墨西哥的腐敗治理及啟示

楊建民 崔京

摘 要：處于經(jīng)濟新常態(tài)下的中國借鑒剛剛走出“中等收入陷阱”的其他發(fā)展中大國的經(jīng)驗教訓具有格外重要的意義。作為一個剛剛邁入高收入國家行列的發(fā)展中大國，墨西哥卻始終在腐敗的泥潭中掙扎，雖然為改變腐敗的政治文化傳統(tǒng)、重塑公共事務治理體系也做出了相當大的努力，但在這樣一個腐敗文化根深蒂固的社會中只可能取得有限的成效，而且未來也難有大的改觀。我國的反腐敗工作成效顯著，目前正處在進一步調(diào)整和推進的新階段，探討墨西哥治理腐敗的經(jīng)驗和教訓有助于我國更好地探尋自己的未來。

關鍵詞：

腐?。荒鞲?；反腐改革法；政治文化傳統(tǒng)；公共事務治理體系

中圖分類號：D73/77 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）04-0081-08

腐敗歷來是政治的頑疾，治理乃至于根除腐敗一直是全球各國的政治目標，但至今腐敗現(xiàn)象仍舊

廣泛存在，發(fā)展中國家尤為嚴重。作為剛剛邁過高收入國家門檻、走出“中等收入陷阱”的發(fā)展中大國，墨西哥的腐敗及其治理措施值得關注。墨西哥的腐敗現(xiàn)象從殖民地時期到今天一直都十分猖獗，并且從未得到有效治理，因此產(chǎn)生了一個飽受詬病的、混雜了腐敗邏輯在內(nèi)的公共事務治理體系。這不僅損害了墨西哥的國際形象，也阻礙了其經(jīng)濟社會的長期健康發(fā)展。

一、墨西哥的腐敗問題及其歷史流變

墨西哥從殖民地時期開始就建立了一套融合了腐敗規(guī)則在內(nèi)的公共事務治理體系，并使得腐敗的邏輯逐步成為政治文化傳統(tǒng)的一部分。獨立初期，墨西哥在變動的基礎上繼承了這一體系，但是腐敗問題始終未能得到有效治理，致使腐敗開始嵌入正式社會制度之中^{[1]（p.33）}。

此后，作為反對獨裁統(tǒng)治的產(chǎn)物，墨西哥革命打破了舊有體制的許多負面因子，然而由于政治分裂的存在，革命后的執(zhí)政者也未能有效地治理腐敗。1929年建立的墨西哥革命制度黨①在長期執(zhí)政的過程中雖然治理腐敗，然而由于該黨自身便源自腐敗的官僚體系，很難真正就打擊腐敗達成共識，導致腐敗愈演愈烈，乃至于延伸到該黨的最高領導層。新世紀初國家行動黨上臺后，作為一個沒有執(zhí)政經(jīng)驗而且最高領導人偏弱的新執(zhí)政黨，在其執(zhí)政的12年中做了一些反腐敗的努力，然而收效甚微，讓民眾大失所望。2012年，經(jīng)歷了失去政權(quán)之痛并且對自身進行了深刻反省和改造的革命制度黨重回執(zhí)政地位，卻依舊面臨腐敗多發(fā)問題，并且形成了巨大的社會壓力，成為該黨重新執(zhí)政后最為棘手的問題之一。

（一）墨西哥腐敗問題的歷史流變

第一，革命以前墨西哥的腐敗問題。早在殖民地時期，墨西哥地區(qū)就存在出售官職的腐敗行為，同時也有“與腐敗的政府戰(zhàn)斗”^{[2]（p.345）}的民眾起義，表明當時腐敗現(xiàn)象已經(jīng)廣泛地存在于殖民地的公共事務治理體系之中，這成為墨西哥腐敗問題的歷史起源，也成為其政治文化的初始基因。事實上，西班牙殖民者來到殖民地最本初的動力便是攫取殖民地的巨額財富，因而對于殖民地本身公共事務治理體系的建設和經(jīng)濟發(fā)展的布局都圍繞著如何能夠更好地攫取殖民地財富這一目標進行。在殖民者群體攫取財富的過程中，腐敗事實上是承擔治理任務的殖民地官僚同經(jīng)營經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的殖民地上層階級相互合作、共同瓜分殖民地財富的一種方式，因而這個時候統(tǒng)治階層不會有任何反對腐敗的動力。

