地方政府生態(tài)職能：體制困境與轉(zhuǎn)型訴求

沈佳文

摘 要：政府職能的變遷與轉(zhuǎn)型源于政府與市場、社會的關(guān)系變化及其對政府實現(xiàn)更高效治理提出的要求。當前趨于壓力型管理體制和政治錦標賽發(fā)展模式下的地方政府，其履行生態(tài)職能的具體行動總是陷入“生態(tài)優(yōu)先”或“經(jīng)濟優(yōu)先”的兩難選擇。應通過培塑正確價值觀、轉(zhuǎn)變治理模式、健全生態(tài)制度體系等一系列舉措來不斷增強地方政府的生態(tài)履職動力和能力。

關(guān)鍵詞：地方政府；生態(tài)職能；體制困境

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）04-0040-06

當前，隨著生態(tài)環(huán)境的日趨惡化，公民環(huán)保意識不斷覺醒，同時也促成了對地方政府生態(tài)職能、生態(tài)責任等問題的進一步研究和探討。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。關(guān)于政府職能和作用的表述從“16字”增加到“20字”，新加入了“環(huán)境保護”要求，表明新形勢下對政府職能的重新認識和定位，切實強化了政府在生態(tài)建設和環(huán)保方面的職責。在實踐中，地方政府作為生態(tài)文明建設的主要領(lǐng)導者、組織者、管理者和服務者，其行動邏輯卻總是陷入“生態(tài)優(yōu)先”或“經(jīng)濟優(yōu)先”的兩難選擇。這必然促使我們從地方治理體制和政府職能本身來探究其內(nèi)在根源。地方政府的生態(tài)職責和功能究竟是什么？尤其在新一輪行政體制改革和簡政放權(quán)的大背景下，對應生態(tài)文明和美麗中

國建設的新要求，政府職能應作出何種調(diào)整和轉(zhuǎn)變？

一、地方政府生態(tài)職能內(nèi)涵與轉(zhuǎn)型趨勢

傳統(tǒng)公共行政學對政府“生態(tài)職能”沒有明確界定，而是將其歸入公共服務和社會管理相關(guān)職能中。隨著改革的不斷推進和政府管理面臨的內(nèi)外部環(huán)境的變遷，尤其是十八大以來生態(tài)文明建設上升到與政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設和社會建設并駕齊驅(qū)成為“五位一體”戰(zhàn)略總布局的重要組成部分，新形勢新任務對政府的職責定位提出了新要求，為地方政府職能轉(zhuǎn)型明確了新方向。按照十八屆三中全會對政府職能“環(huán)境保護”的新表述，當前政府生態(tài)職能主要包括政府在應對和解決生態(tài)問題、向社會提供生態(tài)服務、促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中所具有的職責和功能，如有些學者稱之為獨立于傳統(tǒng)意義上政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能的“第五項政府職能”^[1]。

政府職能的變遷與轉(zhuǎn)型從根本上說源于政府與市場、社會的關(guān)系變化及其對政府實現(xiàn)更高效治理提出的要求。當前新一輪的行政體制改革和簡政放權(quán)的本質(zhì)就是要不斷適應變遷中的中國政府、市場和社會關(guān)系，厘清政府職能的新定位^[2]。因此，政府生態(tài)職能必然要求順應轉(zhuǎn)型趨勢。一是生態(tài)治理主體的多元化趨勢。生態(tài)治理總體上將從“一家獨大”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w并立，即政府以外的企事業(yè)單位、社會組織和廣大人民群眾等都應是生態(tài)治理主體，政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，是多元化治理主體之間的兩大核心關(guān)系。二是生態(tài)治理權(quán)力的分散化趨勢。結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整根源在于授權(quán)的變化。傳統(tǒng)高度集中的權(quán)力歸屬帶來的是無限責任主體和管理決策、執(zhí)行、監(jiān)管過程中的羈絆困境。要形成分工合作、平衡互動的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于厘清各自的權(quán)力邊界，把不屬于政府的職能還給

