財(cái)政惠農(nóng)政策的實(shí)施現(xiàn)狀及改善對(duì)策

巴朋

摘要：農(nóng)業(yè)作為我國的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在我國國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。但是三農(nóng)問題也一直是制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。為此，國家出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，給廣大農(nóng)民帶來了實(shí)質(zhì)性的利益。但是在政策實(shí)施的過程中，也出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的問題。文章分析了惠農(nóng)政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，并對(duì)相關(guān)問題做出了對(duì)策分析。希望能在解決農(nóng)民實(shí)際利益方面起到一定作用。

關(guān)鍵詞：財(cái)政惠農(nóng)政策；實(shí)施；改善

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國農(nóng)產(chǎn)品效益不高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，“三農(nóng)”問題嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。由于投資“三農(nóng)”要花費(fèi)較高的資本，時(shí)間長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，經(jīng)濟(jì)效益不高，導(dǎo)致三農(nóng)缺少投入，妨礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前，無法實(shí)現(xiàn)高水平的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，對(duì)耕地的侵蝕，嚴(yán)重?fù)p壞了自然生態(tài)資源，所以，農(nóng)民要想提高經(jīng)濟(jì)收入變得十分困難。當(dāng)前，國家財(cái)政實(shí)力有所提高，“三農(nóng)”政策的提出，也表明國家在這方面的扶植力度逐漸增加，在固有惠農(nóng)政策基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了深度和廣度。新財(cái)政支農(nóng)政策不斷出臺(tái)，這不但有助于提高農(nóng)民收入，而且在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展方面，起到了關(guān)鍵性作用。

當(dāng)前惠農(nóng)政策是以財(cái)政部門為主導(dǎo)，但其可行性操作和實(shí)際還有一段距離?，F(xiàn)實(shí)中，我國惠農(nóng)政策往往以項(xiàng)目型基金或者現(xiàn)金給付的方式，讓廣大農(nóng)民朋友感受到政府的扶持，也感受社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)帶來的發(fā)展變化。然而，市場(chǎng)時(shí)刻處在變動(dòng)中，這樣就出現(xiàn)了一個(gè)問題：農(nóng)民和農(nóng)業(yè)迫切希望進(jìn)入市場(chǎng)，但是，現(xiàn)實(shí)并未給廣大農(nóng)民提供這樣太多的機(jī)會(huì)。同時(shí)，在財(cái)政惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，由于工作經(jīng)費(fèi)不足、補(bǔ)貼管理多樣、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲、新農(nóng)合構(gòu)建不協(xié)調(diào)等問題的存在，都不利惠農(nóng)政策的實(shí)施。

一、財(cái)政惠農(nóng)政策的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）政策多，整體效果差

比如：對(duì)同一片區(qū)域的同種土地，頒布了不少相關(guān)的惠農(nóng)政策，但很零散，覆蓋面也沒達(dá)到應(yīng)有的廣度。針對(duì)縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠農(nóng)直補(bǔ)均未有涉及，更談不上農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)田深松補(bǔ)助等內(nèi)容。相關(guān)項(xiàng)目繁雜，加之缺少一些相應(yīng)的監(jiān)督，導(dǎo)致原本就少的資金更為零散，不利于惠農(nóng)政策整體功效的發(fā)揮。

（二）政策交叉重疊，財(cái)政資金使用不合理

當(dāng)前，出臺(tái)的政策相互重疊，縣級(jí)財(cái)政部門沒有把握主動(dòng)權(quán)，無法有效管控資金使用，不能解決效益差的問題，從而在一定程度上造成了資金浪費(fèi)。如，國土部門在實(shí)施土地整改項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)部門擔(dān)負(fù)農(nóng)村飲水安全及田間深松等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目投資金額巨大，項(xiàng)目占用田地幾百畝甚至上萬畝，投入資金上千萬元，然后，項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)性較多，修路、打井等多有涉及，相互交叉出現(xiàn)，破壞大片良田，高投入、低效益的工程建設(shè)多有發(fā)生。