獨立初期的一系列政治變動和國內(nèi)斗爭中都含有腐敗的影子，歷任總統(tǒng)共同建構(gòu)的政治庇護體系使得腐敗深入地與社會制度融為一體。事實上，在墨西哥獨立以后，成為新國家領導人的土生白人階層由于其自身最初也是殖民者的一部分，并且大多崇尚和繼承了殖民者的生活方式和統(tǒng)治方式，自然也傳承了腐敗的政治體系并且無心治理腐敗。隨著后來政治庇護體系日漸成為獨立后的墨西哥政治運作的一部分，加上19世紀后期和20世紀初迪亞斯的長期獨裁統(tǒng)治，墨西哥的統(tǒng)治階層從未認真地將腐敗作為一個問題來對待，使得腐敗得以逐步嵌入社會制度之中并成為社會規(guī)則的一部分。

因此，源于殖民地時期的墨西哥公共事務治理體系自身就存在腐敗的政治文化傳統(tǒng)，并且被從殖民地到獨立后的整個國家習以為常，這正是腐敗成為墨西哥政治頑疾并且長期難以得到有效治理的源頭所在。

第二，革命制度黨長期執(zhí)政時期墨西哥的腐敗問題。20世紀初墨西哥革命以后，國內(nèi)的權(quán)力分裂、庇護傳統(tǒng)和政治腐敗并未得到真正的遏制。革命并沒有真正改變國家的公共事務治理體系所賴以建立的政治文化傳統(tǒng)，并且由于政治分裂的加劇使得國家基本的政治秩序受到挑戰(zhàn)，因此，掌握政治資源的統(tǒng)治階層開始嘗試通過建立政黨的方式重新整合國家和社會，以在任總統(tǒng)為主導建立和發(fā)展的革命制度黨應運而生。

革命制度黨在連續(xù)執(zhí)政的71年中，雖然逐步整合了分裂的社會并塑造了一個穩(wěn)定的政局，但腐敗問題仍舊十分嚴峻，甚至延伸到政黨和聯(lián)邦政府的最高領導層。在這段時間，多任以反對腐敗為口號上臺的總統(tǒng)最終都各自帶著一定的腐敗丑聞離開，最出名的薩利納斯②政府幾乎成了腐敗的代名詞，此外還有相當數(shù)量的高層腐敗丑聞和政治庇護關系以及選舉舞弊記錄。由于革命制度黨是自上而下依托已有的政治資源組建起來的政黨，從未經(jīng)歷過自下而上的革命的淬煉，因而其本質(zhì)上是官僚體系自身發(fā)展的結(jié)果，自然也打上了這個體系自建立以來的腐敗印記。在此基礎上，一黨優(yōu)位制③的長期存在促進了腐敗動機④的上升，加上墨西哥公共事務治理體系與生俱來的缺陷滋生的大量腐敗機會，使得腐敗得以更為廣泛地滲透到社會規(guī)則中去，并且通過或明或暗的方式與制度進行互動乃至于替代許多正式規(guī)則。因此，源自官僚體系本身并成功整合了國家和社會的革命制度黨，由于沒有也不會改變具有腐敗政治文化傳統(tǒng)的墨西哥公共事務治理體系，所以在其長期執(zhí)政的過程中，腐敗更為廣泛地滲入了正式的社會制度中并且更加難以治理。

第三，國家行動黨執(zhí)政時期腐敗問題依舊嚴峻。2000年墨西哥首次實現(xiàn)政黨輪替后上臺執(zhí)政的國家行動黨在12年的執(zhí)政期間，仍舊被不斷曝出各式各樣的腐敗丑聞，表明腐敗活動在這個新執(zhí)政黨管理國家的時期仍舊有廣泛的生存空間，國家腐敗的土壤和已經(jīng)嵌入制度之中的腐敗體系并沒有因為政黨更替而發(fā)生積極變化。

