論臺灣的公務員考試制度

文／顧愛華 吳子靖

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論臺灣的公務員考試制度

文／顧愛華 吳子靖

摘要：臺灣的公務員考試制度既有中國古代科舉考試的形式，又具現(xiàn)代公務員考試制度的精神，對臺灣選拔優(yōu)秀公務員、推動社會發(fā)展起到了重要作用。從歷史聯(lián)系和民族感情看，臺灣公務員考試制度對我們更有參考價值。因此，研究臺灣公務員考試制度的涵義與特點、考試內(nèi)容與方式，借鑒其成功的經(jīng)驗，對于精進大陸公務員考試制度，促進優(yōu)秀公共管理人才的選拔，推動國家治理能力現(xiàn)代化具有現(xiàn)實意義。

關鍵詞：臺灣地區(qū)；公務員錄用；公務員考試；典試；監(jiān)試

公務員素質及能力決定了國家治理水平和政府公共服務質量，公務員考試制度是選拔高素質專業(yè)化公務員的重要途徑，臺灣社會發(fā)展取得的成就與此密切相關。因此，研究臺灣公務員考試制度，對于完善和精進大陸公務員考試制度，促進優(yōu)秀公共管理人才的選拔，提高國家治理能力具有一定的參考價值。

一　臺灣公務員考試制度的涵義及特點

公務員錄用考試制度在臺灣被稱為公務人員考選制度，它起源于國民政府早期，是以三民主義為指導，在孫中山“五權分立”思想基礎上建立起來的。“五權分立”就是將“國家”權力劃分為行政權、立法權、司法權、考試權和監(jiān)察權，分別由行政院、立法院、司法院、考試院和監(jiān)察院五個獨立的部門行使，其中考試院主管公共部門人事行政并獨立行使考試權。臺灣公務員考試制度是在考試院組織領導下，依照法律法規(guī)進行的有關公務員選拔任用和晉升官等考試的系統(tǒng)制度安排。其特點是：

第一，公務員考試制度的法律健全。現(xiàn)行臺灣公務員考試法律由《“中華民國”憲法》《公務人員考試法》《公務人員考試法施行細則》《公務人員升官等考試法》《公務人員升官等考試法施行細則》《公務人員任用法》《公務人員任用法施行細則》《公務人員升遷法》《公務人員升遷法實施細則》《典試法》和《監(jiān)試法》等一系列的法律組成。這些法律從20世紀20年代開始創(chuàng)制一直沿用至今，在幾十年的歷史變遷中，不斷根據(jù)政府管理的實際需求進行調整和完善。以《公務人員考試法》為例，該法于1929年頒布實施，最近的一次修訂是2014年，跨越85年歷史，歷經(jīng)大陸和臺灣兩地。上述法律法規(guī)涵蓋了公務員考試的各個環(huán)節(jié)，包括考試原則、考試資格、考試分類、考試內(nèi)容、考試方式、考官資質、考試命題、考試程序、考場標準、監(jiān)考紀律、考試閱卷和考試監(jiān)督等，形成覆蓋公務員考試全過程的制度設計體系。健全的法律使臺灣公務員考試制度走向規(guī)范化和科學化軌道，為公共管理部門吸納無數(shù)社會管理精英人才，對提高臺灣社會的公共服務水平做出了重要貢獻。

第二，公務員考試的考試權獨立。獨立是指關系上不依附、不隸屬，不受外界支配。權力獨立是保證社會公正和公平的制度設計，具體到公共部門人力資源管理上，就是通過考試權的獨立來實現(xiàn)政府選人用人上的公平與公正，從而為政府延攬優(yōu)秀管理人才。1928年7月3日公布的《中華民國國民政府組織法》規(guī)定：“考試院為國民政府最高考試機關，掌理考選、銓敘事宜，所有公務員均須依法律經(jīng)考試院考銓敘方得任用?！?928年10月20日公布的《國民政府考試院組織法》規(guī)定：考試院設考選委員會，考選委員會掌理“關于考選文官法官外交官及其他公務員事項”。從此確定了考試院在“國家”機構中的地位及職能，這種制度安排一直延用至今?，F(xiàn)行臺灣“憲法”在第88條規(guī)定：“考試委員須超出黨派以外，依據(jù)法律獨立行使職權?！笨梢姡_灣的公共部門人力資源管理帶有明顯的部外制特點，遵循價值中立主義原則?？荚嚈嗟莫毩⒃谥贫壬媳ＷC了公務員考試的公正與公平，及公務員選拔的精英性與優(yōu)秀性。

