糧食安全背景下“四補(bǔ)貼”資金執(zhí)行效果及改革路徑研究

王若凡

摘 要：文章立足我國的糧食安全的嚴(yán)峻形勢，運(yùn)用湖北省蘄春縣實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，從實(shí)證角度深入剖析調(diào)研地糧食增產(chǎn)影響因素及“四補(bǔ)貼”資金的使用效率，總結(jié)出調(diào)研地存在四補(bǔ)貼政策難以有效助力糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)貼力度有待加強(qiáng)、種糧效益低下抑制農(nóng)民生產(chǎn)積極性，成為威脅糧食安全的潛在因素、公共部門的道德風(fēng)險問題弱化了四補(bǔ)貼的積極作用、農(nóng)民的政治參與度不高，惠農(nóng)政策的監(jiān)督體系亟需完善等問題，并針對上述問題，進(jìn)一步提出完善我國糧食補(bǔ)貼政策可行性建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；糧食安全；制度完善

中圖分類號：F326.11；F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）14-0108-03

1 概 述

改革開放以來，我國逐步成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)亦取得長足發(fā)展，2004～2014年我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”，實(shí)現(xiàn)連增的同時，我們要清楚得認(rèn)識到我國糧食供需還存在一定缺口，按糧食品種來看，雖玉米的產(chǎn)需基本平衡，但大豆供給存在較大缺口，水稻、小麥供求較緊。以2012年為例，大豆進(jìn)口量為5 838萬t，而產(chǎn)量僅為1 301萬t?？傮w上，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾依然突出，糧食安全形勢依舊嚴(yán)峻，提高農(nóng)民種糧積極性，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化，加大農(nóng)業(yè)支持力度，提高糧食產(chǎn)量，優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，保障糧食安全仍是目前主要任務(wù)。2001我國加入WTO之后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定我國于2004年在全國范圍內(nèi)實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼政策，2006年增加良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，逐步建立“四補(bǔ)貼”制度體系，這在相當(dāng)程度上助推我國糧食生產(chǎn)“十一連增（2004～2014）”時代的到來。

但是，農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”政策整體穩(wěn)定實(shí)施近十余年，在帶來糧食增產(chǎn)的同時，其本身是否存在問題也同樣值得探討和研究。

為了解“四補(bǔ)貼”實(shí)行及其效益的真實(shí)基本情況，并為補(bǔ)貼改革的理論與政策制定收集提供農(nóng)民的意見與建議，筆者于2015年7月12日赴湖北省蘄春縣5個鎮(zhèn)15個村開展的相關(guān)調(diào)研。本文立足農(nóng)戶視角，以提升補(bǔ)貼效應(yīng)，完善補(bǔ)貼機(jī)制，保障糧食安全為最終目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村糧食生產(chǎn)情況、“四補(bǔ)貼”落實(shí)情況及其效益的真實(shí)情況。以第一手資料為依據(jù)，力求最真實(shí)客觀的反映當(dāng)?shù)亍八难a(bǔ)貼”的發(fā)放現(xiàn)狀，分析當(dāng)?shù)亍八难a(bǔ)貼”所面臨的問題，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)并借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行綜合分析，進(jìn)而為農(nóng)業(yè)支持政策尤其是補(bǔ)貼政策的理論研究及制定路徑選擇提供對策與建議。

2 研究綜述

事實(shí)上，學(xué)界對于糧食安全的研究相對成熟，圍繞糧食安全的涵義（馬樹慶、王琪，2010；姜長云等，2014）、安全程度的測度及預(yù)警（馬九杰等，2001；蔡承智、陳阜，2004；高帆，2005；丁守海，2008等）、影響因素（任柏強(qiáng)，2003；郭瑋、趙益平，2003；封志明，2007；馬述忠等，2013；陳衛(wèi)洪、謝曉英，2013；劉亮等，2014；樊琦、祁華清，2014等）、保障措施（廖西元等，2011；黃季焜等，2012；呂新業(yè)、冀縣卿，2013等）等進(jìn)行了較為全面的探討，其間對我國糧食安全嚴(yán)峻形勢的描述也多集中于糧食供求不均衡的視角（于曉華、Bruemmer Bernhard、鐘普寧，2012等）。進(jìn)一步講，保障糧食安全的根源在于提高本國的糧食生產(chǎn)能力，而當(dāng)生產(chǎn)要素長期脫離農(nóng)耕文明向工業(yè)文明畸形集聚時，對農(nóng)業(yè)課稅逐漸發(fā)展為對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是各國共有的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者予以補(bǔ)貼的思想則滲透到眾多國家的農(nóng)業(yè)政策中（Kym Anderson，1985）。當(dāng)然，補(bǔ)貼政策究竟能否帶動糧食生產(chǎn)進(jìn)而保障糧食安全還是學(xué)者們最為關(guān)心的問題，無論是通過規(guī)范性分析還是實(shí)證性檢驗(yàn)，主流觀點(diǎn)（Jean-Paul Chavas，2000；侯石安，2008；陳飛等，2010；張玉周，2013等）集中于補(bǔ)貼政策可以有效提升農(nóng)民種糧積極性，拉動糧食產(chǎn)量的增長，維護(hù)糧食安全。對此，少數(shù)學(xué)者（蔣和平，2009；Jikun Huang，2011）則持不同的觀點(diǎn)。