21世紀初墨西哥首次實現(xiàn)政黨輪替時，民眾曾對于國家行動黨寄予厚望，然而一系列無效的政治、經(jīng)濟和社會政策使得時任總統(tǒng)的福克斯⑤很快變成了一具“政治僵尸”^{[3]（p.84）}，隨后曝光的沃爾瑪行賄案⑥、海關走私、記者收取大量“紅包”以及農(nóng)村信用銀行腐敗等丑聞使得民眾對其相當失望。接替?？怂沟膰倚袆狱h總統(tǒng)卡爾德龍⑦發(fā)動了對毒販的“掃毒戰(zhàn)爭”，然而由于沒有治理警察的腐敗，國內(nèi)的暴力活動卻因此大幅度上升；后來為了遏制警察腐敗，卡爾德龍總統(tǒng)在2010年開除了全國十分之一的警察⑧，然而仍舊未能真正遏制警察系統(tǒng)的腐敗問題。國家行動黨在其執(zhí)政的12年里曾推出過各種各類的法律文件、政策措施遏制腐敗，包括《聯(lián)邦反腐敗法》、《公民自律法》以及卡爾德龍總統(tǒng)推出的“反腐敗計劃”等一系列措施，試圖打擊腐敗活動并調(diào)整公共事務治理體系的運作模式，但由于可能損害官僚體系自身利益，最終趨向無效。因此，脆弱的新執(zhí)政黨雖然有相應的意愿，但沒有相應的能力真正改變墨西哥強大的傳統(tǒng)官僚體系及其腐敗傳統(tǒng)，并且由于缺乏執(zhí)政經(jīng)驗和政治權(quán)威，其推出的各類公共事務治理措施大都趨于失效，而腐敗在國家能力趨弱的這段時間里更加肆無忌憚地滲入社會制度中。

（二）革命制度黨重回執(zhí)政地位以來墨西哥腐敗問題的現(xiàn)狀

2012年墨西哥總統(tǒng)大選，在競選中承諾治理腐敗^[4]的革命制度黨候選人恩里克·培尼亞·涅托（Enrique Pea Nieto）成功率領該黨重回執(zhí)政地位，但在涅托上臺后不久就有大量的腐敗和暴力案件被曝光，其中有不少牽扯到執(zhí)政的革命制度黨高層和政府高級領導人。以教師工會腐敗為代表的社會組織腐敗問題、因暴力事件牽出的地方政府和警察系統(tǒng)腐敗問題以及因第一夫人涉嫌收受賄賂引發(fā)的民眾對聯(lián)邦政府高層存在腐敗問題的質(zhì)疑等一系列丑聞，表明該國腐敗問題依然如故。

第一，戈迪略及教師工會腐敗問題迅速引起社會關注。2013年2月，革命制度黨前總書記、墨西哥教師工會主席戈迪略因涉嫌貪污腐敗和挪用公款被檢方批捕的案件震動墨西哥全國，迅速引起社會廣泛關注，并且促使執(zhí)政黨重視腐敗問題。戈迪略本人與墨西哥各大黨派尤其是執(zhí)政的革命制度黨關系密切、利益交織極其復雜，加上缺乏有效監(jiān)管，戈迪略領導的教師工會通過示威游行、組織罷工等方式獲取了相當大的政治影響力從而使得教師職業(yè)成為“鐵飯碗”。同時，該工會成為戈迪略攫取個人利益的一大工具，造成公共財富嚴重流失。更為嚴重的是，由于該工會的運作之中廣泛存在腐敗問題，使得一大批不夠資格的人得以進入教師隊伍，嚴重影響了墨西哥教育尤其是基礎教育的質(zhì)量⑨。當然，曾經(jīng)擔任過革命制度黨總書記的戈迪略之所以在革命制度黨再度上臺后被調(diào)查，也存在有黨內(nèi)利益紛爭的政治原因。

第二，地方政府和警匪聯(lián)手制造的“伊瓜拉事件”再度顯示腐敗鏈條的復雜性。震驚世界的“伊瓜拉事件”更是挑動了墨西哥乃至全世界的神經(jīng)。2014年9月26日，一批師范院校學生就保護鄉(xiāng)村教師權(quán)益問題前往格雷羅州伊瓜拉市舉行示威游行，在回家路途上遭到當?shù)鼐介_槍鎮(zhèn)壓，造成多人死傷之后，警方又將幸存的43名學生根據(jù)市長阿瓦爾卡（Jose Luis Abarca）的命令交給了當?shù)氐亩矩?，致使這些學生最終全部慘遭殺害⑩。這一事件迅速引起墨西哥全國乃至全世界的震驚和譴責，隨后更高一級的警方及檢察官對“伊瓜拉事件”展開調(diào)查并逮捕了大量相關責任人。該事件又一次將墨西哥的地方政府和警察系統(tǒng)腐敗問題推向了社會輿論的風口浪尖，民眾對于警匪聯(lián)手、政府官員參與有組織犯罪活動尤其感到憤怒。為此，涅托總統(tǒng)承諾解散所有市級警察部門以改變警察腐敗^B11的狀況。追根溯源，墨西哥在19世紀60年代最初建立的警察隊伍就是華雷斯總統(tǒng)從盜匪集團中招募而來的