市場和社會。三是生態(tài)治理方式的民主化趨勢。與傳統(tǒng)的國家生態(tài)管理體制或生態(tài)建設手段不同，生態(tài)治理強調(diào)生態(tài)建設關(guān)系從政府主導向合作共治轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設路徑從自上而下向互動互融轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設方式從剛性命令向柔性協(xié)商轉(zhuǎn)變等。與西方國家開展環(huán)境治理的社會條件及公民基礎不同，在今后很長一段時間里中國政府仍然會且必須發(fā)揮主導作用。這是由生態(tài)環(huán)境問題具有外部性等特點決定的，政府在生態(tài)文明理念培育和環(huán)境治理方面本身具有不可推卸的公共責任；同時從中國特色的領(lǐng)導體制說，政府的主導地位有助于在環(huán)境問題初期強勢推動生態(tài)治理，并保證相關(guān)政策被充分接受和實施。但從長遠看，政府從“劃槳人”向“掌舵人”最后向“引路人”角色的轉(zhuǎn)變是必然趨勢，隨之是主導權(quán)力的逐步弱化^{[3]（p.194）}。

二、地方政府生態(tài)職能遭遇履職困境

（一）地方政府生態(tài)職能虛化

十八大以來，盡管從中央到地方都不遺余力地推進生態(tài)文明建設，但政府生態(tài)職能呈現(xiàn)虛化傾向。一是職能定位虛化。目前關(guān)于政府“生態(tài)職能”的明確定位、內(nèi)涵和職責范圍等依舊不夠清晰，工作推進往往依賴于地方黨委政府主要領(lǐng)導個人偏好以及相關(guān)利益部門的支持，對其應承擔的責任、提供的服務、具備的功能等沒有實現(xiàn)常態(tài)化和制度化，導致生態(tài)文明建設政策與行動容易因主要領(lǐng)導更換而造成實踐中的混亂^{[4]（p.75）}。二是行為邏輯虛化。部分地方政府對待“生態(tài)文明建設工作”往往“說說很重要，做做老樣子”，在經(jīng)濟與生態(tài)的兩難選擇中，理論與實踐脫節(jié)的情況并不少見；有些地方政府遇到宏觀經(jīng)濟形勢不好，就給企業(yè)排污讓路、地方利潤讓路。三是履職能力虛化。我國政府對于生態(tài)環(huán)保職能的履行，大面積采取的仍是行政管制的方式，搞“大呼隆”式的“專項檢查”、“統(tǒng)一行動”是常態(tài)。在這種突擊式、運動式的監(jiān)管方式下，被監(jiān)管單位和監(jiān)管主體之間就陷入“一查就關(guān)、一走就開”的怪圈，導致生態(tài)職能落實不到位。

（二）地方政府生態(tài)職能異化

地方政府生態(tài)職能異化突出表現(xiàn)在三個方面。一是概念異化。把“生態(tài)職能”語義簡單等同于傳統(tǒng)意義上的“環(huán)保職能”，即狹義的對環(huán)境污染的防治，缺乏對完整的生態(tài)職能內(nèi)涵的深刻理解和充分履職。如對生態(tài)環(huán)境、生態(tài)技術(shù)的改善提升，對生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)產(chǎn)業(yè)的培育引導，對生態(tài)文化、生態(tài)法治的涵養(yǎng)塑造等。二是主體異化。按傳統(tǒng)部門職能分工，環(huán)保部門主要負責污染控制、總量減排、環(huán)境科技、生態(tài)保護、環(huán)評監(jiān)測、環(huán)境信息和監(jiān)察等。近年來隨著政府生態(tài)職能范圍不斷延伸拓展，具體的職能被分散到環(huán)保、建設、水利、農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等多個機構(gòu)中，盡管地方上出于統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設考慮，專門設置“生態(tài)文明辦公室”，但從現(xiàn)有的組織體系框架看，其并不足以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)政府其他職能部門開展工作，無論是履職手段還是行政作為空間都顯得局促。三是目標異化。地方官員為適應和謀求新的政績考核體系下的職務晉升機會，在工作方向和重點上的確更為傾向于生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但將職務晉升作為唯一動力必然造成其在生態(tài)文明建設方面急于求成，缺乏長遠的考慮和耐心，容易引發(fā)各種綠色形象工程、面子工程，不利于生態(tài)建設的長效化^{[5]（p.234）}。

