新型城鎮(zhèn)化背景下株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制

高仲秋

摘 要 新型城鎮(zhèn)化背景下有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要保障是成本分擔(dān)機(jī)制，個(gè)人成本、企業(yè)成本和政府成本共同構(gòu)建了“三位一體”的成本分擔(dān)機(jī)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本主要分為職業(yè)培訓(xùn)成本、社會(huì)保障成本、保障性住房成本、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本和私人增加的生活成本5大部分，通過設(shè)定各項(xiàng)成本的權(quán)重值，計(jì)算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總成本為4 907 353.121萬元，以此作為基準(zhǔn)值，通過比較確定權(quán)重值的優(yōu)越性。利用這種方法有助于為推進(jìn)株洲市全市范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出更多有針對(duì)性的建議，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；成本分擔(dān)機(jī)制；新型城鎮(zhèn)化；湖南省株洲市

中圖分類號(hào)：F249.21；F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）12--02

新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，有利于帶動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)城融合，加速人口集中和城鎮(zhèn)化過程，提高資源配置效率[1]。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，提出了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但在市民化進(jìn)程中，為滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障需求，政府、企業(yè)、個(gè)人都產(chǎn)生了巨額成本。在新型城鎮(zhèn)化背景下，要順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，幫助和實(shí)現(xiàn)其與城鎮(zhèn)居民享有同等公共服務(wù)權(quán)利的需求，仍需投入大量資金。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本的不斷攀升，已成為影響新型城鎮(zhèn)化的重要因素[2]。本文以株洲市為例，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及成本分擔(dān)機(jī)制的內(nèi)涵出發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行量化分析，在此基礎(chǔ)上探索構(gòu)建和完善新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及成本分擔(dān)機(jī)制的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)村人口在城市獲得非農(nóng)職業(yè)，取得城鎮(zhèn)戶籍，轉(zhuǎn)變社會(huì)角色，并享有與城鎮(zhèn)居民同等的各類社會(huì)保障權(quán)利而逐步融入城市，成為真正城市居民的過程[3]。在這個(gè)過程中，不僅僅是實(shí)現(xiàn)身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)換，還要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶扎根，成為真正意義上的城市市民，享受與城市市民完全相同的待遇和社會(huì)權(quán)利[4]。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)等所需進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)成本投入，包括就業(yè)成本、保險(xiǎn)成本、住房成本、醫(yī)療衛(wèi)生成本和基礎(chǔ)設(shè)施成本等[5]。其中，政府主要承擔(dān)職業(yè)培訓(xùn)和教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)崗位等方面的部分成本；企業(yè)主要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、保障性住房、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)崗位等方面的部分成本；個(gè)人在各方面成本分擔(dān)中均承擔(dān)少量成本。

2 對(duì)株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的量化分析

2.1 株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的范圍界定和測(cè)算方法

目前，國(guó)內(nèi)已有的相關(guān)研究對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本在范圍界定、測(cè)算方法等方面看法不盡一致，因此計(jì)算結(jié)果差異較大[6]。為了進(jìn)一步分析和研究測(cè)算結(jié)果，首先，將株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本劃分為職業(yè)培訓(xùn)成本、社會(huì)保障成本、保障性住房成本、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本、私人增加的生活成本。在此基礎(chǔ)上，通過分類加總計(jì)算、設(shè)置權(quán)重及函數(shù)比較法計(jì)算政府、企業(yè)、個(gè)人三方在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)中所占比重。

2.2 對(duì)株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本測(cè)算

2.2.1 職業(yè)培訓(xùn)成本

職業(yè)培訓(xùn)成本包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)成本、技能培訓(xùn)成本、職業(yè)教育成本等，根據(jù)《株洲市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2014年）和政策依據(jù)，對(duì)60萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技能培訓(xùn)、職業(yè)教育等需要政府投入資金60668萬元，個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用26 544萬元。

2.2.2 社會(huì)保障成本

城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障成本包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等方面。本文根據(jù)株洲市城鎮(zhèn)職工繳納的上述每一項(xiàng)社會(huì)保障收入及對(duì)應(yīng)的期末參保職工人數(shù)，分別計(jì)算出對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障成本。2014-2020年，株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障成本，由政府部門承擔(dān)部分為516 801萬元，企業(yè)承擔(dān)部分為1 711 991萬元，個(gè)人承擔(dān)部分為3 412 251萬元，政府、用人單位（企業(yè)）和個(gè)人的分擔(dān)比例為1.5∶5∶3.5。