^{[2]（p.467）}，因而警匪聯(lián)手也與墨西哥警察的歷史傳統(tǒng)有關。事實上，毒販正是通過為地方政府領導人“解決”難以應對的示威游行等政治難題、給予相應經(jīng)濟利益等種種方式，獲取了對地方政府的影響力。然后，通過地方政府操控警察為其犯罪活動放行或與警方合謀攫取非法利益，借此形成了一套極其復雜的腐敗鏈條。

第三，高層腐敗的曝光形成反腐敗的巨大壓力。在腐敗問題不斷考驗國民的心理承受力之際，墨西哥總統(tǒng)培尼亞·涅托也陷入了涉嫌腐敗的丑聞之中，引起大眾對于執(zhí)政黨高層的質(zhì)疑。2014年11月11日，墨西哥第一夫人安赫莉卡·里韋拉（Angélica Rivera）在墨西哥城北部的一座豪宅被曝光^B12，盡管總統(tǒng)府發(fā)表聲明稱該豪宅與總統(tǒng)本人無關，但這一事件仍然對總統(tǒng)形象造成了相當程度的損害并形成了相當大的社會壓力。在墨西哥歷史上，政府經(jīng)常通過解雇相應的媒體記者、威脅起訴該記者之前被政府掌握在手中的違法行為等手段^{[5]（p.218）}控制媒體與記者。此后，這種手段再次被使用，曝光此項新聞的墨西哥著名女記者卡門·艾利斯德奎很快被所屬廣播公司開除^B13，足見墨西哥政府對于控制媒體的熟練操作。

第四，腐敗問題已經(jīng)影響到墨西哥的經(jīng)濟發(fā)展。由于社會組織、地方政府、警察體系乃至于聯(lián)邦政府高層都被曝光出不同程度的腐敗丑聞，加上時常與這些機構(gòu)相互利用的販毒集團廣泛活動所造成的安全問題，墨西哥的經(jīng)商環(huán)境受到相當程度的影響^B14，很多外資不愿意進入墨西哥，國內(nèi)投資的信心也因此受到影響。事實上，腐敗問題的廣泛存在和社會運行規(guī)則的扭曲，使墨西哥公共事務治理體系的運作邏輯更加依賴于非制度化的腐敗方式，從而為墨西哥經(jīng)濟發(fā)展制造了巨大的交易成本和隱性成本，并且影響了該國未來進一步吸引國內(nèi)外投資和促進經(jīng)濟發(fā)展。

因此，重回執(zhí)政地位不久的革命制度黨，面對著長期存在并且一直無法有效治理并且愈演愈烈的腐敗問題，必須著力改變墨西哥的公共事務治理體系。只有從根本上改變已經(jīng)被腐敗廣泛嵌入的社會規(guī)則，才有可能塑造一個更為強大的墨西哥并保持自身執(zhí)政地位，這也成了該國進行反腐敗體系改革的“催化劑”^{[5]（p.279）}。

二、墨西哥腐敗的治理措施

墨西哥歷史上也曾經(jīng)多次進行過反腐敗的努力，然而或者由于總統(tǒng)自身的原因，或者由于官僚體系的抵制，這些努力都未能真正觸及根本，即墨西哥的公共事務治理體系以及其賴以運作的政治文化傳統(tǒng)。

作為重塑政治文化和公共事務治理體系的開端，涅托領導下的墨西哥從修正現(xiàn)有政治體系的根本依托《墨西哥合眾國憲法》入手，推出了一系列旨在打擊腐敗問題的憲法修正案。