第三，公務員考試實行分類分級制度，覆蓋公務員錄用和晉升兩個主要環(huán)節(jié)。公務員職位分類制度是考試制度設計的基礎，臺灣的公務員實行“官職并立職務分類制”，“官”指官等，即根據(jù)擬任人員的任命層次及所需基本資格條件范圍，將公務員分為簡任官、薦任官和委任官三個官等，體現(xiàn)的是品位分類思想；“職”指職等，即依據(jù)公務人員的職責程度及所需資格條件分為14個職等，體現(xiàn)的是職位分類思想；[1]“并立”指官等與職等同時并存，相互結合，第一至第五職等為委任官，第六到第九職等為薦任官，第十至第十四職等為簡任官，一個官等涵蓋若干職等，每個職等又歸屬于某一官等，所以，官職并立分類制又稱“官等職等制”。[2]與此相適應，公務人員考試分為錄用考試和升官等考試兩個部分。錄用考試有高普考和特種考。高普考指高等考試、普通考試和初等考試三等，其中高等考試按學歷分為一、二、三級。特種考試是為滿足特殊性質機關需要及照顧殘疾者就業(yè)權益而比照前項考試設置，共分為一、二、三、四、五等。[3]錄用考試主要選拔社會優(yōu)秀人才進入公務人員隊伍；升官等考試是公務員入職后由低一級官等升入高一級官等的考試，主要是遴選優(yōu)秀公務人員晉升職務（官等、職等與考試體系的關系參見表1）。早期臺灣采用美國式的職位分類制度，公務人員每升一個官等都要考試，從20世紀80年代開始，臺灣將職位分類與品位分類合并，目前保留的有簡任官升官等考試和薦任官升官等考試，委任官升官等考試被停辦，取代的是文官學院升官等培訓。通過升官等考試只代表具備升職資格，能否升官等還需要看是否有職缺。[4]這種制度設計把公務員對升官訴求的努力引向了專業(yè)知識增加、職業(yè)能力提升和平時的優(yōu)良表現(xiàn)，對于提高公務員隊伍專業(yè)素質具有積極功能。

第四，公務員考試按照公共管理需要分類分科進行?？荚嚪挚剖前凑章毾岛吐毥M分別確定，職系指工作性質及所需學識相似的職務，職組指工作性質相近的職系。[5]考試分類指考試分為行政人員類和技術人員類，前者簡稱為行政類，后者簡稱為技術類或技術官僚。考試分科的情況比較復雜。行政類的科別有：一般行政、一般民政、社會行政、人事行政、戶政、原住民族行政、社會工作、勞工行政、文化行政、教育行政、新聞、財稅行政、金融保險、統(tǒng)計、會計、審計、司法行政、矯正、法制、廉政、經(jīng)建行政、企業(yè)管理、工業(yè)行政、商業(yè)行政、農(nóng)業(yè)行政、智慧財產(chǎn)行政、消費者保護、外交事務、僑務行政、審檢、警察行政、衛(wèi)生行政、醫(yī)務管理、環(huán)保行政、消防行政、海巡行政、地政、博物館管理、圖書信息管理、檔案管理、史料編纂、安全保防、情報行政、移民行政、交通行政等等；技術類的科別有：農(nóng)業(yè)技術、林業(yè)技術、農(nóng)業(yè)化學、園藝、植物病蟲害防治、自然保育、土木工程、結構工程、水利工程、環(huán)境工程、建筑工程、都市計劃技術、水土保持工程、機械工程、電力工程、電子工程、電信工程、信息處理、物理、原子能、化學工程、衛(wèi)生檢驗、環(huán)境檢驗、農(nóng)畜水產(chǎn)品檢驗、商品檢驗、地質、礦冶材料、測量制圖、藥事、法醫(yī)、刑事鑒識、交通技術、天文、氣象、技藝、視聽制作、衛(wèi)生技術、消防技術、海巡技術、水產(chǎn)技術、畜牧技術、獸醫(yī)、工業(yè)工程、工業(yè)安全、醫(yī)學工程、環(huán)保技術、航空管制、航空駕駛、船舶駕駛、景觀設計和生物技術等。[6]取得上述相應職位的任用資格，必須參加相應的類科考試。[7]這種分類分科考試的方式適應了社會分工需要，對于選拔公共管理領域的專業(yè)人才具有重要的導向及推動作用。