（三）地方政府生態(tài)職能弱化

當前地方政府生態(tài)職能弱化主要表現(xiàn)在以下方面。一是履職手段比較單一。主要采取約束性和事后懲罰性管制措施，缺乏事先預防性、源頭性、激勵性整治手段，對于市場機制的引入尤其是社會化力量的參與辦法不多、成效不明顯，導致地方生態(tài)治理中不能廣泛形成公眾有效參與的局面。二是在力量安排上頭重腳輕現(xiàn)象比較突出。環(huán)境保護人才資源集中在權(quán)力更大的上級管理部門，壓力更大責任更重的基層一線部門則履職能力日漸衰弱。三是在監(jiān)管問責上隨意化傾向嚴重。目前對地方政府的生態(tài)職能監(jiān)管往往只在重大污染事件的事后監(jiān)督上，加之生態(tài)責任的落實和生態(tài)績效的考評缺乏衡量評價的科學性、規(guī)范性和制度剛性，問責力度的隨意性更進一步縱容與助長了地方政府在生態(tài)管理中的消極不作為。

四是在區(qū)域間府際合作機制上脫節(jié)不暢。囿于行政區(qū)劃的限制，跨流域區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護一直缺乏有效的協(xié)同管理機制，各區(qū)域流域發(fā)展各自為政現(xiàn)象嚴重，極大地影響了整體生態(tài)治理效能的提升。

三、地方政府生態(tài)職能履職困境的體制成因

針對當前資源與生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域存在的各種問題，十八屆三中全會在體制改革和重大制度建設方面作出了重要戰(zhàn)略部署。但在地方具體生態(tài)實踐中，囿于體制性、結(jié)構(gòu)性問題的束縛，政府職能轉(zhuǎn)變和市場體制、社會體制改革遇到的阻力較大、掣肘較多，生態(tài)文明系統(tǒng)建設難以取得顯著成效。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，嚴重制約了市場體制改革的推進

中國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革推進遲緩的原因一方面是缺乏頂層設計和制度架構(gòu)，更重要的方面是政府體制改革不到位，制約了要素市場化改革的推進。政府的職能邊界不清晰，對市場經(jīng)濟活動干預過多、權(quán)力過大，造成各類自然資源和能源價格的扭曲和低效配置^[6]。在生態(tài)文明建設過程中，過度依賴政府管制和財政性補貼而不是更多地依靠市場機制來引導和調(diào)解企業(yè)與公民行為，沒有建立能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度、生態(tài)補償制度等。當前，自然資源的公共行政管理職能和資產(chǎn)的市場運行管理職能尚未徹底分離，土地、林業(yè)、礦產(chǎn)等國有資源實際上仍由各級地方政府的資源管理部門負責主管，其兼資源所有者、經(jīng)營開發(fā)者與生態(tài)保護者于一身，這些相互矛盾的角色定位與職能要求在現(xiàn)行管理體制框架下較難進行自我均衡和協(xié)調(diào)，極大地影響了資源配置和使用效益。

（二）機構(gòu)改革不到位，相關(guān)部門生態(tài)職能交叉重疊

我國政府以“塊塊”關(guān)系為主的橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)，使行政管理體制在各個級別呈同構(gòu)性，造成了不同管理部門在同一職能領(lǐng)域出現(xiàn)嚴重的職能交叉、機構(gòu)重復問題。如水利部門分管水資源配置，與負責污染防治的環(huán)保部門以及負責宏觀調(diào)控的發(fā)改委相關(guān)部門之間存在嚴重的職能交叉問題，且對應各部委出臺的政策、規(guī)定、辦法等又各成體系、標準不一，協(xié)調(diào)難度比較大。各部委所屬的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，既有環(huán)保部的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，又有國土部門的地下水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)、氣象部門的酸雨監(jiān)測網(wǎng)、水利部的水文水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)，還有農(nóng)林、海洋等部門與中科院建的生態(tài)監(jiān)測和研究網(wǎng)絡等，不僅監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息無法有效整合，在一定程度上還影響到對環(huán)境問題的準確評價，制約行政效能的提升。

（三）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革總體滯后，權(quán)責不對稱現(xiàn)象普遍存在