這一系列憲法修正案統(tǒng)稱《反腐改革法》，該法力圖通過建立強有力的聯(lián)邦審計機構(gòu)、對腐敗行為嚴厲的懲罰規(guī)定和行政制裁措施、有責任感的公民進行檢舉的制度、具備足夠協(xié)調(diào)能力的全國反腐敗體系和獨立的行政法院系統(tǒng)，同時配之以地方的反腐敗系統(tǒng)以及其他有力的舉措，以期能夠徹底打擊腐敗活動。這顯示了革命制度黨強大的政治決心，也表明墨西哥國內(nèi)已經(jīng)達成強力反腐敗的政治共識。但是，反腐敗的主要作用是為進一步改革開路，如果強力反腐后沒能推行全面性改革措施，加上反腐敗措施本身的缺陷，反腐敗的效果也可能大打折扣，甚至可能在長期趨于失效。

（一）法律范圍內(nèi)強有力的聯(lián)邦高級審計機構(gòu)和獨立的行政法院系統(tǒng)

第一，眾議院將通過聯(lián)邦高級審計機構(gòu)進行公共賬目的審查^B15。為了完成審計的計劃目標，相關部門只能在法律允許的范圍內(nèi)對計劃的實施情況提出改進建議，而不能實施干擾；聯(lián)邦高級審計部門則具有更多的時間提交最終審計報告，并且負責匯總賬目的委員會不得妨礙聯(lián)邦高級審計部門的審核程序、建議和其他促進反腐敗工作的行為。當然，對于聯(lián)邦高級審計部門的表現(xiàn)和工作進展將由眾議院來評判。

第二，聯(lián)邦高級審計部門具有在法律規(guī)定范圍內(nèi)的相當高的權(quán)限。法案賦予該部門對于自身技術(shù)和管理的自主權(quán)，并允許其自行決定組織內(nèi)部的運作模式；在進行監(jiān)管的過程中，給予其直接監(jiān)督管理各州、市、聯(lián)邦區(qū)和行政機關的領土范圍內(nèi)聯(lián)邦資源的“垂直權(quán)力”^B15；并且賦予其直接要求司法系統(tǒng)打擊腐敗部門的權(quán)力，同時要求被審計對象必須予以相應的協(xié)助。

第三，為了避免聯(lián)邦審計部門成為新的腐敗機構(gòu)，法案除要求其按照“合法、確定性、公正性和可靠性”^B15的法律原則行使監(jiān)管權(quán)力外，也對其進行了一定的限制。法案要求聯(lián)邦高級審計部門進行的審計工作必須符合相關法律的規(guī)定范圍，并且必須在規(guī)定時間內(nèi)提交相應的審計報告且對相關的爭議進行解釋；同時，法案規(guī)定了該部門負責人的政治中立原則以及審計程序。

第四，法案賦予了行政法院系統(tǒng)以相當高的獨立性和充分的自主權(quán)，但也要求其“對于各州公職人員的行政責任的調(diào)查及處罰應當遵守各自憲法的規(guī)定，且不得妨礙公共資源處理、保管以及使用的監(jiān)督機構(gòu)行使職權(quán)”^B15。事實上，墨西哥這次反腐敗改革建立強大的審計機構(gòu)和獨立的行政法院系統(tǒng)，很有可能使其難以承擔起憲法所寄予的期望。此外，獨立且強大的審計機構(gòu)一旦被腐敗邏輯所“俘獲”，其結(jié)果將適得其反。然而，改革并未對此進行周全的考慮，對于聯(lián)邦審計機構(gòu)負責人的規(guī)定也僅限于“政治中立”，因而這一措施可能力度有余、效度不足。

（二）對腐敗行為嚴厲的懲罰規(guī)定和行政制裁措施

第一，該法案明文規(guī)定了制裁的對象和制裁的措施。制裁的對象主要是責任歸咎于公共部門和行政失誤的嚴重腐敗行為或者國家財產(chǎn)貪污的參與者^B15。當然，除了公務員之外社團組織也有可能成為腐敗活動的參與者，因而法案對社團系統(tǒng)犯罪的認定方式也做出了規(guī)定。具體來講，處罰的方式多種多樣。根據(jù)不同的情況，采用政治審判、刑事追究、行政制裁等不同的方式。