表1　臺灣公務員職位結構與考試體系關系表

二　臺灣公務員考試制度的內(nèi)容及構成

臺灣公務員考試制度由考試種類、考試原則、考試資格、考試內(nèi)容和方式、錄取訓練及證書、典試和監(jiān)試等內(nèi)容構成。

（一）公務員考試的種類

臺灣的公務員考試由公務員錄用考試、公務員升官等考試和檢核考試組成，其中檢核考試于2006年停辦。公務員錄用考試即通過考試方式招錄初任公務員，分高等考試、普通考試、初等考試和特種考試，它是選拔公務員的主要渠道，臺灣大部分公務員都是通過錄用考試方式選拔出來而取得公職人員資格的。具體情況前文已敘，此不贅述。

公務員升官等考試制度就是一種公職人員通過考試晉升官等的制度。[8]公務員參加升官等考試有資格要求。簡任官升官等考試資格條件和薦任官升官等考試資格條件由法律規(guī)定，主要包括對報考者的年資、俸級和考績等方面的要求。[9]具有考試資格的公職人員可以根據(jù)考試成績和考績情況擇優(yōu)得到升職機會。對于官等內(nèi)的職等晉升是根據(jù)考績情況和機關考核情況擇優(yōu)者升職，考試院不予干預?？荚嚱鉀Q的是升官等問題，考核與考績解決的是升職等問題，這樣就把對公務員專業(yè)知識的要求和實際工作表現(xiàn)有機結合起來，鼓勵公務員既要努力掌握專業(yè)知識和技能，也要在本職崗位忠誠踏實肯干，二者皆優(yōu)才能有更多的升遷機會。對于公務人員升官等考試的報考職務范圍法律作了限制，其規(guī)定是簡任官及薦任官升官等考試，應考人以報考現(xiàn)任職系之類科為限，但經(jīng)其服務機關同意者，放寬至同職組各職系之類科。這種規(guī)定既有原則性，也有靈活性。原則性是不準跨類科報考，靈活性是可以跨職系報考。為了選拔優(yōu)秀公務員升官等，法律規(guī)定把年度考核優(yōu)秀者成績按照30%的比例列入升官等考試成績，考核非優(yōu)秀者則不列入考核成績，而以考試成績?yōu)榭偝煽儭，F(xiàn)職公務員進修與現(xiàn)職有關之科目者于學成回原機關服務，其論文或學業(yè)成績經(jīng)復評后，得視為考績成績，但最多以計算三年為限。[10]這樣以來，就把公務員的知識與能力、學習表現(xiàn)與工作業(yè)績有機地結合起來，有利于鼓勵公務員不斷地積極進取，從而促進公務員業(yè)務能力的提高。

（二）公務員考試的原則

考試原則是考試所依據(jù)的準則，對于規(guī)范考試作用重大，因此，臺灣公務員考試原則是法定的。臺灣“憲法”在第85條規(guī)定：“公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度”；《公務人員考試法》第2條規(guī)定：公務員考試“以公開競爭方式行之，其考試成績之計算，不得因身份而有特別規(guī)定。其他法律與本法規(guī)定不同時，適用本法。”[11]這些規(guī)定說明：第一，公務員考試采取公開原則?？荚嚱邮苋嗣窈蜕鐣谋O(jiān)督，保證考試公平公正。第二，公務員考試實行公平競爭原則。即凡有臺灣公民資格且符合法定條件者都有考試權和平等入仕機會。參與考試的競爭者在同一法定條件下共同接受考試評判，并按考試成績高低順序擇優(yōu)錄取。公平競爭是公務員考試的法定原則，不得以任何形式和借口違反該原則。[12]第三，公務員考試實行以成績?yōu)闃藴实膿駜?yōu)錄取原則?？荚嚸媲叭巳似降?，考試成績不受應試者身份影響，成績是錄用公職人員的唯一標準。[13]第四，公務員考試實行法治原則。公職人員的考試資格、考試內(nèi)容和考試方式法定，考試的組織、命題、閱卷和監(jiān)督法定，考試的成績評定和錄用法定，整個考試過程必須以法組織，公開進行，接受社會監(jiān)督。