隨著行政管理體制改革的進一步推進，簡政放權(quán)取得一定成效。但各領(lǐng)域包括生態(tài)文明建設層面，還是存在“放小不放大”、“放虛不放實”等問題。究其根源是，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革相對滯后于機構(gòu)改革和部門職能調(diào)整，最終造成“核心權(quán)力往上收、具體責任向下壓”的局面。當前中央與地方、上級與下級政府之間權(quán)責不對稱普遍存在，從而對基層政府履行環(huán)境保護與生態(tài)治理職能構(gòu)成嚴重制約。盡管近年來中央政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的方式一定程度支持了地方的生態(tài)建設，但總體上手段途徑都比較有限。地方政府對所轄區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理所負有的職責與其具備的財權(quán)、事權(quán)不匹配。就中國現(xiàn)行的五級行政序列而言，越往基層則崗位和人員配備越薄弱，但管理的對象越具體，內(nèi)容越繁雜。加之基層政府在資源環(huán)境保護和生態(tài)建設方面財力、物力得不到保障，又極度缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員和執(zhí)法力量，基層生態(tài)治理能力非常薄弱。

（四）社會體制改革滯后，生態(tài)自治組織和自治體系發(fā)育緩慢

社會體制改革本質(zhì)上涉及的是政府與社會關(guān)系問題。從近年基層治理實踐看，政府體制改革不到位對社會體制改革推進產(chǎn)生重要影響，進而削弱社會生態(tài)自治能力。長期以來政府與社會權(quán)力邊界不清晰，大包大攬的思維傾向與行為慣性對社會自治空間產(chǎn)生了擠壓與反向依賴，嚴重制約了公眾社會參與的積極性。當前公眾參與環(huán)保的途徑和方式仍然比較有限，往往是在生態(tài)環(huán)境遭到污染破壞后，才通過投訴、信訪等方式參與到環(huán)保監(jiān)督中，參與的有效性和廣泛性遠遠不夠。另外，生態(tài)資源環(huán)境問題往往涉及面廣、人數(shù)多，如果缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村（社區(qū)）的自治體制和協(xié)調(diào)機制，一般很難得到妥善解決。尤其現(xiàn)行民間團體管理制度不完善，社會公益組織參與資源和生態(tài)環(huán)境保護的力量也比較薄弱，不利于基層生態(tài)治理能力的提升。

四、地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)型方向與路徑

政府職能轉(zhuǎn)型需求來源于全面深化改革的內(nèi)在要求。地方政府生態(tài)職能的履行有賴于公共服務體系的完善與政府治理模式的轉(zhuǎn)型，核心就是處理好政府、市場與社會關(guān)系，提升政府的市場管理、社會管理和公共服務能力。

（一）培塑正確價值觀，增強地方政府生態(tài)履職動力

1.重視和加強生態(tài)文化與價值觀教育。我們當前所面臨的種種環(huán)境危機，從根本上說是生態(tài)意識的危機，更是一種價值觀危機。它要求我們深刻反思以征服自然、控制自然為主導的傳統(tǒng)價值觀，重新調(diào)整人類的行為和實踐，促進人類的行為準則和價值取向根源于并服從于生態(tài)規(guī)律，以更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。生態(tài)價值觀的樹立和普及是地方政府履行生態(tài)職能的前提基礎。要從知識教育入手，明確將生態(tài)文明相關(guān)內(nèi)容納入各級各類學校教育的“必修課”；要加強文化熏陶，在生態(tài)文藝創(chuàng)作和文化服務、文化活動中潛移默化地弘揚生態(tài)文明價值理念；要通過生態(tài)規(guī)制，引導督促地方政府把生態(tài)思維和綠色標準充分融入當前轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)增長、惠民生的綜合發(fā)展目標中，發(fā)揮政府綠色政務的示范引領(lǐng)作用，倡導綠色消費，在全社會形成節(jié)儉、理性、綠色、健康的生產(chǎn)生活方式。