2.2.3 保障性住房成本

保障性住房成本指為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后能在城市安居而必須進(jìn)行的最低資金投入，包括廉租房、經(jīng)適房、公租房。2014-2020年，株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共為60萬，人均承擔(dān)的住房成本為12 011元（中國(guó)中部地區(qū)為9 512元），2014-2020年全市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房總成本為720 060萬元。國(guó)家補(bǔ)貼金額為150 038萬元，企業(yè)承擔(dān)部分為480 015萬元，個(gè)人承擔(dān)保障性住房成本為90 007萬元，政府、用人單位（企業(yè)）、個(gè)人分擔(dān)比例為2.1∶6.7∶1.2。

2.2.4 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本

依據(jù)《株洲市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》的測(cè)算，2014-2020年城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總投資為1 000.9億元。城鎮(zhèn)人口每增加一人，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資成本增加135 807元。2014-2020年，株洲市新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為60萬，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施總成本為8 148 420萬元。因此，2014-2020年，株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施成本，由政府部門承擔(dān)部分為3 259 368萬元，企業(yè)承擔(dān)部分為4 074 210萬元，個(gè)人承擔(dān)部分為814 842萬元，政府、用人單位（企業(yè)）和個(gè)人的分擔(dān)比例為4∶5∶1。

2.2.5 私人增加的生活成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后需要增加的私人生活成本包括除去住房成本及市民化前（參照全市低收入戶）的方方面面的生活支出，根據(jù)《株洲市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2014）中的相關(guān)數(shù)據(jù)，將2014年株洲市城鎮(zhèn)居民全年人均消費(fèi)性支出總額（不含居?。p去低收入戶全年人均消費(fèi)性支出總額（不含居住），推算出2014年株洲市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后需要增加的人均私人生活成本為9 754.31元，2014-2020年，株洲市新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為60萬，因此，2014-2020年私人增加生活成本為585 258.6萬元。

綜上所述，2014-2020年，全市60萬名農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化所需投入包括政府、用人單位（企業(yè)）、個(gè)人三方投入，共計(jì)投入13 173 301.6萬元，其中，政府需要累計(jì)投入4 115 975萬元，用人單位（企業(yè)）需要承擔(dān)6 357 216萬元，個(gè)人需要承擔(dān)2 700 110.6萬元。政府、用人單位（企業(yè)）、個(gè)人分擔(dān)比重約為31.2%、48.3%和20.5%。

3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)

根據(jù)上述的數(shù)據(jù)，確定各自的權(quán)重值，利用公式農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本Y=Ci1*政府分擔(dān)權(quán)重i+Ci2*用人單位分擔(dān)權(quán)重i+Ci3*個(gè)人承擔(dān)權(quán)重i（其中i=1，2，3，4，5），通過計(jì)算得出結(jié)果Y為4907353.121萬元，以此作為基準(zhǔn)值，再次計(jì)算政府、用人單位和個(gè)人所分擔(dān)部分的權(quán)重值，通過公式：

Y1=政府分擔(dān)成本*政府分擔(dān)權(quán)重+用人單位分擔(dān)成本*用人單位權(quán)重+個(gè)人分擔(dān)成本*個(gè)人權(quán)重

得出Y1為5 840 519.489萬元，比較Y和Y1，可以看出所設(shè)置的權(quán)重值為優(yōu)。

4 政策建議

要妥善處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)中政府、用人單位和個(gè)人三者的關(guān)系，保證政府、企業(yè)、個(gè)人履行成本分擔(dān)機(jī)制中的應(yīng)盡職責(zé)，亟需構(gòu)建一套行之有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

4.1 落實(shí)政府在成本分擔(dān)機(jī)制中的工作任務(wù)

政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制的推進(jìn)中，承擔(dān)著重要的引導(dǎo)、投資和服務(wù)等方面任務(wù)，建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的相關(guān)機(jī)制與辦法，能為成本分擔(dān)機(jī)制的落實(shí)提供重要的資金、土地、服務(wù)保障，加快實(shí)現(xiàn)株洲市全域的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4.1.1 制定出臺(tái)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給與居住年限掛鉤辦法

依據(jù)保障基本、循序漸進(jìn)的原則，以政府為引導(dǎo)，建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給與居住年限掛鉤辦法，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的履行提供城鎮(zhèn)服務(wù)保障。以居住證制度為載體，依據(jù)居住證持有人在株洲市城鎮(zhèn)地區(qū)連續(xù)居住的年限，為其提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)，探索建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給與居住年限掛鉤的具體辦法。