（三）公務員考試的資格

臺灣《公務人員考試法》規(guī)定：凡是臺灣地區(qū)居民，年滿十八歲，沒有法定的犯罪行為者都可以報考公職人員崗位。[14]這種進入門檻設定，一方面擴大了選人用人的范圍，另一方面也保證了學歷低者的報考權和入仕機會，同時在某種程度上節(jié)約了公共部門的人力資源成本。

（四）公務員考試方式和內(nèi)容

公務員錄用考試和升官等考試的方式是相同的，都采取筆試、口試、測驗和實地考試等多種方式及途徑進行，考試內(nèi)容則因為公務員崗位和級別的不同而有所區(qū)別。

第一，筆試。公務員錄用考試的筆試指以文字書寫或劃記方式使用試卷試卡作答，[15]并分為初試和復試。初試科目包括綜合知識和專業(yè)知識測試，權重各為50%。其中綜合知識測試包括法學、數(shù)理知識、歷史、地理和外語，專業(yè)知識測試主要是考本專業(yè)的基礎理論及技能，考試科目覆蓋面廣，門類復雜多樣。復試以專業(yè)知識考查為主。初試成績不記入總分，復試成績即是考試總成績。總成績以各科目成績平均計算?，F(xiàn)行考試成績有一科為零分或總成績未滿50分者，均不予錄取，缺考之科目，以零分計算。[16]筆試考試內(nèi)容注重公共管理基礎知識和專業(yè)能力的測評。

升官等考試內(nèi)容分為兩個部分。第一部分，各類科普通科目考試內(nèi)容即基礎科目的考試。這部分因為簡任官和薦任官考試而有所不同，主要包括策略規(guī)劃與問題解決、憲法和法律基礎理論等法學知識、英文和國文。第二部分，專業(yè)科目考試。這部分按照公務員的類別、職組、職系和科別安排考試科目?？荚嚪譃樾姓惪坪图夹g類科，主要考公務員所在崗位應該具備的專業(yè)基礎知識和技能。對基礎科目考試重點要求公務員掌握“憲法”，這反映了作為公務人員必須恪守“法無授權即禁止”的現(xiàn)代法治精神和依法行政。因為“憲法”是社會的制度設計和基本規(guī)則，公務員必須尊重和遵守憲法。同時關注公務員在行政實踐中的執(zhí)行能力，以及分析問題和解決問題的能力等。專業(yè)科目考試則偏重于專業(yè)知識的掌握和職業(yè)能力的測量，尤其是崗位操作能力，這無疑對保證政府的公共服務質量具有重要作用。

第二，口試。“口試”指以語言問答或討論方式評量應考人之知能及有關事項。[17]口試以個別方式或集體方式進行，也可以兩種方式兼用?！皞€別口試系指個別應考人按預定口試方式，回答口試委員之問題，籍以評量其儀表、言辭、才識及其他能力。集體口試系指由二位以上之應考人，依預定之口試主題，共同討論，籍以評量其儀表、言辭、才識、團體適應及解決問題等能力。”[18]口試依據(jù)考試等級、類科、應考人數(shù)和時間分配，分組舉行。口試由典 (主)試委員長推定典 (主) 試委員或口試委員若干人主持，并指定1人為召集人。除稀少性或特殊語文科目外，個別口試每組口試委員不得少于3人，集體口試每組口試委員不得少于5人。個別口試每一應考人口試時間為15~60分鐘。集體口試每組應考人口試時間2~4小時?？谠囄瘑T應按口試評分表所列項目單獨評分并加評語（見表2）。每一應考人之得分，以該組口試委員評分總和之平均數(shù)為實得分數(shù)。口試平均成績不滿60分者，總成績雖達錄取標準，仍不予錄取。[19]口試偏重于個人綜合素質和職業(yè)能力的評價。

表2　口試方式及評分項目表

第三，測驗指心理測驗或體能測驗。公務人員每天面對復雜的公務，每天接觸各類人群，工作繁重，壓力較大，需要具備健全的人格和健康的體魄才能勝任，心理測驗和體能測驗就是監(jiān)測包括公務員心智健康在內(nèi)的身體健康狀況的制度設計，以保證公務員時刻處在人格健全和身體健康的最佳狀態(tài)。