2.強化地方政府生態(tài)責任意識。構(gòu)建“責任政府”是當前深化行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求之一，也是地方政府履行生態(tài)職能的內(nèi)在要求和動力。生態(tài)責任是指主體沒有正確履行其職責或違反義務時所必須承擔的后果。責任意識的缺失一方面源于傳統(tǒng)科層官僚體制下，作為“人民公仆”的地方官員在實際運作中形成了只對上負責的行為向度；另一方面源于生態(tài)問責追究不到位，沒有形成相應的履職壓力。要切實強化政府“生態(tài)第一責任人”意識，通過相關(guān)規(guī)制激勵、督促和約束政府承擔起生態(tài)戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)利益協(xié)調(diào)、生態(tài)污染防治、生態(tài)創(chuàng)傷修復、生態(tài)行為倡導、生態(tài)公民培育等職責。更為重要的是，需通過進一步深化行政管理體制改革實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確生態(tài)責任范圍，健全生態(tài)問責機制，對因為行政不作為而造成生態(tài)責任的地方政府主要負責人、分管環(huán)保工作及環(huán)保職能部門的負責人追究相應的法律和行政責任，塑造真正意義上的“生態(tài)責任主體”^[7]。

3.改進政績考核與評估辦法，增強地方政府生態(tài)履職動力。在“壓力型體制”和“政治錦標賽”發(fā)展模式下當前地方政府生態(tài)文明建設動力主要還是一種政治激勵，即來自于領(lǐng)導干部取得自身職務晉升機會的內(nèi)在沖動和需要^[8]。不同的政績考核“指揮棒”，必然導致不同的發(fā)展模式，從而對生態(tài)文明建設產(chǎn)生截然不同影響。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅度增加生態(tài)指標在干部績效考核中的權(quán)重，實行差別化考核，對限制、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)，探索取消GDP考核，從而切實引導各級領(lǐng)導干部從關(guān)注“發(fā)展速度”轉(zhuǎn)向關(guān)注“發(fā)展質(zhì)量”上來。強化地方政府承擔生態(tài)責任的制度剛性，加快實施領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計，對造成嚴重資源環(huán)境和生態(tài)破壞者實行終身追責。大力克服目前普遍存在的政績考核方式過于單一、考核主體過于集中等弊端，把監(jiān)督評價的權(quán)力最終歸于人民，把地方發(fā)展的績效最終體現(xiàn)在人民的滿意程度上，努力構(gòu)建起綠色科學生態(tài)的政績考評體系。

（二）轉(zhuǎn)變治理模式，提升地方政府生態(tài)履職能力

厘清政府的生態(tài)文明建設職能，重點在于科學優(yōu)化履職目標和結(jié)構(gòu)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加快推進政府機制、市場機制和社會機制改革，在生態(tài)治理的不同主體間構(gòu)建起相互制衡、協(xié)同發(fā)展的格局。要注重行政、市場和社會力量三者的有機結(jié)合，不斷調(diào)動激發(fā)社會公眾的生態(tài)自覺，走一條上下銜接、官民互動的新路子。

1.政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制創(chuàng)新是優(yōu)化生態(tài)治理方式、提升治理效能的核心因素。要重點處理好“條”與“條”、“塊”與“塊”以及“條”與“塊”的矛盾，從自然生態(tài)系統(tǒng)要素整體性特征出發(fā)，加強政府部門內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成整體治理合力。在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎上，把原本歸屬各個自然資源管理部門的行政管理職能剝離出來，按照統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營原則，建立形成完整的自然資源資產(chǎn)管理體制。加快整合山水林田湖等自然資源資產(chǎn)分管體制，推進與“大部制”改革相配套的地方機構(gòu)改革，突破部門保護主義和地方保護主義，增強生態(tài)環(huán)境保護的垂直監(jiān)管功能。

2.加快推進市場機制改革，更好地發(fā)揮市場的作用。政府作為環(huán)境公共問題、公共產(chǎn)品和公共服務的最終責任人，不宜直接和過度干預微觀具體事務。要改變政府一家獨大的“單中心”治理模式，在生態(tài)建設過程中防止過度依賴政府管制和財政性補貼，健全生態(tài)補償機制，修訂完善補償標準和政策，更多地依靠市場機制來引導和調(diào)解企業(yè)和公民行為，有效激發(fā)市場主體積極性。加快資源性產(chǎn)品價格和環(huán)境稅費改革進程，使各類生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務能按照市場供求關(guān)系和資源稀缺性、生態(tài)價值與有償使用關(guān)系等進行合理配置、公平交易，全面提高資源使用效率。

