)驗(yàn)與不足

通過對(duì)貴州省“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”的考察，我們可以總結(jié)出優(yōu)化農(nóng)村公共品供給的幾條經(jīng)驗(yàn)做法：第一，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具體化為六大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并以項(xiàng)目制管理的思維來推動(dòng)各項(xiàng)工作的試點(diǎn)及推廣；第二，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的工程，因而縱向的上下級(jí)政府之間和橫向的職能部門之間有主有輔、主次分明、分工協(xié)作、各司其職；第三，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)民生工程，因而各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的設(shè)計(jì)理念是先為群眾雪中送炭，再為群眾錦上添花，走的是群眾路線；第四，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)發(fā)展工程，路、水、房、電、訊、寨是為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施，打好基礎(chǔ)才能激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的造血機(jī)能；第五，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題，因而調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)之間的各種資源和要素有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。當(dāng)然，貴州省“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”建設(shè)在推進(jìn)過程中也還存在不少問題，既包括一些在全國都具有普遍意義的共性問題，也包括一些貴州省本省具有的特性問題。其中，對(duì)全國優(yōu)化農(nóng)村公共品供給具有警示意義的共性問題主要有如下四個(gè)方面：

表2 “六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施的監(jiān)督

第一，建設(shè)資金匱乏。基層建設(shè)資金匱乏與我國現(xiàn)行的財(cái)政體制不無關(guān)系。我國現(xiàn)行財(cái)政體制是一種形式上的分權(quán)體制而實(shí)質(zhì)上的集權(quán)體制，表現(xiàn)為財(cái)力上收，事權(quán)下移，這就造成地方政府不同程度地患上了資金饑渴癥，貴州也不例外。目前的解決辦法是加強(qiáng)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有兩個(gè)特點(diǎn)：一是使用方向明確；二是要求地方配套。然而，一方面，從中央到地方，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付采取的是資金切塊、條條下達(dá)，塊塊打包、捆綁使用的方式，因此，“資金整合”是在各類文件、調(diào)研報(bào)告和實(shí)地走訪中經(jīng)常聽到和看到的高頻詞。而資金整合的難度有時(shí)比較大，例如，對(duì)于小康水，“新建‘五小’水利工程，投資沒有專門的資金渠道，而是由水利、財(cái)政、國土部門按照現(xiàn)有的資金渠道籌集，但是國土、財(cái)政部門現(xiàn)有資金渠道實(shí)施的不全是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。切塊分配是目標(biāo)導(dǎo)向的，而打包使用是需求導(dǎo)向的，在實(shí)際操作中很難達(dá)成一致意見。作為地方政府的“塊塊”如何整合作為職能部門的“條條”分配的資金并實(shí)現(xiàn)“條條”的目標(biāo)，資金整合過程難，資金整合使用后也難，因?yàn)轫?xiàng)目審計(jì)和項(xiàng)目驗(yàn)收是以立項(xiàng)預(yù)算為依據(jù)的。另一方面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的撥付要求地方配套，而地方配套的要求可能會(huì)誘致地方政府債務(wù)的增加，從而可能會(huì)積累成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與資金整合一樣，“墊資”也是個(gè)高頻詞，而且墊資的難度較大，例如，在小康房建設(shè)中，“農(nóng)村危房改造市（州）、縣級(jí)財(cái)政配套資金壓力大，困難群眾自籌資金能力不足”；在小康水建設(shè)中，“市（州）、縣（市）財(cái)政困難，由其承擔(dān)的配套資金難以足額到位，這影響到工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和項(xiàng)目的儲(chǔ)備”。墊資難的現(xiàn)象帶有一定的普遍性，而墊資、舉債之后，如何化解基層債務(wù)，成為基層政府必須面臨的問題。一方面是公共品供給欠賬，另一方面是公共品超前消費(fèi)，這些是融資機(jī)制創(chuàng)新需要考慮的問題。