第四，實地考試指以實地操作方式考評應考人之專業(yè)技術。[20]按照臺灣《公務人員實地考試規(guī)則》要求，實地考試的內(nèi)容與口試內(nèi)容基本類似，所不同之處在于：考試主持者由典（主）試委員或實地考試委員擔任；考試項目有一般知識、實務經(jīng)驗、專業(yè)知能及實地操作三個部分組成，評分比例為10%、30%和60%。實地考試方式，一方面能夠準確地掌握應考人員職業(yè)技能情況，另一方面也突出了對應考人員的專業(yè)能力要求。

第五，“審查著作或發(fā)明”，即就應考人檢送其本人之著作或發(fā)明之憑證、圖式、樣品或模型等加以審查以取得公職人員的任用資格。這種方式主要針對專業(yè)技術人員。其操作方法按照《著作發(fā)明審查規(guī)則》的規(guī)定進行，要求送審之著作和發(fā)明要符合法律規(guī)定。其評分項目和比例按照《著作發(fā)明審查評分表》從與應考類科相關程度、主題與內(nèi)容、研究方法及參考文獻、創(chuàng)見或發(fā)明、文字結構或用途等五個方面給出成績，其評分比例分別為15%、20%、20%、30%、15%。送審之著作或發(fā)明分別由2位審查委員審查，按百分法評定成績，并以平均分數(shù)為實得分數(shù)；如果2位評審委員評定成績相差20分以上時，應分別請審查委員審查，并以3位委員評分總和之平均分數(shù)為實得分數(shù)。對審查委員實行回避制度和保密制度。[21]

第六，“知能有關學歷、經(jīng)歷證明及論文”指與“所考類科需具備之知能有之學經(jīng)歷證件及送審之論文?！盵22]按照《著作發(fā)明審查規(guī)則》第13條規(guī)定，“各種考試采審查知能有關學歷、經(jīng)歷證明及論文方式者，其論文之審查，準用本規(guī)則有關著作審查之規(guī)定辦理”。這是為了全面深入了解應考人員的學歷、經(jīng)歷和資歷情況，選拔出德能兼?zhèn)涞膬?yōu)秀公共管理人才。由此可見，臺灣公務員考試方式之多樣化和途徑之多元化。這種考試方式滿足了不同層次和類別的公共管理職位對從業(yè)者素質和能力的不同要求，重點突出對應試者個人綜合素質、專業(yè)知識和職業(yè)能力的全面衡量與考察。

（五）典試制度

典試即主持考試之事。典事制度由《典試法》規(guī)定，是指公職人員考試事務的組織管理制度，包括規(guī)定考試的領導與組織、命題、閱卷、審查、口試或實地考試、成績評定及審查、決定錄取或及格標準，以及榜示錄取或及格人員等系統(tǒng)的制度設計。

公職人員考試由典試委員會和主試委員會負責組織和領導。典試委員會和主試委員會依照《典試法》建立。典試委員會由典試委員長、典試委員和考選部長組成。典試委員長由考試院院長提經(jīng)考試院會議決定派用；典試委員由考選部商同典試委員長遴提人選，報請考試院院長核提考試院會議決定后聘用。典試委員根據(jù)考試類科或考試科目性質不同而分為若干組，每組設召集人1人，由考選部商典試委員長推請典試委員兼任。為了保證考試的公正與公平，典試委員會開會需要監(jiān)試委員列席。典試委員會是臨時性機構，于考試公告后成立，于考試完畢將辦理典試情形及關系文件送由考選部轉報“考試院”核備后裁撤。[23]

典試委員長由公共管理部門或者學術界資深人士擔任，其法定資格條件是：第一，現(xiàn)任“考試院”院長、副院長或考試委員；第二，現(xiàn)任“中央研究院”院長、院士；第三，任國內(nèi)外公立或私立大學校長或獨立學院校（院）長3年以上；第四，任特任官并曾任國內(nèi)外公立或私立大學或獨立學院教授3年以上。具備上述4個條件之一才有資格擔任典試委員長，以這樣的條件派用的典試委員長基本上是官學兩界的資深前輩和學術精英。[24]典試委員長的職責是：第一，召集并主持典試委員會議；第二，指揮監(jiān)督有關典試事宜；第三，決定各科試題；第四，主持考試事宜；第五，抽閱試卷；第六，簽署榜單；第七，簽署考試及格證書。其中前3項職責需要與各組召集人共同商議決定，第五項職責需要與各組召集人商量決定。如果典試委員長因故不能行使職權時，由“考試院”院長指定1名典試委員代理。[25]