3.注重發(fā)揮社會公眾的力量，走環(huán)境民主、公眾監(jiān)督和生態(tài)基層自治的道路。在政府職能從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變的大趨勢下，生態(tài)治理任務的達成更多地依靠公眾和社會各階層力量的共同參與，構(gòu)筑最廣泛而有效的公眾參與和社會治理體制。要不斷擴大和暢通社會公眾參與環(huán)保項目評審、監(jiān)督的平臺與渠道，積極推進環(huán)境污染第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理。大力扶持和培育生態(tài)民間組織，設立發(fā)展扶持資金，搭建生態(tài)民間組織孵化基地，通過政府購買服務的方式充分發(fā)揮其在專業(yè)決策咨詢和生態(tài)環(huán)保宣教等方面的作用。努力推動成熟的生態(tài)民間組織有序干預和影響政策的制定和實施，督促政府環(huán)境治理質(zhì)效的提高，逐步引導培育社會主體的生態(tài)自我約束和自治能力^{[9]（pp.41，204）}。

（三）推進制度建設，強化地方政府生態(tài)履職保障

1.突出制度的頂層設計和規(guī)劃。制度建設具有根本性、全局性和持續(xù)性。要把生態(tài)文明制度建設放到全面深化改革“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局中去理解，從推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去謀劃。突出強化制度建設的頂層設計和引領(lǐng)功能，用整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性觀點來統(tǒng)籌布局生態(tài)文明建設，努力實現(xiàn)人口、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。要努力構(gòu)建從源頭預防、過程控制、損害賠償?shù)截熑巫肪康耐暾纳鷳B(tài)文明制度體系，有序推進國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革，嚴格實施節(jié)能評估審查、水資源論證和取水許可制度，加強土地用途轉(zhuǎn)用許可管理。同時，建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理體制，健全生態(tài)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，在環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)審核、環(huán)境信息公開等方面取得決定性進展。

2.強化制度的內(nèi)在驅(qū)動和激勵。重點解決好資源與生態(tài)環(huán)境管理體制上存在的機構(gòu)重復設置、職能重疊交叉、政策沖突等問題，建立有效的“條塊”協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的市場化、社會化、科學化配置。加快生態(tài)經(jīng)濟類制度建設，充分運用市場機制，本著“誰投資，誰經(jīng)營，誰受益”、“責任分擔、利益分享”的原則，積極探索規(guī)范合理的區(qū)域、流域間橫向轉(zhuǎn)移支付方式和渠道，有效推動生態(tài)公益林、水環(huán)境保護、排污權(quán)交易等生態(tài)補償辦法的實施，調(diào)動企業(yè)和社會公眾參與生態(tài)文明建設的積極性。要創(chuàng)新環(huán)境投融資機制和手段，探索成立混合式、政策性環(huán)境保護銀行等環(huán)境金融機構(gòu)，加大對生態(tài)文明建設的金融支持。要大力構(gòu)建正向激勵的財稅支持體系，探索開征鼓勵生態(tài)消費的稅種，加大對生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付力度，通過建設科學化的資源配置和利益協(xié)調(diào)機制，有效激發(fā)各類市場主體積極性，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

3.規(guī)范制度的剛性約束和底線。制度的法律層次不同，對應的約束效力也有差異。目前法制與監(jiān)督的缺失對政府生態(tài)職能履職實踐影響重大。因而要不斷提升生態(tài)法治效力，從國家立法層面嚴令禁止并給予環(huán)境破壞者以法律制裁，加快構(gòu)建符合生態(tài)文明建設要求的環(huán)境法律體系。在司法層面要強化環(huán)境司法的獨立性，完善相關(guān)司法規(guī)程，為生態(tài)環(huán)境侵害案件提供更加有效的司法救濟；在生態(tài)執(zhí)法層面，進一步完善部門聯(lián)動執(zhí)法機制，增強資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平；加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度，不斷提高生態(tài)監(jiān)督的規(guī)范性和透明度，對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的重大事項，嚴格執(zhí)行社情民意反映、專家咨詢、社會公示、社會聽證等制度，形成從生態(tài)決策、生態(tài)治理到生態(tài)責任追究、生態(tài)破壞補償?shù)耐暾O(jiān)管體系。

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