客觀地講，學(xué)界對于糧食安全及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題的研究已取得諸多可喜的成果，然對已有文獻(xiàn)梳理后發(fā)現(xiàn)：一是現(xiàn)有成果多從供求視角探討我國糧食安全問題，缺少對該問題的系統(tǒng)性描述，而這正是理解動態(tài)完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性所在；二是補(bǔ)貼政策整體穩(wěn)定實(shí)施近十余年，其補(bǔ)貼效應(yīng)是否存在遞減，政策調(diào)整“拐點(diǎn)”是否到來，又該如何調(diào)整，已有文獻(xiàn)卻很少涉及。

3 “四補(bǔ)貼”的內(nèi)涵及其作用機(jī)理

糧食直補(bǔ)政策是指對種植糧食的農(nóng)民給予直接的補(bǔ)貼。目的是提高農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)以及保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全。[1]其實(shí)施方式是：根據(jù)國家財政制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)農(nóng)民實(shí)際的種糧面積，直接發(fā)放補(bǔ)貼。在實(shí)際補(bǔ)貼中，農(nóng)民種植糧食作物面積越大，得到的補(bǔ)貼也越多，以這種獎勵性的方式，將補(bǔ)貼數(shù)額直接與農(nóng)民生產(chǎn)行為連接，激勵農(nóng)戶的種植糧食。

農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是政府直接對農(nóng)民購買的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（如化肥、種子等）給予補(bǔ)貼。其具體操作方式是，政府綜合考慮主要農(nóng)資（化肥、種子等）的價格上漲及同年糧食價格變動情況，由中央財政將補(bǔ)貼資金下發(fā)至地方財政，再由地方財政發(fā)至農(nóng)民手中。[2]從作用機(jī)制上看，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼一方面有效降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本，其額度隨農(nóng)資價格變動而變動，綜合考慮了前一年農(nóng)資價格和糧食價格水平變化，將補(bǔ)貼與農(nóng)戶糧食生產(chǎn)成本緊密相聯(lián)，這種動態(tài)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的方式有助于農(nóng)戶增加收入，增加農(nóng)戶的積極性的同時確保糧食產(chǎn)出。另一方面，發(fā)放額按照農(nóng)戶糧食種植面積大小，糧食種植面積越大，也就能獲得越高的補(bǔ)貼，進(jìn)而鼓勵農(nóng)戶種糧。

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼是指中央財政和地方財政為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提升機(jī)械化程度給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼。中央財政支付的補(bǔ)貼資金量小于等于所購買的農(nóng)機(jī)具價格的30%，地方財政可在此基礎(chǔ)上追加補(bǔ)貼額。[3]農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼解決了農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)具資金上的部分難題，對農(nóng)戶技術(shù)采納、實(shí)施機(jī)械化耕作起到一定推動作用，而農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高在提升了糧食生產(chǎn)效率的同時節(jié)約了部分農(nóng)業(yè)勞動力，進(jìn)而為農(nóng)戶擴(kuò)大糧食種植面積、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；魈峁┝似鯔C(jī)，有利于糧食增產(chǎn)增效。

良種補(bǔ)貼是指根據(jù)糧食的品種，對區(qū)域種植優(yōu)質(zhì)糧食作物的農(nóng)戶發(fā)放的補(bǔ)貼。[4]資金由中央財政支付，而糧食優(yōu)良品種是通過國家或省級農(nóng)作物品種審定委員會審定、適合推廣應(yīng)用，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要以及市場前景較好的農(nóng)作物品種。良種補(bǔ)貼有利于促進(jìn)農(nóng)戶良種采納，同時減輕糧食生產(chǎn)成本，有利于糧食產(chǎn)量與質(zhì)量提高。

“四補(bǔ)貼”屬于對生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼，其作用于糧食生產(chǎn)，并增加糧食產(chǎn)量的機(jī)理，如圖1所示。總體來講，“四補(bǔ)貼”對農(nóng)民起到兩個方面的激勵作用。第一，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民種植糧食面積相關(guān)。鼓勵農(nóng)民增大種糧面積，總量上提高產(chǎn)量；第二，按照成本—收益原則，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼減輕農(nóng)民投入成本，有助于農(nóng)民增加收入，促進(jìn)農(nóng)民種糧積極性。[5]