典試委員的資格條件是：第一，具有典試委員長具備的資格條件；第二，任國內(nèi)外公立或私立?？埔陨蠈W校教授；第三，任國內(nèi)外公立或私立?？埔陨蠈W校副教授3年或助理教授6年以上；第四，高等考試及格10年以上，任簡任官或相當簡任官職或從事專門職業(yè)及技術工作，對有關學科富有研究，成績卓著者。具備上述條件之一才有資格擔任典試委員。典試委員基本上都是各個領域的專家學者和優(yōu)秀人才，具有很強的專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)評判能力。[26]典試委員的職責是出席典試委員會議、主持分區(qū)考試事宜、主持或擔任試題命擬、試題疑義處理及試卷評閱的有關事項，主持或擔任著作或發(fā)明或知能有關學歷經(jīng)歷證明的審查事項和主持或擔任口試、測驗或實地考試事項。[27]

典試委員會的職權是：第一，決定公職人員考試的命題標準、評閱校準及審查標準；第二，負責擬題及閱卷分配；第三，審查考試成績；第四，決定錄取或及格標準；第五，彌封姓名冊、著作發(fā)明及有關文件密號的開拆與核對；第六，發(fā)榜公示錄取或及格人員。[28]

主試委員會由主試委員長、主試委員和考選部次長組成。主試委員長由考選部核提考試院會議決定后聘用，其資格、職責及嚴守秘密要符合典試委員長資格要求，并承擔相應職責，以及受法律約束。主試委員由考選部聘用或由受委托辦理考試機關、團體商同主試委員長遴提人選，報請考選部決定后聘用，其資格、職責、回避及嚴守秘密等受法律約束。必要時得增聘命題委員、閱卷委員、審查委員、口試委員或實地考試委員辦理。聘用程序和資格與典試委員相同，其職責是命擬試題、評閱試卷、審查試題、著作或發(fā)明、知能有關學歷經(jīng)歷證明、擔任口試事宜和擔任測驗、實地考試事宜。[29]這種典試制度體現(xiàn)了對公務人員考試過程的細節(jié)管理，有效阻止了人為因素對考試的干擾。

（六）監(jiān)試制度

監(jiān)試制度由《監(jiān)試法》規(guī)定，是對公職人員考試工作進行全程監(jiān)督的制度設計，以及預防和糾正影響考試公正與規(guī)范進行的各種違法行為的規(guī)則體系。它作為保證考試公平進行的制度規(guī)范和確保公職人員考試工作順利運作的管理手段而成為公務員考試制度的重要組成部分。

法律規(guī)定考試監(jiān)督的權力、內(nèi)容和程序，并依法對公職人員考試進行全程監(jiān)督。每次參加考試工作的典試委員長要把典試委員會人員名冊送交監(jiān)試人員。監(jiān)試由“監(jiān)察院”和監(jiān)督委員行署負責派員進行。需要監(jiān)督的考試有：典試委員會舉辦的考試和“考試院”派員或委托有關機關舉辦的考試。監(jiān)督的內(nèi)容有：試卷的彌封；彌封姓名冊之固封保管；試題的繕印、封存及分發(fā)；試卷之點封；彌封姓名冊的開拆及封號；應考人考試成績的審查；及格人員的榜示及公布。在監(jiān)試中，監(jiān)試委員如果發(fā)現(xiàn)有潛通關節(jié)、改換試卷或其他舞弊行為者要報請“監(jiān)察院”依法處理。考試結束，監(jiān)試人員要將監(jiān)試經(jīng)過情形報監(jiān)察機關備案。[30]

三　臺灣公務員考試制度的啟示及借鑒

大陸和臺灣同樣的文化基因讓兩岸之間的相互借鑒少去了很多認知障礙，縱觀臺灣公務員考試制度的歷史，有成功的經(jīng)驗，也有變革的陣痛，取其精華為我所用，將對完善大陸公務員考試制度具有裨益。