第二，重建設(shè)、輕管護(hù)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅僅是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的開端，而管護(hù)工作是今后越來越重要的問題，目前在全省上下暫時(shí)還沒有形成重視管護(hù)的氛圍。這一問題在全國也很普遍，其原因是多樣的：一方面，建設(shè)在先，而管護(hù)在后，在資金短缺的情況下必然會(huì)優(yōu)先安排建設(shè)；另一方面，建設(shè)是短期的，而管護(hù)是長(zhǎng)期的，短期的建設(shè)比長(zhǎng)期的管護(hù)更容易體現(xiàn)干部的政績(jī)；此外，建設(shè)是運(yùn)動(dòng)式資源動(dòng)員，而管護(hù)是搭便車式資源投入，公共品的失靈現(xiàn)象在管護(hù)階段比建設(shè)階段更明顯；第四，建設(shè)是硬件建設(shè)，而管護(hù)是軟件建設(shè)，后者不容易跟得上。例如，通過小康路行動(dòng)計(jì)劃完成的農(nóng)村公路，特別是村道和鄉(xiāng)道，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的損毀，管護(hù)任務(wù)和壓力較大，政府投資浪費(fèi)較大；小康訊的基礎(chǔ)設(shè)施完成后，由于后續(xù)資金投入不足，面臨著營運(yùn)虧損的考驗(yàn)。

第三，老百姓參與的積極性冷熱不均。盡管“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”是以政府為主導(dǎo)而開展的，比如投資大多以政府資金為主，但是它們與老百姓的切身利益休戚相關(guān)，于是發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)參與式治理十分重要。由于“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”所涉及的項(xiàng)目大多屬于公共品，因而簡(jiǎn)單的成本—收益法無法決定各項(xiàng)行動(dòng)的決策。從征地拆遷、公共品的覆蓋范圍、公共品提供的優(yōu)先次序等方面來看，當(dāng)?shù)厝罕姷膮⑴c程度各不相同。對(duì)于自身獲益較多的項(xiàng)目，老百姓參與的積極性較高，其支持是可預(yù)期的；但對(duì)于獲益不均衡、代價(jià)不同的公共品提供而言，不同群體的態(tài)度是不一樣的，特別是涉及到利益糾紛時(shí)，當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織、村組干部和村民代表需要做大量的群眾工作，發(fā)動(dòng)群眾、統(tǒng)一思想、化解矛盾，才能做成項(xiàng)目。

第四，基層干部的激勵(lì)不足?；鶎痈刹吭陧?xiàng)目的爭(zhēng)取、建設(shè)、管護(hù)等各個(gè)階段都扮演著主導(dǎo)角色。一部分干部帶領(lǐng)群眾墊資先干起來，進(jìn)而被選為試點(diǎn)或示范，獲得項(xiàng)目或資金支持，干出了成績(jī)；一部分干部執(zhí)行力不錯(cuò)，在上級(jí)下達(dá)項(xiàng)目后，積極做調(diào)研、搞規(guī)劃、抓落實(shí)，也能干出成績(jī)來；還有一部分干部冒險(xiǎn)意識(shí)不夠，不愿意克服困難，所在鄉(xiāng)村也就得不到發(fā)展。在體制內(nèi)的激勵(lì)空間有限的條件下，如何采取體制外激勵(lì)的方式，對(duì)現(xiàn)有的干部管理體制是一個(gè)挑戰(zhàn)?！傲?xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”采取的是項(xiàng)目制，而項(xiàng)目制是對(duì)具有體制激勵(lì)作用的科層制的破壞，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的干部來說，在項(xiàng)目制的治理模式中，如何發(fā)揮他們的積極性是一個(gè)需要考慮的問題。從調(diào)研情況來看，基層干部很辛苦，但晉升渠道有限，只是一味地強(qiáng)調(diào)責(zé)任，沒有增加基層干部的權(quán)力和利益，長(zhǎng)期來看不利于鄉(xiāng)村治理工作的推進(jìn)。