4 數(shù)據(jù)分析

4.1 樣本介紹

本文基于對蘄春縣的漕河鎮(zhèn)、赤東鎮(zhèn)、向橋鄉(xiāng)、大同鎮(zhèn)、橫車鎮(zhèn)5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共15村個的調(diào)研，采取隨機(jī)抽樣的方法，針對農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼發(fā)放問卷調(diào)查。共計發(fā)放問卷274份，收到有效問卷257份，有效回收率93.8%。獲取了具體翔實(shí)的數(shù)據(jù)和信息，這些都保障了調(diào)查結(jié)果的可靠性和真實(shí)性。四補(bǔ)貼總體情況、樣本具體分布情況，見表1、表2。

4.2 樣本描述性統(tǒng)計分析

通過257份有效問卷得到的數(shù)據(jù)，現(xiàn)從資金發(fā)放額及調(diào)研對象基本情況、農(nóng)戶對“四補(bǔ)貼”政策的認(rèn)知、“四補(bǔ)貼”政策效果三個方面進(jìn)行樣本的描述性統(tǒng)計分析，進(jìn)而分析說明糧食安全背景下“四補(bǔ)貼”資金執(zhí)行現(xiàn)狀和問題。

4.2.1 資金發(fā)放額及調(diào)研對象基本情況分析

①“四補(bǔ)貼”資金發(fā)放總額逐年增加，四項(xiàng)補(bǔ)貼額均有增加，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼額增加最為明顯，這與逐年增長的種糧成本相對應(yīng)。②多數(shù)農(nóng)民選擇外出務(wù)工、多數(shù)農(nóng)民缺少專業(yè)技能、農(nóng)村適度集約種植較少。從研究數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的農(nóng)戶家中有外出務(wù)工人員（約73%）。從理性決策的角度考慮，從事農(nóng)業(yè)工作并不是最佳選擇，在種糧農(nóng)民調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)戶因缺少其他技能而不得不選擇從事農(nóng)業(yè)（44.34%），僅7.54%的農(nóng)戶因種糧可以獲取收入而選擇從事農(nóng)業(yè)?？梢娹r(nóng)業(yè)低比較收益問題突出。在對農(nóng)民種糧規(guī)模的調(diào)查中，僅0.78%的農(nóng)戶耕種面積超過100畝，而91.44%的農(nóng)戶耕種面積小于10畝，這部分農(nóng)戶表示種糧并不是出于獲取收入的目的，僅為自家食用而耕種部分農(nóng)田。大量、小規(guī)模經(jīng)營模式使得農(nóng)業(yè)競爭優(yōu)勢大幅降低，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4.2.2 農(nóng)戶 “四補(bǔ)貼”政策的認(rèn)知分析

對農(nóng)戶進(jìn)行“四補(bǔ)貼”認(rèn)知調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)農(nóng)民知道“四補(bǔ)貼”政策（約95%），但僅23%的農(nóng)民對“四補(bǔ)貼”具體內(nèi)容表示了解。地方政府的補(bǔ)貼公示工作到位，農(nóng)戶整體對補(bǔ)貼政策滿意（約82%）。

4.2.3 “四補(bǔ)貼”政策的影響分析

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，“四補(bǔ)貼”通過捆綁發(fā)放的方式直接打入農(nóng)民的賬戶，多數(shù)農(nóng)民將補(bǔ)貼作為一種“生活補(bǔ)貼”（98%），補(bǔ)貼金額用于日常消費(fèi)，農(nóng)民也表示主要原因是補(bǔ)貼數(shù)額小難以支付種糧成本（73%）、發(fā)放時間往往是秋冬季節(jié)不需要購買農(nóng)用物資（57%）。在對分項(xiàng)補(bǔ)貼的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)農(nóng)戶不愿意購置農(nóng)機(jī)具（60%），這與小規(guī)模種植現(xiàn)狀相適應(yīng)；大部農(nóng)民表示良種補(bǔ)貼沒有起到作用，該補(bǔ)貼與其他生活補(bǔ)貼沒有區(qū)別（63%）。

5 基本結(jié)論和建議

5.1 明確補(bǔ)貼目標(biāo)及基本原則

不可否認(rèn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)應(yīng)有層次性、階段性。然而現(xiàn)階段我國相關(guān)政策并未達(dá)到預(yù)期的效果。一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼傳達(dá)到農(nóng)戶時，效果等同于一些“生活補(bǔ)貼”。明確補(bǔ)貼目標(biāo)及基本原則，使得補(bǔ)貼更具針對性、高效性，進(jìn)而保障糧食安全。