第二，法案也規(guī)定了特別檢察官、聯(lián)邦高級審計部門和內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)在處罰中的作用以及行政法院的相應職責。當然，由于這部法案本身屬于憲法修正案，并沒有詳細規(guī)定相關的實施細則，而是規(guī)定“用于以上章節(jié)提到的懲罰的實施程序?qū)ⅲㄓ上嚓P部門）自主制定”^B15，這也是由憲法性法律本身的特點所決定的。

然而，嚴厲的懲罰措施在短期內(nèi)可能會非常具有震懾力，但并不意味著會得到長期公正和嚴格的執(zhí)行。作為憲法修正案，該法案明文規(guī)定了這一系列措施的適用對象和執(zhí)行路徑，但墨西哥公共事務治理體系本身的政治文化傳統(tǒng)并不利于其有效執(zhí)行。如果稍有不慎，這些措施就有可能會被扭曲使用甚至成為政治迫害的工具，而真正的腐敗分子卻可以逍遙法外或者被寬松執(zhí)行，其反腐敗的效果可能會大打折扣。

（三）有責任感的公民和公民的反腐敗責任

《反腐改革法》將公民的反腐敗責任納入憲法體系，賦予任何有責任感的公民以負責任的態(tài)度向國會檢舉和投訴腐敗行為的權(quán)利^B15，并且對公民個人因公務人員的行政失誤或者腐敗行為所造成損失的求償權(quán)予以了規(guī)定。除了直接做出規(guī)定之外，法案規(guī)定在組建全國反腐敗體系時設立公民參與委員會，以進一步加強公民社會對反腐敗運動的參與。

非常明朗的是，公民反腐敗責任入憲只能表明墨西哥對于公民參與反腐敗運動重要性的認識，自身直接利益沒有因腐敗官員以公權(quán)謀私利的活動受到侵害、之前曾不得不通過腐敗方式尋求有效公共服務的普通公民群體幾乎不會積極主動地檢舉腐敗活動。腐敗一定是由腐蝕者與被腐蝕者兩方面共同完成的，公民個人在腐敗行為中往往也有個體利益存在^[6]，這就會使得公民檢舉的可能性更低。進一步講，如果將腐敗引向更加隱蔽且相互信任的小圈子里，在某種程度上反而加劇了社會不公，增加了腐敗形成的隱性社會交易成本，同時由于腐敗信息不對稱的加劇而提升了打擊腐敗活動的難度。因此，這一措施的效果可能也會遠遠不如預期。

（四）具備足夠協(xié)調(diào)能力的全國反腐敗體系

這部法案所設立的“全國反腐敗體系”主要是作為調(diào)查行政責任與腐敗行為和在公共資源監(jiān)督與控制期間進行預防、調(diào)查及懲治的各級主管部門之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)。該體系主要由一個“協(xié)調(diào)委員會”（Comité Coordinador）和五名在調(diào)查透明度、問責制或打擊腐敗方面具有杰出貢獻的普通公民組成的

“公民參與委員會”構(gòu)成。法案賦予該委員會相應的協(xié)調(diào)職責，允許其在年度報告中提出不具約束力的建議，而建議的目標機構(gòu)需要通知委員會相關建議的采納與落實情況。同時，法案要求聯(lián)邦機關設立地方反腐敗體制的協(xié)調(diào)部門，以協(xié)調(diào)相應行政責任和腐敗行為的“預防、調(diào)查與懲治”^B15。

事實上，這一協(xié)調(diào)體系只要正常運轉(zhuǎn)，就能發(fā)揮其反腐敗協(xié)調(diào)作用，但是協(xié)調(diào)本身并不是目的。由于該體系設置過于龐雜導致留給腐敗分子的空間過大，使得該系統(tǒng)本身同樣可能因為腐敗嵌入其中最終變成一個新的“尋租”場所。更有甚者，倘使這一體系日漸融入已經(jīng)混雜了腐敗邏輯在內(nèi)的現(xiàn)有公共事務治理體系，而政治文化傳統(tǒng)又不可能在短時間內(nèi)改變，必然會使原有體系更為復雜。因此，這一舉措短期內(nèi)不會顯示出其內(nèi)在問題，但是其長期效果也很難看好。

（五）地方反腐敗機構(gòu)

地方的反腐敗系統(tǒng)與聯(lián)邦層級類似。在各州和聯(lián)邦區(qū)，該法案除了要求地方立法機關加強預決算管理外，同樣要求設立相應的審計機關并加強其作用，同時規(guī)定審計機構(gòu)按照“合法、公正且可靠的原則”履行職責，而且審計報告應該公開。當然，具體的機構(gòu)設置和運作方式則由地方立法機構(gòu)自行規(guī)定^B15。