三　優(yōu)化我國農(nóng)村公共品供給體制的路徑

借鑒貴州省“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”的創(chuàng)新性做法，針對(duì)我國農(nóng)村公共品供給體制存在的問題，本文提出如下建議作為優(yōu)化農(nóng)村公共品供給體制的路徑選擇：

第一，改善公共品優(yōu)先提供順序的決策機(jī)制。公共品供給的優(yōu)先順序決策實(shí)際上是稀缺資源的配置問題，有幾種可供選擇的決策途徑：一是自下而上的途徑，發(fā)揮當(dāng)?shù)乩习傩盏闹黧w作用和能動(dòng)作用，由村民議事會(huì)提議公共品建設(shè)的優(yōu)先順序，村民小組或村民議事會(huì)提交優(yōu)先順序的清單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯集到區(qū)縣，由區(qū)縣按照資金整合的情況通盤考慮。二是自上而下的途徑，由區(qū)縣政府根據(jù)自身的發(fā)展定位，決定公共品的優(yōu)先提供順序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)發(fā)展需要決定自身的優(yōu)先順序，村組和村民根據(jù)生活便利決定優(yōu)先順序。無論是自下而上還是自上而下的決策機(jī)制，都由區(qū)縣政府進(jìn)行匯總，再通過地級(jí)市政府反映到省級(jí)協(xié)調(diào)部門。省級(jí)部門匯總職能廳局的資金和項(xiàng)目資源，制定總體規(guī)劃，算出總盤子，從而根據(jù)匯總的公共品優(yōu)先提供順序來決定資金和項(xiàng)目分配方案。三是因地制宜，分級(jí)分類推進(jìn)。根據(jù)自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和民俗文化傳承的不同，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“十大模式”：產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、生態(tài)保護(hù)型、城郊集約型、社會(huì)綜治型、文化傳承型、漁業(yè)開發(fā)型、草原牧場(chǎng)型、環(huán)境整治型、休閑旅游型、高效農(nóng)業(yè)型。國務(wù)院農(nóng)村綜合改革辦公室主任王衛(wèi)星總結(jié)全國7個(gè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)重點(diǎn)推進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)，提出集聚發(fā)展型、舊村改造型、古村保護(hù)型、景區(qū)園區(qū)帶動(dòng)型等新模式。[3]根據(jù)這些模式，各地可因地制宜、對(duì)號(hào)入座地推進(jìn)相關(guān)工作。

第二，完善公共品供給的融資機(jī)制。在現(xiàn)有財(cái)政體制下，要理順、拓寬現(xiàn)有的融資渠道，完善融資機(jī)制。一是對(duì)于墊資或配套問題，要做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與防控，其途徑是各級(jí)政府認(rèn)真研究農(nóng)村公共品供給的優(yōu)先次序，在盡可能滿足群眾基本公共品需求的同時(shí)，要量入為出或有科學(xué)的支出規(guī)劃，不要搞公共品的超前消費(fèi)。二是要下大力氣解決資金整合難題，在不違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律的前提下，通過完善財(cái)政專項(xiàng)資金使用的預(yù)算和決算機(jī)制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，用好存量和增量資金，實(shí)現(xiàn)資金撥付目的與地方實(shí)際需求的真正對(duì)接。當(dāng)然，墊資、配套和資金整合使用不是省以下政府能夠單方面解決的，這是一個(gè)全國普遍的現(xiàn)象，需要在全國層面完善轉(zhuǎn)移支付制度。三是要實(shí)現(xiàn)從輸血到造血的轉(zhuǎn)變，其途徑是根據(jù)地方比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，利用路、水、房、電、訊和寨建設(shè)的機(jī)遇，打造創(chuàng)業(yè)園地和資本洼地，吸引社會(huì)資金，調(diào)整農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，多方面增加農(nóng)民收入，增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入，通過培植農(nóng)村自生能力和農(nóng)民的致富能力，逐步解決當(dāng)?shù)毓财返慕ㄔO(shè)和管護(hù)問題。四是落實(shí)省財(cái)政對(duì)企業(yè)自籌部分的貼息補(bǔ)助政策，利用財(cái)政資金鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金的流入。