（一）法治化是保證公務員考試規(guī)范化和程序化的制度基礎

公務員考試制度運作的持續(xù)性、穩(wěn)定性和有效性必須從制度價值、制度設計和制度操作等方面進行系統(tǒng)安排，并用立法的方式將其固定下來。臺灣對公務員考試制度立法是縱向到頂橫向到邊?？v向到頂指的是公務員考試制度是“憲法”法定，“憲法”規(guī)定公務員的選拔必須實行公開競爭的考試制度，負責組織公務員考試的機關為擁有獨立考試權的“考試院”。這使公務員考試在法律上具有權威性，為規(guī)范公務員選拔和任用奠定了法律制度基礎。橫向到邊是指公務員的考試制度設計、考試原則規(guī)定、考試內(nèi)容構成、考試命題、考場管理和考試監(jiān)督等考試各個環(huán)節(jié)都有法律規(guī)定和與法律相銜接的施行細則，這些法律和施行細則貫穿于公職人員考試的全過程，命題、考試、閱卷、發(fā)榜都必須按照法律操作，做到了細節(jié)化管理。權威性體現(xiàn)在臺灣公務員考試法律由同一機關制定公布，都集中在第一位次上且法位同等并以法律的形式示人。法治使公務員考試走向規(guī)范化和程序化，減少了隨意性和其他人為因素干擾，保證了考試的公開、公平和公正，實現(xiàn)了公務員考試制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。大陸的公務員考試雖然早已走上法律化和規(guī)范化的道路，但是，提高公務員考試法律的權威性和增加對公務員考試細節(jié)的法律規(guī)范還任重道遠。

（二）考試的全程化是推動公務員隊伍精英化和專業(yè)化的重要途徑

一般情況下，公務員考試主要是在錄用環(huán)節(jié)，即面向社會以公開競爭考試的方式招錄優(yōu)秀公民補充公共部門人力資源。臺灣的獨特之處在于，不僅初任公務員是通過考試的方式選拔錄用，進入公務員隊伍之后的職務晉升也要通過考試即升官等考試的方式進行遴選?？荚囏灤┯诠珓諉T職業(yè)生涯的全過程，形成了考試全程化的格局。關于公務人員升官等考試，臺灣《公務人員任用法》規(guī)定：“現(xiàn)職公務人員官等之普升，須經(jīng)升官等考試及格。”[31]“公務人員升官等考試，分簡任及薦任二官等考試?！逼渲小拔紊]任考試及格者，取得薦任第六職等任用資格。薦任升簡任考試及格者，取得簡任第十職等任用資格?！盵32]可見，臺灣公職人員考試是分級分等進行的，按照錄用人員的能力及水平分別給予相應的職務和官等，考試是公務員晉升職務的重要途徑。這不僅貫徹了以能力為中心的專業(yè)主義原則，也在某種程度上保證了干部使用上的清廉和公正。這種具有導向性的制度設計，把公務員的注意力引向不斷學習公共管理知識、不斷精進崗位職業(yè)技能、不斷提高專業(yè)能力的方向上來，對于提高公務員隊伍的整體素質具有積極作用，也是實現(xiàn)公共管理精英化的制度保障。大陸也有省級政府通過考試選拔副廳級及以下領導職務公務員的做法，但是沒有納入干部升遷的制度途徑，因此，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。從公共管理專業(yè)性考慮，建立非人大選舉和決定的領導職務公務員考試升職制度，并使考試晉升領導職務制度化、法律化、常態(tài)化，不僅可以保證領導職務公務員的高素質和專業(yè)化，同時也是解決用人不正之風的重要途徑。