4.1.2 加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力

加大招商引資力度，著力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)加大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化提供充足的就業(yè)崗位。重點(diǎn)發(fā)展以軌道交通、航空、汽車、服飾為主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)，逐步提升第二產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)容納能力。加快服務(wù)發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展旅游、商貿(mào)、物流和家政等產(chǎn)業(yè)，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)就業(yè)容納能力。

4.2 監(jiān)督企業(yè)履行在成本分擔(dān)機(jī)制中的相應(yīng)職責(zé)

依據(jù)株洲市人口市民化的成本核算和分擔(dān)機(jī)制研究，企業(yè)在職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、住房保障三大領(lǐng)域，承擔(dān)著重要職責(zé)。

4.2.1 引導(dǎo)企業(yè)開展職業(yè)技能培訓(xùn)

以“培訓(xùn)一人，就業(yè)一人”“就業(yè)一人，培訓(xùn)一人”為目標(biāo)，由政府進(jìn)行投資、補(bǔ)貼和引導(dǎo)，以企業(yè)為實(shí)施主體，全面實(shí)施“株洲市萬名人才藍(lán)領(lǐng)精英人才計(jì)劃”，使全市有培訓(xùn)愿望的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力至少接受一次或以上的技能培訓(xùn)。組織中高等職業(yè)院校、普通高校和技工院校開展面向農(nóng)民工的公益性教育培訓(xùn)，與街道、社區(qū)合作，舉辦靈活多樣的社區(qū)培訓(xùn)，提升農(nóng)民工職業(yè)技能和綜合素質(zhì)。依托創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，根據(jù)培訓(xùn)對(duì)象特點(diǎn)和需要組織開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)開展創(chuàng)業(yè)意識(shí)教育、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目指導(dǎo)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)，提高培訓(xùn)對(duì)象的創(chuàng)業(yè)能力。

4.2.2 監(jiān)督企業(yè)承擔(dān)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障成本

探索養(yǎng)老保險(xiǎn)全民登記參保，詳細(xì)記錄參保者個(gè)人基本信息、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)信息和權(quán)益，逐步建立全民參保長(zhǎng)效機(jī)制。以勞動(dòng)合同為主要形式，確立個(gè)人與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的就業(yè)權(quán)益提供保障。要求各企業(yè)制定公司企業(yè)保險(xiǎn)制度，為進(jìn)入企業(yè)工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購(gòu)買養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，履行企業(yè)在社會(huì)保險(xiǎn)方面應(yīng)承擔(dān)的成本分擔(dān)職責(zé)。加強(qiáng)與工商、稅務(wù)和公安等部門聯(lián)合執(zhí)法，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的比例，提高企業(yè)和職工的參保意識(shí)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

4.3 引導(dǎo)個(gè)人承擔(dān)在成本分擔(dān)機(jī)制中的應(yīng)盡義務(wù)

以株洲市全域?yàn)樵圏c(diǎn)范圍，探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村金融等方面的改革，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自身經(jīng)濟(jì)能力，引導(dǎo)個(gè)人有意愿、有能力的承擔(dān)成本分擔(dān)義務(wù)。

4.3.1 引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)行“市民化”轉(zhuǎn)變

土地流轉(zhuǎn)后，進(jìn)入城鎮(zhèn)經(jīng)商或辦企業(yè)的農(nóng)民，可享受城鎮(zhèn)居民同等待遇和興辦企業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，其子女可在縣市區(qū)教育部門指定學(xué)校就學(xué)，享受與城鎮(zhèn)居民子女同等待遇，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意進(jìn)城落戶。設(shè)立土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、企業(yè)、農(nóng)戶給予一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與土地流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)民積極進(jìn)城落戶。

4.3.2 保障農(nóng)民有能力進(jìn)行“市民化”轉(zhuǎn)變

全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施奠定權(quán)屬基礎(chǔ)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、交易試點(diǎn)，探索農(nóng)村土地承包權(quán)益有效實(shí)現(xiàn)形式，為農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得“市民化”成本資金拓寬途徑。鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的農(nóng)民成立資金互助合作社，或由政府出資控股成立村鎮(zhèn)銀行，探索建立現(xiàn)代農(nóng)村金融機(jī)制，支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

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（責(zé)任編輯：劉昀）