（三）政策相互牽制，負(fù)面效應(yīng)凸顯

如，山東東營(yíng)的農(nóng)業(yè)綜合直補(bǔ)，補(bǔ)貼主要涵蓋農(nóng)業(yè)改革中的稅計(jì)面積，兩種補(bǔ)貼為實(shí)際種植的農(nóng)作物面積。如小麥和玉米，山東東營(yíng)地區(qū)在2012年小麥種植面積約74萬畝，每畝糧食補(bǔ)貼100元，玉米種植面積100余萬畝，每畝糧食補(bǔ)貼15元或者20元。近些年的綜合直補(bǔ)和糧食直補(bǔ)數(shù)額小，農(nóng)民對(duì)這方面確實(shí)沒有太多意見。然而，隨著糧食直補(bǔ)數(shù)額的增多，中間問題便開始顯露，一些農(nóng)民認(rèn)為荒地應(yīng)享受補(bǔ)貼，意見較大，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)上訪問題。此外，綜合直補(bǔ)和糧食補(bǔ)貼數(shù)額不斷增加，使得退耕還林的經(jīng)濟(jì)效益低，于是就退耕還林。同時(shí)，一些外出打工回來的農(nóng)民開始要回租借給他人的土地，于是土地承包糾紛矛盾愈演愈烈，使得集約化經(jīng)營(yíng)與土地向大戶流轉(zhuǎn)政策難以有效推行。

（四）政策設(shè)計(jì)不完善，基層財(cái)政監(jiān)管不足

因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)不完善，沒有從根本上實(shí)現(xiàn)有效管理，導(dǎo)致一些惠農(nóng)政策很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。如，對(duì)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖中的包費(fèi)補(bǔ)貼，因?yàn)檫@種行業(yè)要承受較大的風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)殖不具備抵抗巨大風(fēng)險(xiǎn)的能力。為此，對(duì)保險(xiǎn)政策的依賴性大。事實(shí)上，承保理賠環(huán)節(jié)冗雜，操作起來十分困難。此外，財(cái)政缺少對(duì)保險(xiǎn)公司的約束，養(yǎng)殖保險(xiǎn)未能有效推行，無益于農(nóng)戶政策。再如，政府補(bǔ)貼家電下鄉(xiāng)，不包括物價(jià)部門和工商部門，職能部位各負(fù)其責(zé)，在制度的保障下，監(jiān)管實(shí)施，政策頒布了三年，僅有商務(wù)部門對(duì)銷售網(wǎng)點(diǎn)做備案，財(cái)政一個(gè)部門在做工作，不僅要做政策解讀，還要抽查回訪，而問題主要出現(xiàn)在生產(chǎn)企業(yè)和網(wǎng)店，一些網(wǎng)店對(duì)下鄉(xiāng)等登記處于隨意性和盲目性狀態(tài)，規(guī)避檢查和遮掩問題多有出現(xiàn)，一些企業(yè)違法性獲取標(biāo)示卡套，謀取財(cái)政補(bǔ)貼。所以，現(xiàn)實(shí)迫切需要強(qiáng)化管理和健全政策設(shè)計(jì)。

二、財(cái)政惠農(nóng)政策改善對(duì)策

（一）提升管理級(jí)次的轉(zhuǎn)移次數(shù)

新頒布的惠農(nóng)政策，提高了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。工作中，應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移的次數(shù)，降低轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付的比例，讓地方政府充分發(fā)揮自己的權(quán)利，依照事權(quán)和財(cái)物匹配做選擇，整合各種類型轉(zhuǎn)向資金和補(bǔ)貼，按照水利和農(nóng)業(yè)等不同分級(jí)，為縣級(jí)財(cái)政提供一般轉(zhuǎn)移支付形式，在縣級(jí)政府組織下，將最終方案確定，在省級(jí)主管部門的建構(gòu)下，開展活動(dòng)。