（三）用考試錄取制度的靈活性滿足公共部門對人力資源的實際需求

隨著社會流動性加快，人們選擇職業(yè)的空間擴大，經(jīng)常會出現(xiàn)被公共部門錄用的人員棄職現(xiàn)象，或者因為身體健康、讀書深造和服兵役等原因而無法按時到崗工作。這種狀況一旦出現(xiàn)就會讓急需用人的公共管理部門苦不堪言。怎樣才能既保障參加公職考試人員的錄取權，又滿足公共部門對人力資源的需求，成為擺在考試機關面前的難題，如何破解考驗著政府人事管理機關的智慧。對此，臺灣采取了變通性的處理措施，即公職人員資格保留制度和增額錄取制度。前者主要是為了保障具有特殊情況的應試者權益而設。根據(jù)臺灣《公務人員考試法》第2條規(guī)定，如果被錄取人員遇有下列情況：服兵役、進修碩士、進修博士，以及遇有疾病、懷孕、生產(chǎn)、父母病危及其他不可歸責事由，可以保留錄用資格2年。資格保留事項到期后，正額錄取人員應及時向訓練機關報到，否則取消錄取資格。同時設立增額錄取制度來解決由于保留錄取資格制度和個別被錄取人員放棄錄取資格，導致一些用人單位不能及時補充急需人員，造成現(xiàn)有崗位人力資源不足，影響正常工作開展的問題。增額由考試主管機關“視考試成績酌增錄取名額，列入候用名冊，于正額錄取人員分發(fā)完畢后，由用人機關報經(jīng)分發(fā)機關同意自行遴用”。[33]增額錄用人員在獲準遴用后，應立即向負責培訓的機構報到，逾期未到或在下次同類考試發(fā)榜之日前未獲遴用者，即喪失考試錄取資格，增額錄用人員變動適用上述有關保留錄取資格的規(guī)定。這種留有余地且靈活的選人用人制度設計，對解決各級公共部門用人急需問題提供了有效的解決途徑。大陸也偶爾遇到個別行政機關招不上來人的狀況，因此，建立增額錄取制度也不失為一種解決問題的政策選擇。

注釋：

[1]臺灣《公務人員任用法》第3條，http://law.moi.gov.tw/.

[2]方貽巖、陳章干：《臺灣公務員制度研究》，廈門：廈門大學出版社，1998年，第270頁。

[3]臺灣《公務人員考試法》第3條第2款，http://law.moi.gov.tw/.

[4]臺灣《公務人員升官等考試法》第2條，http://law.moi.gov.tw/.

[5]臺灣《公務人員任用法》第3條第4、5款。

[6]臺灣“考試院”考選部網(wǎng)站，http:// www.moex.gov.tw/.

[7]方貽巖、陳章干：《臺灣公務員制度研究》，第300頁。

[8]臺灣《公務人員考試法》第22條。

[9]臺灣《公務人員升官等考試法》第4條。

[10]臺灣《公務人員升官等考試法》第8條。

[11]臺灣《公務人員考試法》第2條。

[12]臺灣《公務人員考試法施行細則》第3條，http://law.moi.gov.tw/.

[13]臺灣《公務人員考試法》第2條。

[14]臺灣《公務人員考試》第7條。

[15]臺灣《公務人員考試法實施細則》第8條。

[16]盧紹武：《臺灣如何考錄公務員》，《中國人才》2010年第3期。

[17]臺灣《公務人員考試法實施細則》第8條。

[18]臺灣《公務人員口試考試規(guī)則》第2條，http://law.moi.gov.tw/.

[19]臺灣《公務人員考試口試規(guī)則》第1至第8條。

[20]臺灣《公務人員考試法實施細則》第8條。

[21]臺灣《著作發(fā)明審查規(guī)則》，http:// law.moi.gov.tw/.

[22]臺灣《公務人員考試法實施細則》第8條。

[23]臺灣《典試法》第3、9、27條，http://law.moi.gov.tw/.

[24]臺灣《典試法》第5條。

[25]臺灣《典試法》第14條。

[26]臺灣《典試法》第6、7、8條。

[27]臺灣《典試法》第15條。

[28]臺灣《典試法》第11條。

[29]臺灣《典試法》第9、16條。

[30]臺灣《監(jiān)試法》第1至第6條。

[31]臺灣《公務人員任用法》第17條。

[32]臺灣《公務人員任用法》第15條。

[33]臺灣《公務人員考試法》第2條。

責任編輯 喻 勻

作者簡介：顧愛華，遼寧大學哲學與公共管理學院公共管理系主任，遼寧大學公共管理研究中心主任，教授，管理學博士，沈陽市，110136；吳子靖，遼寧大學哲學與公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，沈陽市，110136。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“國家治理體系現(xiàn)代化與國家責任研究”（15AZD015）；該項目還受到遼寧省公務員局與遼寧省公務員制度研究會、遼寧省社會科學界聯(lián)合會資助

中圖分類號：D675.8

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138(2016)02-0041-08