第三，改善公共品供給的運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)村公共品的供給多發(fā)生在縣以下區(qū)域，在縣級(jí)層面按照“建設(shè)—管護(hù)—使用”流程來進(jìn)行規(guī)劃十分重要和必要。盡管“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”涉及的大多是鄉(xiāng)村公共品，但它們的特點(diǎn)各不相同，因而可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，發(fā)掘資源優(yōu)勢(shì)、調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷姆e極性，采取多樣化的方式來提供。對(duì)于小康路建設(shè)，可以采取BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式；對(duì)于小康水建設(shè)，要用好“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金；對(duì)于小康房建設(shè)，要摸清情況，對(duì)口幫扶；對(duì)于小康電建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是理順管理體制；對(duì)于小康訊建設(shè)，可以嘗試PPP（公私伙伴合作）模式；對(duì)于小康寨建設(shè)，需要在文化旅游資源發(fā)掘與傳承方面進(jìn)行更多的投入，可以引入社會(huì)資金和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)加以改造、升級(jí)。

第四，改善公共品供給的監(jiān)督機(jī)制。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)部為此專門設(shè)計(jì)了兩級(jí)指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活舒適、民生和諧、文化傳承、支撐保障；二級(jí)指標(biāo)包括產(chǎn)業(yè)形態(tài)、生產(chǎn)方式、資源利用、經(jīng)營服務(wù)、經(jīng)濟(jì)寬裕、生活環(huán)境、居住條件、綜合服務(wù)、權(quán)益維護(hù)、安全保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療養(yǎng)老、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、農(nóng)耕文化、文體活動(dòng)、鄉(xiāng)村休閑、規(guī)劃編制、組織建設(shè)、科技支撐、職業(yè)培訓(xùn)。[4]為了更好地提高鄉(xiāng)村公共品的提供效率，可以從如下方面改進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制：一是可以根據(jù)國家設(shè)定的指標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，制定出適應(yīng)貴州省情的指標(biāo)體系，對(duì)照指標(biāo)體系來監(jiān)督各項(xiàng)工作的進(jìn)展。二是借鑒先進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入干部目標(biāo)考核體系，讓考核真正起到促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的作用。三是完善決策過程、資金籌集、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目管護(hù)等全過程的監(jiān)督。四是讓群眾參與公共品提供的過程監(jiān)督和項(xiàng)目驗(yàn)收。五是完善和堅(jiān)持督辦機(jī)制。現(xiàn)在的督辦主要是針對(duì)已經(jīng)列入試點(diǎn)或示范點(diǎn)的地方進(jìn)行項(xiàng)目進(jìn)展的督辦，而對(duì)沒有列入試點(diǎn)或示范點(diǎn)的地方則是督辦的盲區(qū)，一方面要增強(qiáng)這些地方推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，爭(zhēng)取讓更多的村寨加入進(jìn)來，另一方面又要防止它們過度舉債，避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（附記：2014年9月，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部課題組對(duì)貴州省“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”進(jìn)行了專題調(diào)研，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副主任周紅云任課題組組長(zhǎng)，組員包括劉承禮、龍寧麗、王燕燕、馬瑞、才鳳偉、周利萍）

注釋：

[1]王為民：《加大農(nóng)村公共品供給，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2005年第4期。

[2]楊曉蔚：《安吉縣“中國美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的實(shí)踐與啟示》《政策瞭望》2012年第9期。

[3]王衛(wèi)星：《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要處理好六個(gè)關(guān)系》，《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2013年第12期。

[4]《農(nóng)業(yè)部“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建目標(biāo)體系》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2013年5月15日，第5版。

責(zé)任編輯 劉秀秀

作者簡(jiǎn)介：劉承禮，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員，北京市，100032；丁開杰，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部研究員，北京市，100032。

中圖分類號(hào)：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138(2016)02-0078-07