（二）強(qiáng)化資金整合管理方式

農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，符合民意，穩(wěn)定了民心，從一定程度上解決了民生問題。工作中，還要把集散的資金整合起來，實(shí)現(xiàn)捆綁使用，充分發(fā)揮財(cái)政資金集合功效。對(duì)惠農(nóng)中的直接補(bǔ)貼落實(shí)到戶，如良種補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)等。當(dāng)前，合并政策，將分散的資金集中起來，簡(jiǎn)化兌付方式，減少工作量投入，節(jié)省成本開支，創(chuàng)造更大綜合效益。

（三）資金投向變一般普惠制為集約普惠制

確保各農(nóng)戶都能辦起大事。如山東每年的糧食綜合直補(bǔ)在 6700 萬元以上，然而，這是一種集散惠農(nóng)形式，農(nóng)民年均收入低，不能從本質(zhì)上解決問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的情況根本得不到改善。然而，集中使用這部分資金，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，掌控資金投入，對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)田水利建設(shè)中出現(xiàn)的難題，按照一定順序，進(jìn)行一一解決，采取措施，真正促使農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)辦大事，解決出現(xiàn)的難題。

（四）對(duì)資金分配，打破部門間獨(dú)立

改變部門間相互獨(dú)立局面，將惠農(nóng)專項(xiàng)資金納入統(tǒng)一的財(cái)物管理，部門事務(wù)部門管，項(xiàng)目資金財(cái)政管。當(dāng)前，項(xiàng)目資金使隨意性大，所以，應(yīng)統(tǒng)一管控農(nóng)資專項(xiàng)資金，為惠農(nóng)資金由財(cái)政部門管理做出努力，確保財(cái)政部門統(tǒng)一撥付資金。同時(shí)，在財(cái)政部門專項(xiàng)資金管理下，充分發(fā)揮各自職能，避免財(cái)政資金部門管。針對(duì)財(cái)政中涉農(nóng)專項(xiàng)資金，尤其是農(nóng)村公益性項(xiàng)目和農(nóng)村基礎(chǔ)性建設(shè)，還要，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，降低審批繁雜性，確保一次性投資，防止分散投資，歸入資金項(xiàng)目，減少成本開銷，為資金使用創(chuàng)造更大效益。

（五）對(duì)運(yùn)作模式上，轉(zhuǎn)變政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作形式

當(dāng)前，農(nóng)村散戶對(duì)自然災(zāi)害抵抗能力差，政策性支持不足，農(nóng)民缺乏認(rèn)識(shí)，投保參與積極性不高，勘察理賠和保護(hù)收費(fèi)實(shí)施起來困難，付比不高。這主要是因?yàn)樯虡I(yè)運(yùn)作模式與傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)。要想解決這一問題，就要建立特定的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。但這并不是從群眾中籌集資金，舉例說明：對(duì)農(nóng)業(yè)作物，如大豆、花生和玉米等，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，對(duì)受災(zāi)點(diǎn)，按照受災(zāi)面積的不同，給出相應(yīng)賠付，簡(jiǎn)化保費(fèi)收取程序，優(yōu)化了理賠環(huán)節(jié)，促使農(nóng)民參與種糧，這就有效發(fā)揮了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能。此外，對(duì)半強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策可以嘗試性使用，使民眾自覺參與其中，主動(dòng)入保，散戶和大戶相結(jié)合，推動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)平穩(wěn)運(yùn)行。

三、結(jié)語

在財(cái)政惠農(nóng)政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的上述問題，從一定程度上影響了農(nóng)民的切身利益，所以，制定相應(yīng)的對(duì)策很有必要。各級(jí)政府尤其中央政府在制定惠農(nóng)政策工作中，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)思想，避免使用城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，根據(jù)形式政策，調(diào)整惠農(nóng)思想。同時(shí)合理利用財(cái)政政策，開展資金帶動(dòng)和宏觀調(diào)控，消除城鄉(xiāng)限制，立足智農(nóng)，以知識(shí)、技術(shù)武裝農(nóng)民，從而推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)現(xiàn)新的跨越。

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（作者單位：墾利縣墾利街道辦事處）