很明顯的是，這些類似于聯(lián)邦層級機構(gòu)設置的地方反腐敗機構(gòu)在可能存在和聯(lián)邦層級反腐敗機構(gòu)同樣問題的同時，還會存在自身的問題。因為法案將這些機構(gòu)的設置權(quán)限賦予了地方機構(gòu)，事實上就是賦予了現(xiàn)有的公共事務治理體系并且依賴現(xiàn)有體系自身進行運作，其效果自然會大打折扣，甚至適得其反。

（六）其他反腐敗措施

該法案還要求各個機構(gòu)設立具有一定獨立自主權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，并加強了國會的反腐敗作用；同時也規(guī)定了高等教育公共機構(gòu)負責人的任期、總統(tǒng)顧問離職后兩年內(nèi)不得在所在政黨擔任公職等

^B15。這些規(guī)定多為原則性規(guī)定，其對于反腐敗本身的效果并不明顯。

三、墨西哥腐敗治理的前景展望及啟示

墨西哥的腐敗有其深刻的歷史源流和文化根源，因而治理腐敗是一個非常艱難的問題。革命制度黨重回執(zhí)政地位后通過《反腐改革法》推行的這一系列反腐敗措施，可能在短期內(nèi)非常有效，但因為其缺乏核心領導機構(gòu)和全局性的改革規(guī)劃，在長期可能趨于無效。

（一）墨西哥反腐敗改革的前景展望

墨西哥歷史上也曾多次建構(gòu)和改革反腐敗體系但一直未能實現(xiàn)預期目標，為了體現(xiàn)本次改革前所未有的政治決心，相關法案通過憲法修正案的形式推出。然而，其內(nèi)在的缺陷決定了這些措施難以打破已經(jīng)被腐敗嵌入的原有公共事務治理體系，因此也不可能以新的社會規(guī)則運作方式代替原本的機制，前景并不樂觀。

第一，這些反腐敗措施或是加強獨立機構(gòu)并賦予其遠遠超過部門承受能力的權(quán)限和期許，或是依賴于原有公共事務體系自身去設置反腐敗機構(gòu)，或是賦予可能大多不會積極舉報腐敗活動的公民相應的權(quán)利，這些措施都只能起到短期作用，不會長期有效，因而這些舉措必定會隨著時間流逝而趨于無效。

第二，反腐敗的主要目的是為全面改革開路，然而墨西哥在進行了反腐敗改革后，并沒有進一步推出全面性的改革措施以真正改變現(xiàn)有的公共事務治理體系和政治文化傳統(tǒng)，反腐敗可能成為孤立的改革，效果自然會大打折扣。當然，在墨西哥這樣一個復雜多元的發(fā)展中大國還有許多其他因素會影響到改革的決策和推行，并不全然是改革設計者的失誤。

第三，反腐敗乃至于全面改革，最核心的要素在于必須要有一個真正致力于實現(xiàn)改革目標的強力核心領導機構(gòu)能夠推行改革措施。唯有如此，才有可能沖破各種利益藩籬，嚴厲打擊腐敗活動重塑政治文化，并通過全面推進改革以從根源上更新原有的、已經(jīng)為腐敗所嵌入的公共事務治理體系，從長期解構(gòu)腐敗的嵌入機制，消除腐敗帶來的參政激勵^{[7]（p.ⅩⅡ）}。然而，墨西哥總統(tǒng)不能連任，涅托本人和執(zhí)政黨也難以真正成為這樣的強力核心，因此前景不容樂觀。

因此，墨西哥治理腐敗的措施雖然體現(xiàn)了強大的政治決心，但其前景并不值得看好，

因為這些措施只能短期“治標”，不能長期“治本”。對于墨西哥這樣政治文化始于殖民地而后又沒有真正全面變革的發(fā)展中大國而言，要真正治理腐敗問題，必須重新建構(gòu)公共事務治理體系，從根本上改變腐敗的政治文化傳統(tǒng)。然而，這對于墨西哥而言，還需要更多的改革和規(guī)劃。