5.2 完善補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼效益

農(nóng)業(yè)四補(bǔ)貼在補(bǔ)貼方式上的問題削弱了補(bǔ)貼效益。根據(jù)當(dāng)前我國的國情，具體改革措施如下：首先，合并補(bǔ)貼項(xiàng)目，提升資金運(yùn)行效率、效果，明確補(bǔ)貼目的；其次，實(shí)行“重點(diǎn)保護(hù)”，鼓勵種糧大戶，鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)競爭優(yōu)勢。最后，貫徹補(bǔ)貼政策，加大宣講力度，使得農(nóng)民可以真正理解農(nóng)業(yè)支持政策，將政策內(nèi)涵傳達(dá)到農(nóng)民這最后一站。

5.3 提高農(nóng)民種糧收益，保障糧食安全

我國雖已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)業(yè)也得到長足的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)人口人均收入仍與世界發(fā)達(dá)國家差距較大。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展同時帶來物價的飛速上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本增加，糧食價格在國際競爭壓力下處于較低水準(zhǔn)，農(nóng)民利益無法得到保障，提高種糧效益成為必然選擇。

確保糧食供給，實(shí)現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)，有以下建議：

首先，加大農(nóng)業(yè)科研力度，通過推廣先進(jìn)的糧食種植方法，充分利用機(jī)械工具，提高糧食單產(chǎn)和農(nóng)業(yè)要素的利用效率；其次，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高規(guī)?；?，增加糧食產(chǎn)品附加值，改變我國粗放的發(fā)展模式，更加注重糧食的綜合利用，在糧食產(chǎn)量一定的前提下提高其內(nèi)在價值，從而鼓勵農(nóng)民種糧最后，加強(qiáng)農(nóng)村信息服務(wù)建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，及時為農(nóng)戶提供重要的農(nóng)業(yè)信息，幫助農(nóng)戶減少可能面臨的損失；第四，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培育，可采取定期、自愿參與的方式舉辦技術(shù)培訓(xùn)。 [6]并根據(jù)各地地理?xiàng)l件及經(jīng)濟(jì)條件不同，制定不同培訓(xùn)計劃。培訓(xùn)既填充農(nóng)民知識方面的空缺，同時提高收益，發(fā)展農(nóng)業(yè)。

5.4 加大農(nóng)村教育投入，提升農(nóng)民政治參與度

農(nóng)戶的政治參與能力及參與積極性很大的程度上會影響惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果。政府和相關(guān)部門應(yīng)高度重視基礎(chǔ)教育和相關(guān)政治宣傳教育，培養(yǎng)農(nóng)戶的政治參與意識，提升農(nóng)戶政治參與能力。主要可以采用村干部帶動群眾的方法，定期科普相關(guān)的惠農(nóng)政策；此外，鼓勵農(nóng)民充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，提升對于農(nóng)業(yè)政策的關(guān)注程度。同時，對農(nóng)民進(jìn)行必要的就業(yè)培訓(xùn)，使其獲得一定專業(yè)技能，疏導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)問題。

5.5 借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持政策

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)行近10年之久，在政策創(chuàng)新方面還有所欠缺。我國可以從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)：

第一，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，例如建設(shè)水利工程、信息服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施。例如：對于小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可由農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金，地方政府給予適當(dāng)幫助；對于中型及以上的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，可由地方政府申請，中央財政根據(jù)其規(guī)模大小按總投資額的一定比例給予補(bǔ)貼，不足部分由集體、受益農(nóng)戶共同承擔(dān)。[7]

第二，建立支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)的發(fā)展?？捎芍醒胝y(tǒng)一組建專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，可在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基礎(chǔ)上組建農(nóng)業(yè)保險公司，在地方建立分支機(jī)構(gòu)，具體業(yè)務(wù)由縣農(nóng)業(yè)保險支公司負(fù)責(zé)辦理，并輔之以相關(guān)的法律法規(guī)和稅收優(yōu)惠政策。[8]

第三，注重可持續(xù)發(fā)展，鼓勵生態(tài)農(nóng)業(yè)。對于當(dāng)前我國河南、湖南、湖北、江西等產(chǎn)糧大省的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶，可提高其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)，形成示范性作用后在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)。[9]

參考文獻(xiàn)：

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[3] 馬秀華.糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策效應(yīng)機(jī)理與機(jī)制研究[D].河南 農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009，（4）.

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[5] 譚智心，周振.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的歷史軌跡與農(nóng)民種糧積極性的關(guān)聯(lián)度 [J].改革，2014，（1）.

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