（二）墨西哥反腐敗對我國的啟示和教訓

作為一個人均收入剛剛邁過高收入國家門檻的發(fā)展中國家，墨西哥的許多政策都可以為我國現(xiàn)階段跨越“中等收入陷阱”提供一定程度的借鑒意義和經(jīng)驗教訓，也包括其近來的反腐敗政策。誠然，墨西哥的反腐敗舉措遠不如我國成效顯著，但在我國高壓反腐態(tài)勢中全面深化改革的大背景下，反思和借鑒墨西哥的反腐敗措施并吸取其相應的教訓，對于我國具有一定的參考意義和實踐價值。

第一，墨西哥反腐敗的經(jīng)驗參考。墨西哥將反腐敗改革寫入了憲法^[8]并以憲法修正案的形式專門推出這部改革法案，同時建立了許多新的機構(gòu)。對于我國而言，在探索包括中央巡視制度在內(nèi)的一系列新型且有效的反腐敗手段的今天，正可以考慮將現(xiàn)有的黨章及黨內(nèi)法規(guī)體系和憲法及相關法律體系中的反腐敗措施在反腐敗已經(jīng)取得階段性勝利的新形勢下進一步整合。此外，考慮到反腐敗工作的特殊重要性，可以在進一步提高從業(yè)門檻的基礎上給予核心反腐敗部門高于普通事務部門的工資待遇。

墨西哥賦予了審計部門對于自身內(nèi)部事務的自主決定權(quán)，允許其直接監(jiān)管各級政府的公共資源，同時給予其直接要求司法部門打擊腐敗對象的權(quán)力。當然，法律也對其負責對象、權(quán)限范圍做了原則性和限制性規(guī)定。對于我國而言，在當前反腐敗工作已經(jīng)取得顯著成效的新形勢下，可以通過進一步發(fā)揮審計和監(jiān)督的作用，使公職人員從“不敢腐”、“不能腐”走向“不想腐”^B16。

第二，墨西哥反腐敗教訓吸取。墨西哥賦予公民以負責任的態(tài)度向國會檢舉腐敗行為的權(quán)利，同時對公民個人因行政失誤或者腐敗行為所造成損失的求償權(quán)予以了規(guī)定，我國也可以參考借鑒。當然我國已經(jīng)有比較完備的檢舉體系和國家賠償體系，在許多公民利益受損的情況下有相應的合法路徑進行申訴。但是，我們可以從墨西哥這一制度性規(guī)定可能引起誹謗問題中吸取教訓，進一步完善反對誹謗和故意陷害的制度，同時注意避免將不真實的“腐敗案件”推向輿論，導致以訛傳訛，形成輿論風暴，造成對公職人員的不公正對待。

墨西哥的政治文化傳統(tǒng)的歷史源流和公共事務治理體系的腐敗基因是腐敗長期難以消除的根本原因所在，因而缺乏真正有力的核心的領導機構(gòu)來帶領整個國家改變腐敗的政治文化傳統(tǒng)并全面改革公共事務治理體系。我國有足夠強有力的反腐敗和全面改革的核心領導機構(gòu)，而且反腐敗的措施十分有效、全面深化改革的頂層設計也比較完善，因此，我國應當繼續(xù)堅持現(xiàn)有的核心領導體系，決不能有絲毫的削弱。

從墨西哥的腐敗及其治理可以看出，腐敗問題有其歷史的根源和現(xiàn)實的邏輯，治理腐敗往往需要在一個強有力的核心領導機構(gòu)帶領下進行全面的制度革新，從而重構(gòu)公共事務治理體系及其賴以運作的政治文化傳統(tǒng)。事實上，腐敗具有歷史性和全球性，世界上任何一個國家和地區(qū)在歷史和當今都存在不同程度、不同類型的腐敗^{[9]（p.14）}。一個對于反腐敗問題持有嚴肅態(tài)度的國家，應當建立一個強有力的核心領導機構(gòu)，全面推進包括反腐敗改革在內(nèi)的全局性公共事務治理體系的改革。在改革過程中，可以從建立廉潔“飛地”開始，逐步壓縮可能被濫用的公共權(quán)力活動空間，調(diào)整可能被侵蝕的公共資源分配體系，從而抑制腐敗意識并消除腐敗機會^{[10]（p.149）}，逐步建立一個更加廉潔公正的公共事務治理體系。

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